關(guān)于減稅問題的四個基本判斷

關(guān)于減稅問題的四個基本判斷如果從1998年開始實行積極財政政策算起，關(guān)于減稅的話題人們已經(jīng)討論差不多整整四年的時間了�，F(xiàn)在，似乎到了加以總結(jié)并做出相應(yīng)判斷的時候。 

判斷之一：減稅從來都是對的

這是因為稅收歸根結(jié)底是政府活動的成本，同企業(yè)要不斷地降低成本，提高勞動生產(chǎn)率一樣，作為一個特殊的產(chǎn)業(yè)部門的政府，在保證其所提供的公共物品或服務(wù)的質(zhì)和量不致下降或減少的條件下，將企業(yè)和居民為消費公共物品或服務(wù)而需付出的代價——稅收減下來，政府的活動成本便下降了，效率便提升了。再進一步，整個社會的資源配置和福利狀況亦可以由此得到改善。無論如何，這都是一件好事情。所以，有關(guān)減稅的建議或方案，永遠(yuǎn)都是值得歡迎的。 

判斷之二：減稅的目的在于減負(fù)

之所以減稅，特別是之所以在當(dāng)前的形勢下提出減稅，其根本目的無非是通過減稅，將企業(yè)和居民承受的負(fù)擔(dān)降下來，并通過此舉來擴大內(nèi)需，爭取較高的經(jīng)濟增長。本著這樣一種認(rèn)識，凡是屬于政府部門從企業(yè)和居民那里取得的、由企業(yè)和居民割讓的貨幣收入，均可納入減負(fù)的視野。如果從這個角度來看，減稅并非是通向減負(fù)目標(biāo)的唯一路徑。 

留意一下當(dāng)前收入格局的全貌，就可以看到，稅收只不過是企業(yè)和居民所承受的來自于政府部門的負(fù)擔(dān)種類之一。除此之外，政府還使用別的形式，通過別的渠道取得收入。其中，屬于規(guī)范性的、納入預(yù)算的收入有：企業(yè)收入、教育費附加收入以及其他雜項收入；介于規(guī)范性與非規(guī)范性之間、未納入預(yù)算但可比較精確地統(tǒng)計的收入有：預(yù)算外收入、政府性基金收入、社會保障基金收入等；純系制度外、且無法加以精確地統(tǒng)計的收入，則是由各部門、各地區(qū)“自立規(guī)章，自收自支”的各種收費、罰款、集資、攤派收入等等。如果將上述四個層次的收入統(tǒng)統(tǒng)相加，各級政府收入的總量，起碼要按稅收收入的倍數(shù)計算。 

根據(jù)初步的測算，在2000年，稅收收入總額為12660億元。這個數(shù)字，在當(dāng)年GDP中的占比為14.16％。以此為基礎(chǔ)，加上第二和第三個層次，前三個層次的政府收入總計為26314.87億元，在GDP中的占比便提升至29.43％了。再計入第四個層次——制度外收入，并按其占GDP的5％計算（這是1996年的典型調(diào)查數(shù)字。當(dāng)前的水平，可能比那時還要高出一些），那么，整個政府收入占GDP的比重便又達(dá)到34.43％的水平了。 

如果以是否納入預(yù)算作為判定規(guī)范性與否的標(biāo)準(zhǔn)，那么，前兩個層次的政府收入便是規(guī)范性的，后兩個層次的政府收入則是非規(guī)范性的。正是由于規(guī)范性的政府收入和非規(guī)范性的政府收入同時并存，而且相比之下，在數(shù)額上后者又大于前者，所以，1998年，朱镕基總理將當(dāng)時的中國政府收入格局描繪為“費大于稅”，并為此啟動了“費改稅”的改革。所以，站在政府的收入行為及其機制亟待規(guī)范的立場上考慮問題，在為企業(yè)和居民減負(fù)的政策安排中，可以認(rèn)定，與其減少規(guī)范性的政府收入，不如減少非規(guī)范性的政府收入；與其減稅，不如減費。 

其實，稅收也好，收費或者其它別的什么政府收入形式也罷，最重要的問題莫過于，它的運行是否有一個規(guī)范化的機制？如果政府可以想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者，想怎么收就怎么收，企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)的水平不可能是低的。而且，是不可能有止境的。不少政府收費之所以會為人們所厭惡，也正是因為它有著這樣一個不規(guī)范的機制。 

進一步看，這幾年，企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)之所以會日漸沉重，一個重要的原因，就是強化稅收征管和“費改稅”兩項工作的非同步性：一方面，稅收征管力度的不斷加強已經(jīng)帶來實際征收率的提高，并支撐了稅收收入的高速增長。另一方面，“費改稅”的進程相對遲緩，至今沒有多少實質(zhì)性進展。一“快”一“慢”，“快”“慢”不等，非規(guī)范性的政府收入未能隨規(guī)范性政府收入的增加而相應(yīng)減下來。所以，在稅收收入的高速增長相對弱化了我們對非規(guī)范性政府收入的依賴之際，現(xiàn)在迫切要做的事情，就是加快“費改稅”進程。并且，從規(guī)范政府收入行為及其機制的宏觀層次上，將“費改稅”和稅收制度的調(diào)整結(jié)合起來，通盤考慮政府的收入規(guī)模與企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)水平。政府的收入行為及其機制規(guī)范化了，企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)水平自然會相應(yīng)減下去。換言之，其他國家一般要通過減稅來達(dá)到的目的，在當(dāng)前的中國，可以通過規(guī)范政府收入行為及其機制的途徑去實現(xiàn)。它所產(chǎn)生的政策效應(yīng)，可能不亞于減稅。 

