我國財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證分析與防范對策

我國財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證分析與防范對策　　  一、財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證分析
　　針對社會有效需求不足，經(jīng)濟(jì)增長緩慢，通貨持續(xù)緊縮的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢，從1998年起，我國實(shí)行以增發(fā)國債為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策，在一定程度上彌補(bǔ)了內(nèi)需的不足，拉動了投資和消費(fèi)需求的增長，有效地遏制了經(jīng)濟(jì)增長速度下滑局面。與此同時(shí)，隨著積極財(cái)政政策的實(shí)施，我國財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，2001年中央財(cái)政赤字達(dá)到2598億元，占GDP的比重為2.7%，債務(wù)余額15608億元，占GDP的比重為16.3%。雖然財(cái)政赤字率和國債負(fù)擔(dān)率都在所謂的安全警戒線以內(nèi)，但我國財(cái)政基礎(chǔ)相對脆弱（兩個(gè)比重低），潛在財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大，特別是我國財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有其特殊性，因此，不僅需要從數(shù)量關(guān)系上，更要從本質(zhì)特征上把握財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。
　　1、國債發(fā)行額與財(cái)政赤字額的互動
　　財(cái)政赤字既可能是由被動發(fā)生收不抵支現(xiàn)象引起的，也可能是政府為刺激總需求而主動采用的一種積極財(cái)政政策。1997年以前，我國財(cái)政赤字主要是收入增長緩慢而支出膨脹引起的，實(shí)施積極財(cái)政政策以后，財(cái)政赤字的彌補(bǔ)，主要有三種方法：一是用歷年的財(cái)政盈余；二是以貨幣融資形式向中央銀行借款；三是以債務(wù)融資形式向社會發(fā)行國債。我國1986年以來政府財(cái)政全為赤字，《中華人民共和國預(yù)算法》現(xiàn)已明確規(guī)定財(cái)政不允許向銀行透支。因此，財(cái)政赤字只能靠債務(wù)融資來彌補(bǔ)。從財(cái)政赤字與國債發(fā)行額的關(guān)系來看，赤字是原發(fā)性的，債務(wù)是由赤字派生的，二者在數(shù)量上具有正相關(guān)性，財(cái)政赤字高的年份，國債發(fā)行額也較高，近年來的實(shí)際情況也是如此（見表1）。但是，現(xiàn)在存在的問題是債務(wù)發(fā)生并不純粹是被動發(fā)生的，債務(wù)額與赤字額具有相互推動的發(fā)展趨勢。其中一個(gè)原因是由于宏觀調(diào)控政策的需要，把增發(fā)國債作為積極財(cái)政政策的操作工具，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其資金回報(bào)率較低，隨著國債規(guī)模的擴(kuò)張，還本付息額也迅速增加，國債規(guī)模的迅速擴(kuò)張反過來推動財(cái)政赤字的急劇攀升，陷入借新債還舊債的惡性循環(huán)當(dāng)中，如1997年國債發(fā)行額為2412.03億元，同年的還本信息額為1820.40億元，還本付息額占發(fā)行額的75.47%，在財(cái)政收入不可能有較大增長的情況下，中央財(cái)政的償債成本和償債風(fēng)險(xiǎn)都相應(yīng)增加。
　　2、低債務(wù)負(fù)擔(dān)率與高債務(wù)依存度并存
　　國債負(fù)擔(dān)率（國債余額／當(dāng)年GDP）反映了負(fù)債規(guī)模與一國嘗債總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的對比關(guān)系，這一指標(biāo)對不同國家有著不同的實(shí)際意義，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的債務(wù)是建立在雄厚的財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，整個(gè)國家對債務(wù)的承載能力較強(qiáng)，其國債負(fù)擔(dān)率可以高些，如《馬約》規(guī)定歐盟成員國這一指標(biāo)上限為60%，而發(fā)展中國家由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差，其債務(wù)負(fù)擔(dān)率也應(yīng)較低，一般國家應(yīng)不超過45%。我國的國債負(fù)擔(dān)率一直低于17%，2001年也僅為16.3%，遠(yuǎn)低于國際警戒線。但是從動態(tài)分析，我國國債負(fù)擔(dān)率近年來增長很快，由1990年的4.5%，迅速提高到2001年的16.3%。
