自然壟斷產(chǎn)業(yè)國有經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的路徑選擇

自然壟斷產(chǎn)業(yè)國有經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的路徑選擇　　在自然壟斷和其它提供公共產(chǎn)品部門中如何實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)控制力問題，隱含著比一般競(jìng)爭性領(lǐng)域國有經(jīng)濟(jì)調(diào)整更為深刻、復(fù)雜的課題，涉及中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共經(jīng)濟(jì)職能的合理界定及國有經(jīng)濟(jì)的歷史命運(yùn)。關(guān)于自然壟斷部門國有經(jīng)濟(jì)問題的復(fù)雜性問題的討論還與以下兩個(gè)方面的因素有關(guān)：第一，20世紀(jì)70年代以來，由于技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)規(guī)模和市場(chǎng)范圍的變化和經(jīng)濟(jì)理論研究的進(jìn)展，在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，自然壟斷部門的國有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)或正在從作為政府對(duì)自然壟斷部門實(shí)施規(guī)制政策的工具變成規(guī)制放松政策調(diào)整的對(duì)象，具體表現(xiàn)為民間資本的增量逐步進(jìn)入傳統(tǒng)上由國有經(jīng)濟(jì)控制的自然壟斷部門及自然壟斷部門國有經(jīng)濟(jì)存量的民營化；第二，中國加入WTO以后，依據(jù)《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》已經(jīng)承諾對(duì)電信等公共生產(chǎn)和服務(wù)部門逐步進(jìn)行對(duì)外開放，國外資本和國內(nèi)民間資本也將逐步進(jìn)入自然壟斷及其它公共產(chǎn)品供給行業(yè)。在這樣的背景下，要使我國國有經(jīng)濟(jì)成功地控制自然壟斷部門并扮演國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)該扮演好的角色，必須研究市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下自然壟斷部門國有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一般規(guī)律和中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下自然壟斷部門國有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特殊規(guī)律，在借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家自然壟斷部門國有經(jīng)濟(jì)調(diào)整的成功經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)用我國一般競(jìng)爭性領(lǐng)域國有經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的成功做法的同時(shí)，又不能簡單套用發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家自然壟斷部門國有經(jīng)濟(jì)調(diào)整經(jīng)驗(yàn)和競(jìng)爭性領(lǐng)域國有企業(yè)的改革辦法，必須探索中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下自然壟斷部門國有經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的新思路。
　　　　　　一、構(gòu)筑自然壟斷領(lǐng)域的有效競(jìng)爭機(jī)制
　　在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，自然壟斷部門的國有企業(yè)曾經(jīng)是克服私人壟斷弊害、實(shí)施自然壟斷部門規(guī)制政策的有效手段。因?yàn)榕c其由規(guī)制當(dāng)局去收集信息規(guī)制私人壟斷企業(yè)以迫使其服務(wù)于公共利益目標(biāo)還不如組建國有企業(yè)來得更省事。我國自然壟斷部門的國有經(jīng)濟(jì)雖然也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代泛國有經(jīng)濟(jì)化的產(chǎn)物，但同樣隱含著與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家共同的規(guī)律。這是由自然壟斷部門的特征和國有經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)所決定的。