加強(qiáng)稅收管理途徑的理論分析

加強(qiáng)稅收管理途徑的理論分析稅收管理問(wèn)題的重要性 

    一、稅收管理是指稅務(wù)機(jī)關(guān)依照稅法組織收入的管理手段。沒(méi)有管理就沒(méi)有稅收活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，稅收管理的狀況對(duì)經(jīng)濟(jì)有著廣泛的影響。 

    在許多發(fā)展中國(guó)家，有限的管理能力成為稅收的束縛，對(duì)各個(gè)發(fā)展中國(guó)家的逃稅情況的研究表明，半數(shù)以上的潛在所得稅未能征收入庫(kù)的情況并非罕見(jiàn)，其他稅種也有些類(lèi)似情況。我國(guó)雖然缺乏這類(lèi)研究資料，但同樣，應(yīng)征額與實(shí)征額之間有較大的差距。 

    這種稅制表面現(xiàn)象與實(shí)際運(yùn)行之間的差異可能來(lái)自于逃稅現(xiàn)象，也可能來(lái)自于稅制的設(shè)計(jì)、管理和司法解釋?zhuān)�如廣泛使用稅收刺激，或稅收行政復(fù)議制度失效等。這種差異，不僅使得政府收入流失，更降低了稅制的彈性，特別是在通貨膨脹的條件下，由于管理的原因，導(dǎo)致稅收收入相對(duì)額下降，要想增加收入，只有不斷地提高稅率和開(kāi)征新稅，不少發(fā)展中國(guó)家正是這種情況。 

    就微觀個(gè)體而言，管理水平?jīng)Q定稅收負(fù)擔(dān)，直接影響收入的多少。逃稅行為不可避免地會(huì)影響稅收的橫向公平。由于管理上的差異，無(wú)論稅法怎樣規(guī)定，同等收入者之間，同等產(chǎn)品消費(fèi)者之間，同等財(cái)產(chǎn)所有者之間，稅負(fù)水平都不相同。例如，我國(guó)的個(gè)人所得稅，是一種分類(lèi)所得稅，實(shí)際上稅率取決于收入來(lái)源。對(duì)工資薪金收入由于可以進(jìn)行集中的源泉扣繳，管理容易，使得工資薪金的稅率實(shí)際上高于勞務(wù)收入和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得的稅率。 

    二、稅務(wù)管理在任何國(guó)家都不可避免地在很大程度上受該國(guó)政治經(jīng)濟(jì)文化狀況的影響。如果一國(guó)是腐化墮落的海洋，那么稅收管理也不可能是一個(gè)純潔的孤島，而如果一國(guó)工商業(yè)者大多是文盲，不能建立和保存會(huì)計(jì)資料，那么一些以帳為征收依據(jù)的稅種，如所得稅，一般銷(xiāo)售稅就不可能有效的征收；如果對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)官員考核的依據(jù)就是組織收入，那么可能會(huì)鼓勵(lì)稅務(wù)機(jī)關(guān)不顧稅法規(guī)定；而如果政府其他部門(mén)也以多種方式向企業(yè)施加經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，稅收管理更難以進(jìn)行。 

    在有些國(guó)家，納稅人與稅務(wù)官員都缺乏必要的誠(chéng)實(shí)。各級(jí)政府對(duì)稅務(wù)官員很少有控制辦法，有關(guān)稅收運(yùn)作的信息很少，更難以收集，這種稅務(wù)官員與政府間的信息不對(duì)稱(chēng)，使得政府調(diào)整的費(fèi)用很高。而且納稅人沒(méi)有對(duì)征稅人的監(jiān)督意識(shí)，即使有所意識(shí)，也往往因?yàn)橹缚氐乃饺顺杀具h(yuǎn)遠(yuǎn)大于其私人收益而只好作罷，這就使得稅務(wù)人員的違規(guī)行為幾乎不受約束。 

    稅收管理改革 

    稅收管理問(wèn)題的解決辦法，不外乎以下三方面：改變環(huán)境、改革管理辦法和改革法律規(guī)定。 

    一、改變環(huán)境 

    １、提高公民的納稅意識(shí) 

    現(xiàn)代各種稅種的成功很大程度上要依靠公民的納稅意識(shí)，這種納稅意識(shí)一方面來(lái)自于“自覺(jué)覺(jué)悟”，另一方面來(lái)自于被抓住的恐懼。 