　　從財(cái)政對國債的依賴程度和財(cái)政承載債務(wù)的能力上看，則需要考察國債依存度和償債率兩個(gè)指標(biāo)。由于我國國債的發(fā)行和償還都是由中央政府操作的，在分稅制條件下，真正能衡量國債所蘊(yùn)涵的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)為中央財(cái)政的債務(wù)依存度和償債率，所以研究中央財(cái)政的債務(wù)依存度和償債率也更有實(shí)際意義。
　　中央財(cái)政的債務(wù)依存度是指當(dāng)年國債發(fā)行額與中央財(cái)政支出（包括國債還本付息額）的比重，它反映了中央財(cái)政支出對國債的依賴程度。債務(wù)依存度過高，表明財(cái)政支出過度依賴于債務(wù)收入，財(cái)政處于相對脆弱的狀態(tài)，因?yàn)閲鴤�畢竟是一種有償收入，高依存度對財(cái)政的未來發(fā)展形成潛在的威脅。國際上公認(rèn)的控制線為25%-30%，而我國的財(cái)政依存度表現(xiàn)出不斷上升的趨勢，從1994年開始超出國際警戒線，1999年高達(dá)62.49%（見表1），是國際警戒線的兩倍多，也是美國、日本、英國等發(fā)達(dá)國家的3-10倍。顯然，中央財(cái)政支出有60%的資金來源于國債收入，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大。
　　  表1  財(cái)政收支與國債有關(guān)指標(biāo)
　　附圖
　　資料來源：2001年中國統(tǒng)計(jì)年鑒
　　反映中央財(cái)政償還債務(wù)能力的指標(biāo)是償債率，即當(dāng)年國債還本付息額與中央財(cái)政收入的比重，這一指標(biāo)越高，說明中央財(cái)政的還本付息壓力越大，償還能力越弱，國債的承受能力越差。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，償債率的安全線為8%-10%，警戒線為22%，1990年我國中央政府的償債率為11.43%，1998年迅速攀升為45.91%，是國際警戒線的兩倍多，近兩年雖然有所下降，但仍然高于國際警戒線（見表1）。考慮到我國財(cái)政收入大幅增長的潛力不大，加之國債發(fā)行期限多為中期，還本付息相對集中，國債的償還困難還是較大的。
　　上述分析表明，我國國民經(jīng)濟(jì)總體應(yīng)債能力相對較強(qiáng)，而財(cái)政本身特別是中央財(cái)政對國債的承載能力有限，也從一個(gè)側(cè)面反映了財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重過低，既壓縮了國債繼續(xù)增加發(fā)行的合理空間，也說明潛藏著財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　3、國債籌資成本硬約束與投資收益隱性化
　　國債籌資是有代價(jià)的，到期償還本金是不言而喻的，同時(shí)還要支付國債利息。國債是以國家信用為基礎(chǔ)的借貸形式，其發(fā)行主體是政府，在所有的本幣市場參與者中信譽(yù)最高，信用風(fēng)險(xiǎn)最小，流通性能好，變現(xiàn)能力強(qiáng)。正因?yàn)閲鴤�具有這些特征，西方國家一般都以國債收益率作為金融市場的基準(zhǔn)利率，從投資者角度來看，投資是國家政權(quán)擔(dān)保的此種金融產(chǎn)品最安全，風(fēng)險(xiǎn)幾乎為零。因此，國債利率通常低于銀行同期存款利率。我國的情況與此正好相反，由于缺乏科學(xué)的債券定價(jià)方法和基準(zhǔn)利率形成機(jī)制，債券發(fā)行定價(jià)反而比照銀行儲蓄存款利率，國債利率比同期存款利率高出1-3個(gè)百分點(diǎn)（見表2）。
　　  表2  1990-1996年銀行儲蓄利率與國債利率表  單位：%
　　附圖
　　資料來源：袁東：《中國證券市場論》，東方出版社，1997年，250頁。
　　近年來雖然二者利差在減少，但國債利率仍高于銀行存款利率。1999年發(fā)行的2、3、5年期國債利率分別是2.55%、2.89%、3.14%，而同期銀行存款利率分別是2.43%、2.70%、2.88%。使利率高低與風(fēng)險(xiǎn)大小相悖，同時(shí)也增加了國債的利息支出，1997、1998年的利息支出分別高達(dá)563.3億元和763.6億元。甚至有個(gè)別種類國債的真實(shí)利率高于產(chǎn)出增長率，如1998年第一期、第二期憑證式國債、30年期的特種國債利率偏高，從而增加了國債的籌資成本。