但是，隨著技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)規(guī)模和市場(chǎng)范圍的變化，絕大多數(shù)傳統(tǒng)的自然壟斷部門，特別是其中的非自然壟斷業(yè)務(wù)，已經(jīng)失去了由一家企業(yè)壟斷或垂直一體化經(jīng)營的合理性。在這類部門，如果政企不分、政資不分，仍由一家國有企業(yè)獨(dú)家控制行業(yè)的全部供給，其結(jié)果，或者是對(duì)消費(fèi)者“宰你沒商量”，謀求壟斷高額利潤（轉(zhuǎn)軌時(shí)期容易發(fā)生）；或者是囿于政府嚴(yán)格的價(jià)格規(guī)制靠政府財(cái)政補(bǔ)貼來維系正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，供給產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格雖然比較低，但服務(wù)質(zhì)量低劣且供給不足（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的常態(tài)）。這兩種情形不僅損害消費(fèi)者的利益，在技術(shù)進(jìn)步加快、市場(chǎng)規(guī)模和范圍急劇擴(kuò)張的條件下，還會(huì)使應(yīng)該在適度競(jìng)爭中不斷發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門失去快速發(fā)展的機(jī)會(huì)。由于沒有生產(chǎn)同類或替代品的企業(yè)可以選擇，消費(fèi)者始終是某些領(lǐng)域供求雙方矛盾中的“弱勢(shì)群體”。適度引入競(jìng)爭機(jī)制，會(huì)迫使該行業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)努力改善生產(chǎn)和經(jīng)營的績效，以較低的生產(chǎn)成本為社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品（廣義的公共產(chǎn)品，特別包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品）和服務(wù)，也有可能成為傳統(tǒng)的、國有經(jīng)濟(jì)存續(xù)自然壟斷部門得以恢復(fù)和發(fā)展的機(jī)制。
　　但應(yīng)當(dāng)指出，在某些自然壟斷部門中構(gòu)筑有效競(jìng)爭的機(jī)制，應(yīng)該而且可能在現(xiàn)存國有經(jīng)濟(jì)的框架內(nèi)來實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)椋?br>　　第一，是國有經(jīng)濟(jì)掌握自然壟斷部門和控制公共產(chǎn)品及服務(wù)供給的客觀需要。國有經(jīng)濟(jì)不一定就代表公共利益，民營經(jīng)濟(jì)不一定違背公共利益。關(guān)鍵是有無規(guī)制和競(jìng)爭。但引入競(jìng)爭機(jī)制的方式是可以選擇的：一是模擬西方發(fā)達(dá)國家實(shí)行國有經(jīng)濟(jì)的民營化（民間資本的增量進(jìn)入和國有資本的存量退出）；二是對(duì)既存國有企業(yè)進(jìn)行分拆，即把一家國有企業(yè)分拆成多家國有企業(yè)，同時(shí)對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代公司制度的改造，在國有經(jīng)濟(jì)控股的前提下吸引民間和境外資本進(jìn)入相關(guān)行業(yè)。與西方發(fā)達(dá)國家不同，我國國有經(jīng)濟(jì)在公共生產(chǎn)和公共服務(wù)部門的存在不是太多而是不足，在國有經(jīng)濟(jì)從一般競(jìng)爭性領(lǐng)域適當(dāng)退出的背景下，需要增加對(duì)這一塊的投入，以便更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供共同條件。事實(shí)上，在西方國家原有的自然壟斷部門中，國有資本存量退出、民間資本增量全面進(jìn)入的模式下面，國有經(jīng)濟(jì)也并沒有完全退出，而是以參股和控股的形式“頑強(qiáng)”地存在著。在對(duì)獨(dú)家壟斷的國有企業(yè)進(jìn)行分拆的過程中，不應(yīng)該排斥民間資本的進(jìn)入，但要強(qiáng)化在分拆后的企業(yè)中國有經(jīng)濟(jì)以國有股份形式存在的控制或支配地位。
