深化國有資產(chǎn)管理體制改革的幾個問題

深化國有資產(chǎn)管理體制改革的幾個問題　　　　　　　�。ㄒ唬┈F(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的主要弊端
　　1.企業(yè)國有資產(chǎn)籠統(tǒng)為國家所有，國務(wù)院代表行使所有權(quán)，但是在中央和地方、政府部門與部門之間產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清，缺乏責(zé)任約束，國有資產(chǎn)實質(zhì)處于無人負責(zé)狀態(tài)。
　　2.許多政府部門既承擔(dān)公共管理職能，又承擔(dān)部分國家所有權(quán)職能，政企（資）職責(zé)不分。這使政府部門很難給自己準(zhǔn)確定位，既妨礙了政府正常行使公共權(quán)力，又將國有企業(yè)作為行使公共職能的工具，讓企業(yè)承擔(dān)社會職能，造成政企職責(zé)錯位。
　　3.政府部門在企業(yè)之外以行政方式多頭干預(yù)；不是經(jīng)營國有資本，而是管理國有企業(yè)。這種所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)混為一談的管理，造成了兩個結(jié)果：一是行政干預(yù)的“越位”，抑制了企業(yè)市場活力，致使國有資產(chǎn)運作低效率；二是企業(yè)內(nèi)所有者“缺位”，弱化了產(chǎn)權(quán)約束，所有者權(quán)益往往被侵蝕。
　　　　　　（二）改革國有資產(chǎn)管理體制應(yīng)主要解決4個問題
　　1.落實國有資本的管理、監(jiān)督和經(jīng)營責(zé)任。國家由管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本。建立責(zé)權(quán)明晰的國家所有權(quán)委托代理體制，形成對每一部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)可追溯產(chǎn)權(quán)責(zé)任的體制和機制。
　　2.國有經(jīng)濟布局和企業(yè)結(jié)構(gòu)要進行有進有退的調(diào)整。政府從直接管理龐大的國有企業(yè)群，轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓芍匾�企業(yè)和持有股份。國有資本由覆蓋各行業(yè)、各領(lǐng)域，向國家必須控制的行業(yè)領(lǐng)域集中，減少國有資本涉足企業(yè)的數(shù)量。
　　3.政府設(shè)出資人機構(gòu)，與公共管理職能部門分開，受政府委托集中統(tǒng)一行使國家所有權(quán)。行使公共權(quán)力的部門不再承擔(dān)出資人職能，形成政企（資）分開的體制基礎(chǔ)。
　　4.實行國家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離。出資人機構(gòu)受國家委托擁有股權(quán)，依《公司法》以股東方式行使出資人權(quán)利、履行出資人職責(zé)；企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權(quán)，在公司治理框架下自主經(jīng)營、自負盈虧，成為獨立的市場主體。出資人機構(gòu)不越權(quán)干預(yù)。
　　概括地講，改革國有資產(chǎn)管理體制的任務(wù)，是使國家由管企業(yè)逐步轉(zhuǎn)向運營資本；政府設(shè)立出資人機構(gòu)，集中統(tǒng)一地行使所有權(quán)，實現(xiàn)政企（資）分開，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離；出資人機構(gòu)對投資和擁有股份的企業(yè)擁有股權(quán)，按《公司法》以股東的方式行使權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任；包括國家投資和擁有股份的企業(yè)在公司治理框架下自主經(jīng)營、自負盈虧，成為獨立的法人實體和市場主體；出資人機構(gòu)以實現(xiàn)政府政策目標(biāo)和國有資本保值增值對國家承擔(dān)責(zé)任。
　　　　　　  （三）建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的國有資產(chǎn)管理體制
　　國有資產(chǎn)管理是涉及國有制實現(xiàn)形式，國有資產(chǎn)的管理、運營、監(jiān)督和公司治理等多方面相互關(guān)聯(lián)又相互制約的體制和機制。改革國有資產(chǎn)管理體制，絕不是各級政府設(shè)立一個專門機構(gòu)就可以解決的問題。國有資產(chǎn)管理主要涉及4個方面：
　　1.國有資產(chǎn)的公共管理。如國有資產(chǎn)的立法，國有產(chǎn)權(quán)的界定、會計制度、統(tǒng)計、稽核、評估，國有資本經(jīng)營預(yù)算的確定和對國有資本運營的監(jiān)督等。這屬于國有資產(chǎn)的公共管理職能，應(yīng)由公共管理部門管理，形成全國上下的管理系統(tǒng)。