　　國債是信用性質(zhì)的財(cái)政收入，是一種集借、用、還三者于一體的政策融資工具，其主要特點(diǎn)就是國債資金使用的有償性。國債資金的償還就要考慮它的使用效益。國債資金的使用效益包括社會效益和經(jīng)濟(jì)效益兩方面：從社會效益來看，通過國債投資，可以增強(qiáng)國家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，改變社會消費(fèi)與投資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于環(huán)境保護(hù)等，但這些溢出效應(yīng)是隱性的，很難用投資收益率等指標(biāo)衡量的，因此、在短期內(nèi)不能作為國債的償還基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)效益上看，國債資金主要用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字和還本付息，用于生產(chǎn)建設(shè)上的比例很小，況且基礎(chǔ)設(shè)施投資的盈利水平較低，想用這些投資項(xiàng)目的盈利來償還國債是不現(xiàn)實(shí)的，國債投資的自償能力是十分有限的。
　　4、隱性債務(wù)顯性化
　　隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制改革的深化，將促使以前的隱性債務(wù)顯性化。目前我國尚存在各種形式的債務(wù)，雖然在名義上不是中央財(cái)政的債務(wù)，但在性質(zhì)上類似于國債的國家債務(wù)，在實(shí)際運(yùn)作中將由中央財(cái)政承擔(dān)其中的大部分支付責(zé)任，最終構(gòu)成中央財(cái)政的實(shí)際債務(wù)組成部分。
　　(1)社會保障資金債務(wù)。改革開放以前，我國實(shí)行的是低工資、廣就業(yè)、多補(bǔ)助的收入分配制度，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保障全部由國家和企業(yè)承擔(dān)，個(gè)人未形成養(yǎng)老積累，也不承擔(dān)任何費(fèi)用。改革開放以來，我國新的社會保障制度也逐漸形成，這就產(chǎn)生了彌補(bǔ)歷史欠帳，支持國企改革，對原有職工的償債問題，這部分債務(wù)具有很大的不確定性，取決于未來經(jīng)濟(jì)增長率、實(shí)際工資率、利息率和人口因素等參數(shù)的變化。按照世界銀行1997年測算結(jié)果，我國養(yǎng)老金隱性債務(wù)為1994年GDP的46%-69%，即21468～32202億元，而他們最近的一項(xiàng)測算則認(rèn)為在1998年中國養(yǎng)老金隱性債務(wù)占到GDP的94%(Dorfman  and  Sin,2000)。即使最保守的估算，按下限計(jì)算這部分債務(wù)也達(dá)2萬億以上。
　　(2)國有銀行不良貸款形成的國家隱性債務(wù)。在我國的全部金融資產(chǎn)中，銀行資產(chǎn)占85%以上，但由于多種原因，我國四大國有商業(yè)銀行不良貸款比重居高不下，1995年末為21.4%，以后逐年有所增加，2000年末高達(dá)29.2%，國有商業(yè)銀行不良貸款總規(guī)模至少在27000億元以上；四大國有商業(yè)銀行在1997～2000年由于國有企業(yè)改制而核銷呆壞帳1829億；截止2000年末，在四大國有商業(yè)銀行開戶的企業(yè)中，逃廢債企業(yè)達(dá)32140戶，懸空銀行貸款本息達(dá)1851億元；三家政策性銀行的不良資產(chǎn)，根據(jù)朱民1999年提供的數(shù)據(jù)也在3000億元左右。而以上也僅是冰山一角。
　　(3)糧食企業(yè)在采購和流通中累積的虧損債務(wù)，目前高達(dá)2000多億元，這最終也將成為政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)。
　　(4)截止2001年底，全國拖欠當(dāng)年國家統(tǒng)一政策規(guī)定的工資65億元，占應(yīng)發(fā)工資總額的1.8%。
　　我國國有經(jīng)濟(jì)是由財(cái)政、銀行、國有企業(yè)三部分組成，政府財(cái)政實(shí)質(zhì)上為銀行的不良貸款和企業(yè)債務(wù)提供擔(dān)保，為社會保障提供資金來源，在動員銀行和企業(yè)最大潛力仍存在缺口的情況下，上述隱性債務(wù)必將最終由財(cái)政負(fù)擔(dān)，其本質(zhì)與國債是相同的。所以說，雖然名義國債負(fù)擔(dān)率低于國際警戒線，但如果在名義國債規(guī)�；�礎(chǔ)上，再加上社會保障資金缺口、國有商業(yè)銀行和政策性銀行的不良資產(chǎn)債務(wù)、糧食企業(yè)虧損掛帳、各級政府欠發(fā)工資等隱性債務(wù)計(jì)算在內(nèi)，我國財(cái)政債務(wù)至少在5萬億元以上，占我國GDP的50%以上，即國債總體負(fù)擔(dān)率超過50%，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。
　　5、外債風(fēng)險(xiǎn)雖小，但成本較高