　　第二，采取對(duì)既存國有壟斷企業(yè)進(jìn)行分拆的辦法，在國有經(jīng)濟(jì)的框架內(nèi)引入競(jìng)爭機(jī)制，在操作方案上也具有現(xiàn)實(shí)的可能性。在某些原來的自然壟斷部門大范圍地實(shí)施國有經(jīng)濟(jì)民營化來構(gòu)筑有效競(jìng)爭的市場(chǎng)環(huán)境，姑且不論在意識(shí)形態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度層面可能會(huì)引發(fā)的巨大沖突，在操作層面也是十分困難的。譬如說電信產(chǎn)業(yè)，龐大的國有資本存量賣給誰、誰來買？組建多少家私營的或民間資本控股的公司為宜？都是難以解決的問題。相反，利用原來國有企業(yè)投資主體單一的條件，在國有經(jīng)濟(jì)的框架內(nèi)對(duì)原來的國有壟斷企業(yè)如中國電信進(jìn)行分拆，按照適度競(jìng)爭的原則組建若干家新的電信企業(yè)并同步進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度的改造，是交易成本較低、動(dòng)蕩較小的改革方案。
　　第三，具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性。在國有經(jīng)濟(jì)的框架內(nèi)，通過分拆的辦法，在某些原來的自然壟斷部門引入競(jìng)爭機(jī)制，不僅僅是為這些產(chǎn)業(yè)提供“修復(fù)機(jī)制”，以促進(jìn)其健康發(fā)展的迫切需要，也是我國加入WTO以后相關(guān)行業(yè)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的迫切需要。按照《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》，一些原來由國有經(jīng)濟(jì)壟斷經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)部門均屬放開之列。國外資本和民間資本之所以對(duì)這些行業(yè)有興趣，主要是壟斷利益的誘惑。如果不能在國有經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)引入競(jìng)爭，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求扶持若干有競(jìng)爭力的國有獨(dú)資或國有控股企業(yè)，不僅國有經(jīng)濟(jì)控制自然壟斷部門和公共產(chǎn)品供給的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，還可能危及國家經(jīng)濟(jì)安全、產(chǎn)業(yè)安全。顯然，民營經(jīng)濟(jì)全面進(jìn)入并不能解決這一緊迫的課題。
　　在某些原來的自然壟斷部門對(duì)壟斷性的國有企業(yè)進(jìn)行分拆，構(gòu)筑有效競(jìng)爭機(jī)制，應(yīng)該注意幾個(gè)問題：
　　第一，要對(duì)仍具合理性的自然壟斷部門與自然壟斷合理性已經(jīng)或正在消失的原有自然壟斷部門（包括具體業(yè)務(wù)）進(jìn)行區(qū)分。這就需要對(duì)自然壟斷的靜態(tài)邊界和動(dòng)態(tài)邊界進(jìn)行判斷。從整體上說，電信、電力、鐵路運(yùn)輸、煤氣和自來水供應(yīng)等產(chǎn)業(yè)屬于自然壟斷部門，但不等于說這些產(chǎn)業(yè)的所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷的性質(zhì)。對(duì)于自然壟斷已經(jīng)不具合理性或自然壟斷行業(yè)中的非自然壟斷業(yè)務(wù)，應(yīng)該允許多家企業(yè)展開競(jìng)爭，給用戶以自主選擇權(quán)。
　　第二，在合理性消失的原自然壟斷部門和自然壟斷部門的非自然壟斷業(yè)務(wù)中引入競(jìng)爭機(jī)制，也不一定采取對(duì)特定空間存在的壟斷性國有企業(yè)進(jìn)行肢解的辦法，可以采取區(qū)域間比較競(jìng)爭的框架設(shè)計(jì)。在電力、煤氣和自來水等產(chǎn)業(yè)中，往往是由區(qū)域性的國有壟斷企業(yè)經(jīng)營的。在國有經(jīng)濟(jì)的框架內(nèi)，為了防止企業(yè)濫用市場(chǎng)壟斷力量，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，政府可以通過比較不同區(qū)域性企業(yè)的經(jīng)營績效，以經(jīng)營效率較高的企業(yè)的經(jīng)營成本為基準(zhǔn)，并考慮各個(gè)地區(qū)經(jīng)營環(huán)境的差異，在此基礎(chǔ)上制定規(guī)制價(jià)格，促使該自然壟斷部門的各家區(qū)域性壟斷企業(yè)為降低成本、增加利潤而展開間接競(jìng)爭。