　　2.國家所有權(quán)的委托代理。在政企分離、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離情況下，“國家”行使所有權(quán)必須經(jīng)過一系列的委托代理。按目前的管理體制，委托代理的鏈條是國家統(tǒng)一所有，中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)；中央和地方政府設(shè)立專司國有資產(chǎn)管理的部門——出資人機構(gòu)；出資人機構(gòu)控股重要企業(yè)，對部分大型企業(yè)和企業(yè)集團進行“授權(quán)經(jīng)營”。在這一體系中，核心的問題是委托代理的有效性。
　　3.國有企業(yè)的公司制改制和公司治理。政企分開、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分離的企業(yè)制度基礎(chǔ)是公司制度。因此，國有企業(yè)必須進行公司制改制，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)。在公司制度安排下，國家所有者由通過政府部門的行政干預(yù)“管”企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槲�托出資人機構(gòu)以股東方式“履行出資人職責(zé)”；包括國家出資人在內(nèi)的所有者通過股東會或產(chǎn)權(quán)交易市場保持對企業(yè)的最終控制權(quán)；企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權(quán)，自主經(jīng)營，成為獨立的法人實體。以此實現(xiàn)在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離情況下保障國家所有者權(quán)益。
　　4.對國有資本運營的監(jiān)督。政府授權(quán)有關(guān)部門如財政部、審計署，對出資人機構(gòu)進行審計監(jiān)督；出資人機構(gòu)對授權(quán)經(jīng)營的機構(gòu)進行審計監(jiān)督。
　　　　　�。ㄋ模╆P(guān)于國有出資人機構(gòu)
　　在要建立的國有資產(chǎn)管理體制中，缺位的是“代表國家履行出資人職責(zé)”的機構(gòu)。按十六大要求設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，是建立國有資產(chǎn)管理體制的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
　　中央政府和省、市（地）政府分別設(shè)立的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是受同級政府委托，代表國家履行出資人職責(zé)的專職機構(gòu)——出資人機構(gòu)。這個機構(gòu)的設(shè)立解決了3個問題：一是這個機構(gòu)明確的定位是“履行出資人職責(zé)”，并不是“管理國有企業(yè)”的職責(zé)。這就有利于從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。二是政府行使國家所有權(quán)的部門與行使公共權(quán)力的部門分開，各自有明確的定位和行政目標(biāo)。這就從組織上實現(xiàn)了政資分開，體制上實現(xiàn)了政企分開。三是出資人機構(gòu)“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”。對政府而言，出資人機構(gòu)集中、統(tǒng)一地行使所有權(quán)，形成責(zé)權(quán)明晰的可追溯產(chǎn)權(quán)責(zé)任的主體；對企業(yè)而言，這就構(gòu)造了排他性地行使國家所有權(quán)的“老板”。
　　出資人機構(gòu)對受托運營國有資本，擁有占有、使用、處分、收益的權(quán)利；以產(chǎn)權(quán)為紐帶，承擔(dān)投資企業(yè)的改革和重組、優(yōu)化國有資本布局和壟斷性企業(yè)的改革重組責(zé)任。出資人機構(gòu)對同級政府負責(zé)：實現(xiàn)政府政策目標(biāo)，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，接受政府的審計監(jiān)督。
　　因此，出資人機構(gòu)不是原政府各部門管理國有企業(yè)的機構(gòu)、職能和管理手段的簡單合并。由對企業(yè)的行政管理轉(zhuǎn)為履行出資人職責(zé)，出資人機構(gòu)的職能和行使職能的方式、手段都必須有重大轉(zhuǎn)變。
　　國有出資人職責(zé)概括地講主要有：
　　1.通過編制和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算，對國有資本做有進有退的調(diào)整，保證重要國有及國有控股企業(yè)在某些重要行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域的控制地位，提高國有資本投資回報。
　　2.推進投資的企業(yè)進行公司制改制，通過積極參與公司治理保障國有資本的權(quán)益。