　　財(cái)政債務(wù)包括國內(nèi)債務(wù)和國外債務(wù)兩部分，近年來總的趨勢是內(nèi)債規(guī)模大幅增長，而外債負(fù)擔(dān)相對減少，外債風(fēng)險(xiǎn)相對較小。一是外債余額增幅較小，由1995年的1056.90億美元增加到2001年的1700余億美元，個(gè)別年份甚至絕對減少，如1999年。二是從外債風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)上看，2000年我國外債的償債率為9.2%，債務(wù)率為52.1%，遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的警戒線（即償債率為25%，債務(wù)率為100%），2000年我國外債負(fù)債率為13.5%，也低于同期世界平均水平。三是從外債償還期限結(jié)構(gòu)上看，2000年長期外債余額占全部外債余額的91.0%，而短期外債余額僅占9.0%。四是我國外匯儲備逐年增長，到2000年已達(dá)1655.74億美元，為外債償還提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)�？梢�，我國的外債規(guī)模、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)與國民經(jīng)濟(jì)增長速度和外匯儲備比較起來，其負(fù)擔(dān)較為合理，均在國力可承受范圍內(nèi)。
　　但是，另一方面，從外債借款成本來看，貸款利率較高的國際商業(yè)銀行貸款占主導(dǎo)地位，2000年國際商業(yè)貸款余額占整個(gè)外債余額的65%，而利率較低的外國政府貸款和國際金融組織貸款僅占16.9%和18.1%，這必然導(dǎo)致我國外債的借款成本提高。從外債幣種結(jié)構(gòu)上看，幣種單一，主要是美元和日元，外債幣種缺乏多樣化，增加了外債的匯率風(fēng)險(xiǎn)，因此，對外債風(fēng)險(xiǎn)同樣不能掉以輕心，仍需加強(qiáng)外債風(fēng)險(xiǎn)管理。
　　  二、財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范
　　積極財(cái)政政策的效應(yīng)是雙重的，在充分發(fā)揮其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長正面效應(yīng)的同時(shí)，必須看到積極財(cái)政政策也導(dǎo)致國債規(guī)模有所擴(kuò)大，進(jìn)而放大財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響。為此，應(yīng)針對財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)特征，采取有效措施，防范與化解財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　1、適時(shí)淡出積極財(cái)政政策
　　一般而言，財(cái)政政策的行政色彩較濃，人為因素較大，往往側(cè)重于需求管理，是一種熨平經(jīng)濟(jì)周期的短期措施。我國1998年制定并實(shí)施積極財(cái)政政策之初，只是把它作為一項(xiàng)應(yīng)對東南嚴(yán)金融危機(jī)的特殊手段。而數(shù)年連續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，已經(jīng)使這一短期政策長期化了。但社會經(jīng)濟(jì)及財(cái)政方面深層次的問題并沒有從根本上得到解決，卻積累了大量財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要適時(shí)調(diào)整財(cái)政政策，逐步淡出積極財(cái)政政策，控制財(cái)政赤字規(guī)模，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效率，深化預(yù)算制度改革，規(guī)范財(cái)政分配秩序，完善稅費(fèi)改革。
　　2、控制國債規(guī)模，調(diào)整國債結(jié)構(gòu)
　　發(fā)行國債既要考慮社會公民的應(yīng)債能力、國民經(jīng)濟(jì)的承載能力和財(cái)政的償還能力，更要注重國債資金的使用效益和運(yùn)作成本，兼顧國債發(fā)行的可持續(xù)性，科學(xué)界定國債的合理規(guī)模。(1)加快“費(fèi)改稅”進(jìn)程，規(guī)范預(yù)算外收入和各種制度外收入，把它們納入到統(tǒng)一的財(cái)政收入中，使財(cái)政收入穩(wěn)步提高。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政支出管理，合理調(diào)整分配結(jié)構(gòu)，遏制行政經(jīng)費(fèi)膨脹，杜絕資金浪費(fèi)，全面推行政府采購制度、零基預(yù)算、單一帳戶制度，以此強(qiáng)化支出約束，壓縮財(cái)政赤字，這是控制國債規(guī)模的最關(guān)鍵因素。(2)廣泛采用競爭性招標(biāo)發(fā)行方式，降低發(fā)行成本；動態(tài)調(diào)整國債利率，形成科學(xué)規(guī)范的基準(zhǔn)利率機(jī)制，適度調(diào)低國債利率，降低籌資成本，控制國債利息負(fù)擔(dān)；調(diào)整國債期限結(jié)構(gòu)，增加短期和長期國債品種，均衡分布國債還本付息額度。