　　第三，規(guī)避壟斷和過度競(jìng)爭兩個(gè)極端，在合理性消失的原自然壟斷部門和自然壟斷部門的非自然壟斷業(yè)務(wù)中實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭。在某些應(yīng)該引入競(jìng)爭機(jī)制的自然壟斷部門維系國有企業(yè)獨(dú)家壟斷會(huì)產(chǎn)生資源配置失誤有損消費(fèi)者福祉，但數(shù)量眾多的企業(yè)的過度競(jìng)爭同樣會(huì)造成資源的浪費(fèi)型使用和社會(huì)福祉損失。由于不論是傳統(tǒng)的自然壟斷部門，還是自然壟斷合理性已經(jīng)或正在消失的原自然壟斷部門以及自然壟斷部門的非自然壟斷業(yè)務(wù)，都有比較明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求，往往斥巨資建設(shè)了相對(duì)固定、龐大的管、網(wǎng)、線等等，所以，在退出時(shí)會(huì)有較大的沉沒成本和較高的退出壁壘。過度競(jìng)爭可能使行業(yè)內(nèi)的企業(yè)經(jīng)常性地出現(xiàn)經(jīng)營“赤字”，陷入“進(jìn)退維谷”的尷尬境地。無論是“去”還是“留”，企業(yè)和社會(huì)都將蒙受損失。不僅如此，過度競(jìng)爭可能引致消費(fèi)者在相互競(jìng)爭的企業(yè)間飄忽不定，競(jìng)爭作為一種威懾企業(yè)改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的“恢復(fù)機(jī)制”也將難以發(fā)揮作用。
　　　　　　二、發(fā)揮公眾參與機(jī)制的約束作用
　　在競(jìng)爭性產(chǎn)業(yè)部門，消費(fèi)者可以選擇購買其它企業(yè)的替代品的形式來表達(dá)對(duì)某個(gè)企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的好惡，當(dāng)然也可以選擇個(gè)人的或團(tuán)體的投訴的手段迫使企業(yè)改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。但在自然壟斷部門，消費(fèi)者卻幾乎是無法選擇的。所以，除了應(yīng)該在一些合理性已經(jīng)不存在的原自然壟斷部門和自然壟斷部門的非自然壟斷業(yè)務(wù)中適當(dāng)引入競(jìng)爭機(jī)制外，很重要地是要逐步建立公眾（特定城鎮(zhèn)的居民）對(duì)與其切身利益相關(guān)的公共生產(chǎn)和服務(wù)事業(yè)的參與機(jī)制。對(duì)于我國許多由國有企業(yè)獨(dú)家壟斷的自然壟斷部門而言，建立、健全公眾的參與機(jī)制就顯得更為重要。由于國有經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)階段全民所有制的實(shí)現(xiàn)形式，國有經(jīng)濟(jì)支配的自然壟斷部門供給產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)者既是服務(wù)的對(duì)象，又是全民所有制財(cái)產(chǎn)的終極所有者，這決定了公眾針對(duì)自然壟斷部門國有企業(yè)的參與機(jī)制要包含更為復(fù)雜的內(nèi)容。除了個(gè)人的或團(tuán)體的投訴、抗議等間接、消極的形式外，還應(yīng)該包括對(duì)自然壟斷部門國有企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理以及產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量決策的直接參與，如自然壟斷部門的國有企業(yè)在公司制的條件下，應(yīng)該有來自社會(huì)各種階層、集團(tuán)的代表擔(dān)任董事、監(jiān)事，使公眾能夠直接、積極地對(duì)自然壟斷部門的國有企業(yè)及其規(guī)制當(dāng)局展開“呼吁”，捍衛(wèi)自身的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益。另外，已經(jīng)開始實(shí)施的價(jià)格聽證會(huì)制度應(yīng)該進(jìn)一步制度化、規(guī)范化、法制化，在聽證會(huì)舉行前提供充分信息，使參會(huì)的有關(guān)各方有充分的時(shí)間研究，不能搞突然襲擊。公共企業(yè)應(yīng)著手編制市民手冊(cè)，使消費(fèi)者對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)、管理、收費(fèi)、質(zhì)量等問題有所了解，使信息對(duì)稱起來。在大眾傳媒中，應(yīng)該有專門關(guān)注公共生產(chǎn)和公共消費(fèi)問題的、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，為公眾和企業(yè)提供論壇。
　　針對(duì)自然壟斷部門的國有企業(yè)，構(gòu)建起公眾廣泛參與的機(jī)制，賦予消費(fèi)者以“呼吁”、訴求的順暢通道，對(duì)于解決該領(lǐng)域國有經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展所面臨的一系列難題具有重要意義：