　　3.會同財政部門制定財務(wù)會計制度，以資產(chǎn)收益和現(xiàn)金收入處理顯形負債（不良債務(wù)）和隱性負債（對職工社會保障的歷史欠帳）。
　　4.監(jiān)督國有及國有控股企業(yè)財務(wù)報告的真實性。匯總國有及國有控股企業(yè)資產(chǎn)負債表，編制和監(jiān)控監(jiān)管資產(chǎn)的資產(chǎn)負債總表，從總體上改善資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，保持國有資本的安全性。
　　5.國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)向本級政府報告監(jiān)管工作、監(jiān)管資產(chǎn)狀況和其他重大事項，必要時應(yīng)向公眾披露。
　　6.國有資產(chǎn)監(jiān)管部門接受同級財政和審計部門的監(jiān)督。
　　　　　�。ㄎ澹┙�立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)要與抓大放小、國有經(jīng)濟有進有退的調(diào)整結(jié)合
　　改革國有資產(chǎn)管理體制，必須與繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)放在一起考慮。國有資產(chǎn)管理最重要的是國有產(chǎn)權(quán)委托代理有效性的問題。目前尚存國有企業(yè)約18萬戶，由過去從中央到地方成百上千個政府部門分別管理，現(xiàn)在集中于約300個國有資產(chǎn)管理機構(gòu)“履行出資人職責(zé)”，會出現(xiàn)一系列問題。如果一個機構(gòu)涉足的企業(yè)過多，就鞭長莫及；如果層層委托代理，就沒有效率。提高委托代理有效性，就要優(yōu)化國有資本布局，堅持抓大放小的方針，專注關(guān)鍵的少數(shù)，減少國有資本涉足企業(yè)的數(shù)量。
　　　　　　（六）出資人機構(gòu)如何行使所有權(quán)
　　為堅持政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，出資人機構(gòu)如何行使所有權(quán)是關(guān)鍵的技術(shù)細節(jié)。要害是必須從制度和機制上嚴格區(qū)分以股東方式“履行出資人職責(zé)”和依照行政隸屬關(guān)系“管企業(yè)”的本質(zhì)性差異。
　　在這里我們必須注意兩種傾向：一是防止企業(yè)內(nèi)所有者繼續(xù)缺位，所有者權(quán)益被侵蝕；二是防止出現(xiàn)“婆婆加老板”，把企業(yè)管死。
　　1.所有者到位又不越位。設(shè)立出資人機構(gòu)，“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”，集中統(tǒng)一行使所有權(quán)，這是為克服所有者缺位邁出的關(guān)鍵一步。“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”中的“管”，決不是傳統(tǒng)意義上政府在企業(yè)之外進行的行政干預(yù)或行政審批式的管。出資人機構(gòu)要“管”的內(nèi)容是履行出資人職責(zé)該“管”的內(nèi)容，“管”的方式是出資人履行股東權(quán)利的方式。
　　所有權(quán)到位，就是出資人機構(gòu)為行使所有權(quán)該管的人和事要理直氣壯地管好、管到位，成為“真老板”，強化來自所有者的激勵和約束。這是維護所有者權(quán)益必須要做到的。
　　所有權(quán)不越位，就是出資人機構(gòu)只當(dāng)“老板”不當(dāng)“婆婆”。只行使股東權(quán)利，決不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)。這是增強公司活力和提高公司運行效率所必須的。
　　2.建立明晰的公司分權(quán)制衡機制。公司權(quán)利分為所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。我國《公司法》對4項職權(quán)各有明確界定，并分別由股東會、董事會、經(jīng)理和監(jiān)事會行使。這是建立有法律保障的分權(quán)—制衡關(guān)系，形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。
　　所有權(quán)：出資人行使所有權(quán)，就是保持對公司的最終控制地位。這是維護所有者權(quán)益所必須的。出資人的所有權(quán)體現(xiàn)為《公司法》賦予股東會的權(quán)利。
　　經(jīng)營權(quán)：股東會選聘董事，組成公司經(jīng)營決策機構(gòu)——董事會。依《公司法》董事會擁有公司的經(jīng)營權(quán)。
　　管理權(quán)：董事會選聘經(jīng)理作為公司的經(jīng)營管理者，董事會對公司重要事項做出決策后，交由經(jīng)理主持公司的日常經(jīng)營管理。經(jīng)理依《公司法》享有經(jīng)營管理權(quán)。
　　監(jiān)督權(quán)：監(jiān)事會代表股東對公司進行監(jiān)督，《公司法》賦予監(jiān)事會監(jiān)督權(quán)。