(3)提高國債資金的使用效應(yīng)，走出借新債還舊債的怪圈。對于投向非盈利性公共物品的國債資金，在選擇項(xiàng)目時(shí)要兼顧經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會效應(yīng)并重的原則，在保證工程質(zhì)量的前提下，盡量降低成本，盡可能地發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的效益，創(chuàng)造更多的社會價(jià)值。在今后一段時(shí)間內(nèi)，國債投資應(yīng)逐步由基礎(chǔ)設(shè)施投資轉(zhuǎn)向有市場需求、有經(jīng)濟(jì)效益的制造業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，加大用于競爭行業(yè)的投資比例，同時(shí)采取有效的管理措施，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，項(xiàng)目建成后，采取公司運(yùn)作方式，保證資產(chǎn)的保值增值，提高國債資金的自我償還能力。(4)為了使國債資金的籌措、使用和償還步入良性循環(huán)軌道，應(yīng)建立國債償債基金制度，堅(jiān)持基金有效運(yùn)作，預(yù)算上單獨(dú)列支，閑置部分可以投資，確保基金增值，使國債償還有一個(gè)可靠的基礎(chǔ)。
　　  表3  國家外債余額及風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)
　　附圖
　　資料來源：2001年中國統(tǒng)計(jì)年鑒
　　3、多元分散債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
　　當(dāng)國債資金投向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，一般具有巨大的社會效益，地方有關(guān)部門可能從中獲益，因此，這些國債的償還應(yīng)按受益大小由中央和地方政府按比例分?jǐn)�；目前我國不允許地方政府發(fā)債，為解決地方政府使用債款，一般由中央統(tǒng)一發(fā)行國債，再從中轉(zhuǎn)貨一部分給地方政府使用，這實(shí)際上是中央政府替地方政府發(fā)債，所以按誰受益誰償還原則，這部分債務(wù)理應(yīng)地方政府負(fù)擔(dān)；對于銀行不良貸款和壞帳損失，最終不應(yīng)由財(cái)政全部“兜底”，而要以法律法規(guī)形式明確規(guī)定銀行破產(chǎn)后財(cái)政負(fù)擔(dān)償還儲戶資產(chǎn)的比例，按照利益與風(fēng)險(xiǎn)對等原則，規(guī)定財(cái)政、銀行、儲戶各承擔(dān)一定比例風(fēng)險(xiǎn)；對于地方政府債務(wù)，要嚴(yán)格界定責(zé)任，真正屬于政府的，由地方政府列入預(yù)算；對于商業(yè)性債務(wù)、有關(guān)政府擔(dān)保的企業(yè)債務(wù)，首先由債務(wù)人償還；對于社會保障資金缺口這種隱性債務(wù)，應(yīng)由財(cái)政、企業(yè)及個(gè)人按比例分?jǐn)�，�?cái)政和企業(yè)分?jǐn)偛糠挚赏ㄟ^開征社會保障稅、國有股減持、出售轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)等方式彌補(bǔ)。
　　4、強(qiáng)化外債管理，防范外債風(fēng)險(xiǎn)
　　由于外債具有特殊的傳導(dǎo)機(jī)制，一國外匯市場可能成為國際投機(jī)商追逐的目標(biāo)，東南亞金融風(fēng)險(xiǎn)的教訓(xùn)應(yīng)引起我國高度重視。必須建立外債統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，結(jié)合國家的進(jìn)出口政策、匯率政策，運(yùn)用科學(xué)管理方法和現(xiàn)代化手段，統(tǒng)籌政府外債的借入、使用和償還；在合理控制外債規(guī)模條件下，降低借款成本，盡量多爭取外國政府貸款和國際金融組織貸款：對于國外商業(yè)貸款，一定要注重提高外債資金的使用效益，使外債本息償還有一個(gè)可靠的保證。同時(shí)，還要注意匯率風(fēng)險(xiǎn)，合理安排外債幣種結(jié)構(gòu)，提高匯率走勢的預(yù)測能力，把外債風(fēng)險(xiǎn)控制在較低水平。
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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時(shí)也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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