　　第一，是國有經(jīng)濟(jì)在自然壟斷部門的有效實(shí)現(xiàn)形式。在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國有經(jīng)濟(jì)除了具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家國有經(jīng)濟(jì)的一般屬性外，還表現(xiàn)為是我國現(xiàn)階段全民所有制的實(shí)現(xiàn)形式。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，這種公有制形式不僅要在重要的競(jìng)爭性領(lǐng)域及其重要企業(yè)中以新的實(shí)現(xiàn)形式體現(xiàn)自身的存在，更為主要的是要在自然壟斷部門和公共產(chǎn)品供給行業(yè)體現(xiàn)其獨(dú)特的價(jià)值，即在商品生產(chǎn)和商品交換的基礎(chǔ)上提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造共同條件，為國民創(chuàng)造更好的生存、享受和發(fā)展的條件。全民所有制，說到底是國民所有制；全民所有制的國有形式只有在國民的廣泛參與中才能得到落實(shí)。就自然壟斷部門的國有經(jīng)濟(jì)而言，其龐大的國有資本存量和資本增量嚴(yán)格地說都是納稅人財(cái)產(chǎn)積聚的結(jié)果。國有企業(yè)供給的產(chǎn)品和服務(wù)又是對(duì)每一個(gè)國民來說都不可或缺的、直接影響福祉水平的公共產(chǎn)品（特別是準(zhǔn)公共產(chǎn)品）。所以，國民或公眾應(yīng)該有充分的權(quán)利直接或間接地對(duì)自然壟斷部門國有企業(yè)供給產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格等表達(dá)自己的意志。使消費(fèi)者擁有順暢的“呼吁”、訴求通道，應(yīng)該是國有經(jīng)濟(jì)在自然壟斷及公共產(chǎn)品供給部門得以實(shí)現(xiàn)并有效發(fā)揮作用的重要途徑。
　　第二，是超越自然壟斷部門所有者與經(jīng)營者、規(guī)制者與被規(guī)制者暖昧關(guān)系的重要因素。在我國自然壟斷部門的國有經(jīng)濟(jì)中，廣泛存在著兩個(gè)方面的互相糾纏在一起的關(guān)系：一是自然壟斷部門國有資本的所有者與國有企業(yè)之間的委托——代理關(guān)系；二是政府對(duì)自然壟斷部門的規(guī)制機(jī)構(gòu)與作為規(guī)制對(duì)象的國有企業(yè)之間的關(guān)系。目前，由于“政企不分、政資不分”的矛盾仍處于解決的過程中，我國自然壟斷部門中國有資本所有者（或國有資本所有者的代表）與國有企業(yè)、國有資本所有者與國有企業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)之間并沒有真正分開，國有資本所有者的職能與規(guī)制機(jī)構(gòu)的職能是混淆的：一方面，政府作為國有企業(yè)的所有者要解決如何刺激國有企業(yè)按照所有者的利益采取行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)所有者利益的最大化的問題；另一方面，政府作為規(guī)制者要求自然壟斷部門的國有企業(yè)服務(wù)于公共利益最大化的目標(biāo)。在自然壟斷部門由私人資本支配的情況下，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的目標(biāo)與所有者及企業(yè)的目標(biāo)是沖突的。鑒于對(duì)私人壟斷資本進(jìn)行規(guī)制在信息的獲得方面成本也比較高，所以在西方發(fā)達(dá)國家也曾經(jīng)采取在自然壟斷部門普遍建立國有企業(yè)的辦法來解決對(duì)私人壟斷資本進(jìn)行規(guī)制過程中遇到的一系列難題，通過國有企業(yè)把政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的目標(biāo)與國有企業(yè)的目標(biāo)進(jìn)行調(diào)和。20世紀(jì)70年代以后，西方國家對(duì)自然壟斷部門的國有企業(yè)采取了民營化的策略，相應(yīng)地，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)也從政府系列中獨(dú)立出來發(fā)揮職能作用。西方的實(shí)踐對(duì)我國自然壟斷部門國有經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展是有啟發(fā)意義的。我國是社會(huì)主義國家，國家投資于自然壟斷部門的企業(yè)除了應(yīng)該以收入補(bǔ)償支出、獲得正常利潤外，還主要服務(wù)其它社會(huì)目標(biāo)。利潤目標(biāo)只是國有企業(yè)多元目標(biāo)中的一個(gè)相對(duì)次要的目標(biāo)。從這個(gè)意義上講，所有者目標(biāo)、企業(yè)目標(biāo)與規(guī)制當(dāng)局的目標(biāo)是一致的。但由于國有企業(yè)改革的最終目標(biāo)是成為法人主體和市場(chǎng)競(jìng)爭主體，有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。但過去的體制又是典型的政企合一式的管理，如電力工業(yè)局，公眾的利益很容易受到忽視。在這種情況下，使公眾廣泛參與公共事物就等與在沒有一個(gè)超然的規(guī)制當(dāng)局的條件下，替代公共規(guī)制的部分職能，防止沆瀣一氣。