　　在公司治理中既要防止所有權(quán)侵犯經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)，也要防止經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)架空所有權(quán)，排斥監(jiān)督權(quán)。只有公司的所有者、經(jīng)營者、管理者、監(jiān)督者恪盡職守，又不越位，才能形成良好的運行機制，既保障所有者的最終控制權(quán)，又使企業(yè)富有活力。
　　　　　�。ㄆ撸﹪�有企業(yè)有兩種類型，國有資產(chǎn)管理有兩種形態(tài)
　　在進行國有資產(chǎn)管理時，可以把國有企業(yè)分作兩類，一類是在某些特殊行業(yè)承擔(dān)或部分承擔(dān)公共責(zé)任的特殊企業(yè)，要保持“國有經(jīng)濟控制國民經(jīng)濟命脈”；另一類是競爭性企業(yè)，以贏利為目標(biāo)，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。為此，出資人機構(gòu)管理和運營國有資本要承擔(dān)兩方面責(zé)任：一是在支撐國民經(jīng)濟增長、保障國家安全方面實現(xiàn)政策目標(biāo)；二是提高國有資本運作效率，實現(xiàn)保值增值。與此相對應(yīng)，國有資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)有兩種形態(tài)。
　　1.對特殊公司的監(jiān)控。極少數(shù)關(guān)系經(jīng)濟命脈、國家安全、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)以及天然壟斷行業(yè)的重要企業(yè)，如電網(wǎng)、電訊、軍工、石油和大型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的重要企業(yè)屬特殊公司，它們是政府進行公共管理、實現(xiàn)公共目標(biāo)的重要資源。政府投資的目的不僅是資產(chǎn)的增值，更重要的是承擔(dān)公共責(zé)任，保持國家的控制力。這類企業(yè)數(shù)量有限，但關(guān)系重大。為貫徹政府意圖，對這類企業(yè)出資人機構(gòu)應(yīng)直接持股、控股或獨資經(jīng)營，國有資本不能輕易撤出，保持對這類企業(yè)的控制力，即進行企業(yè)形態(tài)的監(jiān)控。
　　2.對普通公司的運營。在一般競爭性行業(yè)，出資人機構(gòu)并不依戀特定的企業(yè)，而是以投資回報最大化和國有資本的保值增值為目標(biāo)，不斷優(yōu)化資本布局，進行有進有退的調(diào)整。由“管企業(yè)”，逐步轉(zhuǎn)換為“運營資本”。顯然，國家投資和擁有股份的企業(yè)大多數(shù)屬于這一類。
　　劃分兩類形態(tài)管理，是為了使各自有明確的目標(biāo)，可以使用相應(yīng)的管理手段和評價體系，便于準(zhǔn)確地考核，提高監(jiān)管效率。
　　　　　�。ò耍┏鲑Y人機構(gòu)對特殊公司和授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)的監(jiān)管
　　特殊公司和授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)都類屬于國有獨資公司，應(yīng)按《公司法》設(shè)立董事會、經(jīng)理、監(jiān)事會，但不設(shè)股東會。盡管對它們的監(jiān)管有某些特殊性，但決不能離開公司治理框架，退回到政企不分、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)不分的老路。
　　出資人機構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，可以通過4個渠道進行。
　　1.擬定或批準(zhǔn)獨資公司、授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)的章程，決定它們的設(shè)立、分立、合并、清算等事宜。
　　2.選擇經(jīng)營者——董事會成員，并決定其薪酬。
　　3.簽定業(yè)績合同。這是出資人機構(gòu)對國有獨資公司和授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管的重要手段。就政府意志、企業(yè)目標(biāo)、年度預(yù)算、利潤分配、投資計劃等事項出資人機構(gòu)與獨資公司和授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)簽定1年或幾年的業(yè)績合同，形成硬約束。
　　在合同范圍內(nèi)公司自主經(jīng)營，出資人機構(gòu)不再干預(yù)；合同雙方有超出業(yè)績合同的重要事項，應(yīng)協(xié)議修改合同。
　　4.出資人機構(gòu)派出監(jiān)事會，以業(yè)績合同為準(zhǔn)進行審計監(jiān)督和業(yè)績評估。監(jiān)督結(jié)果報出資人機構(gòu)，決定經(jīng)營者的獎懲、去留。
　　　　　�。ň牛┙�立國有資產(chǎn)管理體制的難點