判斷之三：減稅與減支相比，減支更為重要

稅收既然是作為政府活動的財源而征收的，它的規(guī)模大小，是增還是減，直接取決于政府支出的規(guī)模。如果政府職能范圍不做相應(yīng)調(diào)整，政府支出規(guī)模不能隨之壓縮，在當(dāng)前的國情背景下，減稅舉措的單兵突進，所帶來的結(jié)果將不外有二：或是被迫加大舉債規(guī)模而“以債補稅”，或是引發(fā)新一輪收費浪潮而“以費補稅”。 

問題是，當(dāng)我們轉(zhuǎn)向現(xiàn)實的政府職能層面而尋求壓縮支出規(guī)模的途徑時，便不無沮喪地發(fā)現(xiàn)，上述情形的出現(xiàn)，有著極大的可能性。一方面，由于體制轉(zhuǎn)軌期間政府職能的調(diào)整步伐緩慢，舊的職能未能減下去，新的職能又增加了不少。再加上既有的法制框架內(nèi)幾乎沒有對政府部門擴張支出欲望的有效的約束機制，使得財政稅務(wù)部門根本沒有能力壓縮支出規(guī)模。另一方面，在計劃經(jīng)濟的體制環(huán)境中運轉(zhuǎn)了多年的政府部門，至今仍習(xí)慣于以行政性手段和非規(guī)范化辦法從企業(yè)和居民那里取得收入，因此，我國的財政稅務(wù)部門也沒有能力阻止非規(guī)范化政府收入行為的蔓延。 

所以，如果我們必須實行減稅，那么，有關(guān)減稅的安排與壓縮政府支出規(guī)模的舉措必須同步出臺。并且，減稅與減支相權(quán)，要將后者放在更為重要或優(yōu)先的地位。即便在減少政府支出規(guī)模的同時，稅收未能相應(yīng)減下去，我們亦可獲得一個“退而求其次”的結(jié)果：騰出手來，將由此出現(xiàn)的多余收入用于消化歷年的“欠賬”或用于削減赤字和國債。 

判斷之四：當(dāng)前確有減稅的可能和必要

我國現(xiàn)行的稅制，是在1994年開始實施的。從那時起到現(xiàn)在，8年的時間過去了，稅收所植根的客觀經(jīng)濟社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。比如，稅收的實際征收率。這些年來，隨著稅務(wù)部門征管力度的加大和征管狀況的改善，再加上新稅制奠定了良好的制度基礎(chǔ)，我國稅收的實際征收率已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)奶嵘�。初步的估計�?shù)字，其提升的幅度至少要以10個百分點計算。稅收實際征收率的提升，不僅為稅收收入的增長裝上了一個“加速器”，而且?guī)�來了整個社會實際稅負(fù)水平的變化。 

常識告訴我們，在任何時期、任何情況下，大到一個國家的整體稅制設(shè)計，小至某一單個稅種的稅制安排，總是以取得既定規(guī)模的稅收收入為基本著眼點的。不過，既定規(guī)模的收入，并非稅基和稅率兩個因素的乘積。由于現(xiàn)實生活中的稅收實際征收率永遠(yuǎn)不會達(dá)到100％，故在設(shè)計稅制時，無論是稅基的選擇，還是稅率的安排，都要“寬打窄用”——將當(dāng)時的實際征收率的因素放入其中，將稅基定得寬一些，把稅率搞得高一點。所以，不同于“制度”的稅負(fù)水平——稅基和稅率兩個因素的乘積，“實際”的稅負(fù)水平，是稅基、稅率和實際征收率三個因素的乘積。其中的任何一個因素發(fā)生變化，都會帶來實際稅負(fù)水平的升降。這便意味著，即使未采取任何旨在提高制度稅負(fù)水平的行動，隨著稅收征管狀況的改善，也會使實際稅負(fù)水平相應(yīng)上升。 

可以認(rèn)定，我國現(xiàn)行的稅制，無論稅基還是稅率，都是根據(jù)1994年稅收征管狀況所能達(dá)到的稅收實際征收率而確定的。如果當(dāng)時的稅收實際征收率能夠達(dá)到目前這樣的水平，我國的稅制安排，特別是其中的稅基和稅率，很可能不是現(xiàn)在這個樣子。比如增值稅，我們可能并不需要如此寬的生產(chǎn)型稅基，也不需要17％的稅率。所以，同1994年的情況相比，當(dāng)前我國的實際稅負(fù)水平已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)奶岣�。就稅收制度本身的情形而論，我們確有重新審視和調(diào)整實際稅負(fù)水平，從而減輕企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)的必要與可能。 

1

2

3

新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

4

5

6

7

8

9

10