　　第三，是防范政府規(guī)制機(jī)構(gòu)被“俘虜”（注：參見Stigler，G.J.，1971，The  Theory  of  Economic  Regula-tion，Bell  Journal  of  Economics，Vol，2，PP.3-21.）的一種外部力量。政府規(guī)制俘虜理論為我們提供了一個(gè)很重要的分析框架。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于公共企業(yè)規(guī)模巨大，在與政府規(guī)制當(dāng)局進(jìn)行談判的過程中，會(huì)處于比較有利的地位。消費(fèi)者由于相對(duì)分散，如果缺少團(tuán)體化的組織，自然會(huì)處于弱勢(shì)的地位。政府規(guī)制的制定和實(shí)施可能為企業(yè)所左右的判斷決不是危言聳聽。在西方，這一理論也是有很多證據(jù)支持的。問題是在我國現(xiàn)階段，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的自然壟斷部門管理體制還沒有從根本上改變，政企合一的供給與管理辦法只是進(jìn)行了微調(diào)，許多自然壟斷部門中的企業(yè)實(shí)際上是由過去的政企合一的機(jī)構(gòu)演變來的“翻牌公司”，實(shí)現(xiàn)政企分開的企業(yè)，企業(yè)與主管部門也有著千絲萬縷的聯(lián)系，同時(shí)，獨(dú)立的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)并不存在，政府主管部門的職能與政府規(guī)制的職能是重合的。在這種情況下，規(guī)制政策的制定和實(shí)施過程對(duì)于公眾來說就存在一個(gè)很大的盲區(qū)，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)就可能會(huì)是一個(gè)不用被“俘虜”而自己送上門來的“俘虜”。在政企不分、政府主管部門與政府規(guī)制機(jī)構(gòu)職能沒有理順的條件下，包括自然壟斷部門在內(nèi)的公共事務(wù)的治理邏輯即“治道”（Governance）將是混亂的，甚至出現(xiàn)“治道危機(jī)”。在我國自然壟斷部門這一問題沒有很好地解決之前，構(gòu)建起一個(gè)制度化的公眾廣泛參與機(jī)制，賦予消費(fèi)者以“呼吁”、訴求的順暢通道，無疑于在部門利益、官商勾結(jié)中打進(jìn)一個(gè)“楔子”，所以可能是一個(gè)預(yù)防或弱化政府被“俘虜”弊病的辦法。
　　　　　　三、塑造自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)的新形象
　　在我國，與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制度安排有關(guān)，不論是競(jìng)爭性領(lǐng)域，還是自然壟斷部門及其它公共生產(chǎn)和服務(wù)部門，曾經(jīng)都是國有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的格局。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，從社會(huì)公眾或消費(fèi)者的角度觀察到的自然壟斷部門的國有企業(yè)，就是典型的“話難聽、臉難看、事難辦”，也就有了諸如“鐵老大”、“電老虎”、“水霸”等戲謔和無奈。盡管如此，由于國家實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管理，自然壟斷部門的國有企業(yè)仍然以較低的價(jià)格（個(gè)別行業(yè)曾經(jīng)出現(xiàn)價(jià)格畸高現(xiàn)象），為社會(huì)生產(chǎn)和人民生活創(chuàng)造了基本條件。我國明確經(jīng)濟(jì)體制改革的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向以后，自然壟斷及公共部門的企業(yè)對(duì)塑造自身的新形象做了很多努力，同時(shí)由于國家對(duì)國有經(jīng)濟(jì)控制自然壟斷及公共生產(chǎn)和服務(wù)部門態(tài)度明確，到現(xiàn)在為止，非國有經(jīng)濟(jì)和境外資本的進(jìn)入問題從總體上說是處于理論研究和政策探討階段，再加上由于改革開放以來非國有經(jīng)濟(jì)種種不盡如人意的“表演”造成的中國消費(fèi)者在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方面對(duì)非國有經(jīng)濟(jì)有著本能的不信賴，消費(fèi)者對(duì)自然壟斷部門的國有企業(yè)確實(shí)還存在著某種信賴或“忠誠”。雖然中立的規(guī)制部門還不存在，但人們至少相信國有企業(yè)畢竟不是以利潤最大化為唯一目標(biāo)，虧了有國家補(bǔ)貼，不至于利用企業(yè)的特殊市場(chǎng)地位，把消費(fèi)者當(dāng)作可以任意宰割的“羔羊”。正是因?yàn)榘�括自然壟斷部門在內(nèi)的公共性很強(qiáng)的一系列產(chǎn)業(yè)部門仍由龐大的國有經(jīng)濟(jì)來控制，才在很大程度上舒緩了由于體制轉(zhuǎn)型、巨大的社會(huì)變動(dòng)給公眾心理造成的“不安”和惶惑；從這個(gè)意義上講，中國消費(fèi)者對(duì)于自然壟斷及其它公共生產(chǎn)和服務(wù)部門中的國有企業(yè)的“忠誠”似乎有某種“愚忠”的性質(zhì)，或者說是一種無奈的“忠誠”。