　　建立符合市場經(jīng)濟的國有資產(chǎn)管理體制是重大的體制創(chuàng)新，涉及多方利害關(guān)系的調(diào)整，我們必須克服許多困難才能實現(xiàn)初衷。主要的難點是：
　　1.面對龐大的國有企業(yè)群，鞭長莫及，即便中央和地市三級政府分別管理，將約18萬戶企業(yè)的國有股權(quán)分散給各個國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，每個機構(gòu)也要面對500～1000戶企業(yè)。這樣寬泛的管理幅度幾乎不可能管好。黨的十六大把“調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)”與“改革國有資產(chǎn)管理體制”統(tǒng)籌考慮是十分重要的。但“抓大放小”，減少國有資本覆蓋企業(yè)的數(shù)量，并不是短期就能做到的。
　　2.缺乏良好的公司治理基礎(chǔ)。新的國有資產(chǎn)管理體制是建立在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離基礎(chǔ)上的資產(chǎn)管理。因此，保障國家所有者權(quán)益的基礎(chǔ)是有效的公司治理。但是中國缺乏公司治理文化。目前的情況是，一方面國家所有權(quán)委托代理關(guān)系不清，激勵不足，約束軟化，內(nèi)部人控制帶有一定的普遍性；另一方面，有政府背景的一股獨大普遍存在，大股東行為不端正、小股東無能為力。因此實際上存在著一股人為扭曲公司治理的力量。這一情況如果不能改變，國有資產(chǎn)管理體制改革難以成功。
　　3.新設(shè)立的出資人機構(gòu)如何正確行使所有權(quán)。市場經(jīng)濟中，在所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分離條件下，股東可以通過兩種方式行使權(quán)利，即在股東會上行使表決權(quán)——“用手投票”，和在產(chǎn)權(quán)交易市場的股權(quán)交易——“用腳投票”。目前，出資人機構(gòu)“用腳投票”的條件并不完全具備。在用腳投票不成、用手投票又難以解決問題的情況下，行政干預(yù)再度出現(xiàn)的可能性極大。況且以行政干預(yù)的方式“管企業(yè)”大家太熟悉了，以股東方式行使所有權(quán)又太不熟悉了。放下最熟悉的拿起最不熟悉的是有極大的難度的。
　　4.缺乏懂得和熟悉資本監(jiān)管的人才。出資人機構(gòu)的功能和性質(zhì)實際上相當(dāng)于國家控股公司或國家資產(chǎn)管理公司。出資人機構(gòu)成功的運作，需要有高水平的資本運營、企業(yè)評價、財務(wù)監(jiān)管等專業(yè)人員；為使投資和控股的公司有良好的公司治理，需要派出合格的股東代表、有能力的董事、稱職的監(jiān)管人員。這些稀缺的人力資源的來源、選聘方式等都是沒有解決的問題。
　　　　　�。ㄊ�）國有資產(chǎn)管理體制改革的風(fēng)險
　　國有資產(chǎn)管理體制改革牽動全局，推進改革必須注意防范風(fēng)險。
　　1.政府機構(gòu)不再干預(yù)后，如果國家所有權(quán)繼續(xù)不到位，這就為企業(yè)內(nèi)部人控制留出了更大的空間，資產(chǎn)和效益的流失在所難免。
　　2.在實行“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的情況下，如果出資人機構(gòu)不轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”，而繼續(xù)沿襲隸屬關(guān)系式的行政干預(yù)，成為“老板加婆婆”，那么就會把企業(yè)管死，退回到改革原點。
　　3.在新的管理體制下，中央政府和地方政府分別履行出資人職責(zé)，享有權(quán)利，承擔(dān)責(zé)任。在明確了產(chǎn)權(quán)責(zé)任后，如果地方政府為了保護所監(jiān)管企業(yè)的利益而強化區(qū)域分割、市場保護，就會為全國統(tǒng)一市場的形成進一步設(shè)置障礙。
　　4.國有資產(chǎn)管理機構(gòu)如何行使產(chǎn)權(quán)責(zé)任。如果出資人機構(gòu)的權(quán)力掌握不當(dāng)或缺乏監(jiān)督，比如出現(xiàn)爭先“一賣了之”，或?qū)��?jīng)營者半賣半送等情況，很快就會把可能用于解決或部分解決對職工歷史欠帳和銀行不良債務(wù)的資源耗盡，那么就會進一步增加財政、特別是中央財政負擔(dān)，增加財政風(fēng)險。
　　5.避免新形勢下的政企不分。在政府部門不直接干預(yù)企業(yè)后，國資管理機構(gòu)不能成為黨委、政府、政府部門對企業(yè)行使公共管理職能的二傳手。不能把政府必須承擔(dān)的某些公共職能、過去政府管企業(yè)的某些做法通過國資管理機構(gòu)這個“漏斗”灌到企業(yè)，形成新的政企錯位，使出資人機構(gòu)和企業(yè)的目標(biāo)變得模糊不清。
　　國有資產(chǎn)管理體制是一項牽動全局又十分復(fù)雜的改革，認真弄清改革的目標(biāo)，所要建立的體制和機制，先立法、后行動，是改革取得成功所必需的。

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