　　這種“忠誠”對(duì)于自然壟斷及其它公共部門的國有企業(yè)來說，顯然是一種有價(jià)值的稀缺資源。自然壟斷領(lǐng)域既存國有企業(yè)當(dāng)然也就可以有兩種截然相反的配置“忠誠資源”的方式：一是“宰你沒商量”，因?yàn)橹辽俚侥壳盀橹梗瑢?duì)于絕大多數(shù)地區(qū)的城鎮(zhèn)住民來說，畢竟還沒有替代的產(chǎn)品或服務(wù)可以選擇；二是珍惜消費(fèi)者的可貴的“忠誠”或者說“愚忠”，抓緊重塑企業(yè)的公共形象，配合國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整，扮演好特殊領(lǐng)域國有企業(yè)的新形象。
　　前一種利用方式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代是可能的；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下則是不可能的。因?yàn)殡S著技術(shù)進(jìn)步加快，市場(chǎng)規(guī)模和范圍急劇擴(kuò)張，許多過去自然壟斷行業(yè)及其自然壟斷業(yè)務(wù)正在失去合理性。特別是加入WTO以后，境內(nèi)外資本進(jìn)入公共生產(chǎn)和服務(wù)部門在體制上已經(jīng)沒有絕對(duì)障礙，不是能不能進(jìn)入，而只是進(jìn)入的方式、規(guī)模問題。完全維系自然壟斷對(duì)國有企業(yè)來說將越來越困難。
　　事實(shí)上，國有企業(yè)不一定就會(huì)滿足公共利益，非國有經(jīng)濟(jì)也不一定就違背改革利益，關(guān)鍵在于政府如何進(jìn)行規(guī)制。人們一方面相信在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“如果不承認(rèn)一套超越眾多特殊利益的理性秩序及其共同法則，就根本無法管理一個(gè)龐大的多元社會(huì)�！保ㄗⅲ豪钇章�.公共哲學(xué)的復(fù)興[M].公共論叢：市場(chǎng)邏輯與國家觀念，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1995，26.）因此，必須對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的“公事”與“私事”進(jìn)行區(qū)分，而國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)該而且能夠把“公事”做得更好。但另一方面，如果國有經(jīng)濟(jì)做不好，就必須加以替代。人們就會(huì)去尋找讓非國有經(jīng)濟(jì)把事情做好的辦法。
　　后一種利用方式是目前自然壟斷部門國有企業(yè)改革與發(fā)展面臨的更為現(xiàn)實(shí)的選擇：要善用中國消費(fèi)者對(duì)公共部門國有經(jīng)濟(jì)的有限“忠誠”而不是濫用這種“忠誠”，全面塑造充滿親和力的企業(yè)形象，使消費(fèi)者信賴、安心，這才算是扮演好了自然壟斷部門國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)盡的角色，否則所謂的“控制”之說是不堪一擊的。
　　自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)重塑形象的目標(biāo)應(yīng)該在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)上，在政府規(guī)制、適度的市場(chǎng)競(jìng)爭壓力和公眾的廣泛參與下實(shí)現(xiàn)，但最關(guān)鍵地還在于自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人和廣大職工對(duì)內(nèi)外環(huán)境變化的“自覺”和適應(yīng)性調(diào)整。從這個(gè)意義上講，“三個(gè)代表”的重要思想就不僅僅是對(duì)執(zhí)政黨的規(guī)范，對(duì)公共生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域的原國有企業(yè)而言也不是空洞的政治口號(hào)。它至少意味著：如果自然壟斷領(lǐng)域既存國有企業(yè)不能高質(zhì)量地滿足公眾不斷增長的公共產(chǎn)品（準(zhǔn)公共產(chǎn)品）的需求，不能很好地實(shí)現(xiàn)公共利益，就將逐步為消費(fèi)者所拋棄。政府規(guī)制當(dāng)局也將通過對(duì)境內(nèi)外民間資本的準(zhǔn)入限制的放松或解除，尋求公共產(chǎn)品及服務(wù)供給方面的替代。最終是自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)不得不蒙受巨大的利益損失。
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