    這取決覺(jué)悟很大程度上來(lái)自納稅人對(duì)作為正式制度的稅法體系的認(rèn)同程度。如果納稅人能確認(rèn)稅收用途正當(dāng)，與自己享受的公共服務(wù)能聯(lián)系在一起，是政府提供公共產(chǎn)品的“影子價(jià)格”，并且能感覺(jué)到與其他納稅人相比，稅收是公平的。這個(gè)時(shí)候，納稅人對(duì)盡義務(wù)的意愿會(huì)大大加強(qiáng)。但到目前為止，中國(guó)的稅法宣傳仍停留在“依法納稅是每個(gè)公民的光榮義務(wù)”，“社會(huì)主義稅收取之于民用之于民”的水平上，這使納稅人誤認(rèn)為稅收是政府無(wú)需付出的取得，稅收是一種絕對(duì)的權(quán)利，宣傳與納稅人在實(shí)際生活中的體會(huì)相脫節(jié)，所有這些都使得納稅人對(duì)征稅有抵觸情緒。 

    要改變這一態(tài)度，一是要改變目前的稅法宣傳，使納稅人相信，稅收是他們?yōu)樯鐣?huì)生活付出的代價(jià)。而且是收制度是公平合理的；二是要在實(shí)際中讓納稅人看到：稅收給他們生活中增加的，并不只是負(fù)擔(dān)。如通過(guò)對(duì)開(kāi)支制度的改革，建立稅收指定專(zhuān)用制；開(kāi)征受益稅種，把稅收收入和財(cái)政支出用幾種可靠的方式聯(lián)系在一起；改革財(cái)政體制，將政府事權(quán)與財(cái)權(quán)下放到最基層政權(quán)；加強(qiáng)對(duì)納稅人的服務(wù)等等。但這類(lèi)基礎(chǔ)性變革，無(wú)論如何，不可能很容易和很快的完成。在中國(guó)，還要同政府職能轉(zhuǎn)軌、行政機(jī)構(gòu)改革等問(wèn)題結(jié)合起來(lái)看，改革只能是漸進(jìn)和溫和的。而且稅制的公平目標(biāo)，在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則下也不應(yīng)過(guò)分看重。 

    加強(qiáng)納稅人意識(shí)的另一方面就是加強(qiáng)對(duì)違法納稅人的檢查和處罰，并將這些情況公布，以敬效尤。而這又和加強(qiáng)稅收管理是相聯(lián)系的。 

    ２、改善征管的其他條件包括提高納稅人的管理水平和會(huì)計(jì)核算水平，規(guī)范政府行政干預(yù)和懲治腐敗等等，但這超過(guò)了稅務(wù)部門(mén)本身的范圍，在這里不作討論。 

    二、改變稅務(wù)管理本身 

    管理水平較低是與稅務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)和稅務(wù)管理技術(shù)水平相聯(lián)系的，要想提高管理水平，必須在這兩方面有所提高。這就需要：首先是管理隊(duì)伍必須進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)并有充分人力。其次是需要第一線的登記員和出納員，擁有相對(duì)現(xiàn)代的交通通訊設(shè)備和計(jì)算機(jī)等，并能根據(jù)需要開(kāi)發(fā)出功能強(qiáng)大而實(shí)用軟件。 

    解決稅收管理上的難題，古代的方法是實(shí)行“包稅”，將私人收入與稅收收入聯(lián)系起來(lái)，這樣做的好處是能使稅收穩(wěn)定，但顯然，這種制度安排就是公然準(zhǔn)許對(duì)納稅人進(jìn)行勒索。 

    如果為每個(gè)稅務(wù)官員和地區(qū)稅務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)定征收目標(biāo)，把此征收目標(biāo)作為考核成績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)并把遵循這一目標(biāo)視為保證中央收入的主要手段，這樣的制度實(shí)際上成為一種“稅官包稅”制度，稅務(wù)官員的基本動(dòng)力仍然是從最無(wú)反抗力的納稅人身上征收最多的稅款，以達(dá)到甚至超過(guò)目標(biāo)。如果我們把現(xiàn)代的委托代理理論應(yīng)用于稅收管理問(wèn)題的分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，稅務(wù)人員同樣有道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題，他們違規(guī)是一種雙向的不遵循稅法，包括故意多收或少收的行為。如受賄和勒索等，而且稅務(wù)人員與政府之間的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制都是不充分的。 

    就我國(guó)而言，現(xiàn)有征管制度對(duì)征稅人控制力度明顯偏弱，除現(xiàn)行《征管法》有原則性規(guī)定外，目前還沒(méi)有完整的稅務(wù)稽查法規(guī)。對(duì)征稅人的稽查是通過(guò)對(duì)納稅人的稽查來(lái)間接實(shí)現(xiàn)的，這一思路體現(xiàn)在“征管查三分離”的征管模式設(shè)計(jì)上，這種稽查對(duì)稅務(wù)人員來(lái)講，并不具有嚴(yán)格的約束力。對(duì)于故意多收的行為，雖有行政復(fù)議制度作為約束，但目前并不普遍，納稅人進(jìn)行復(fù)議的成本大于他們自己的收益。 

    在激勵(lì)機(jī)制上，如果將征收目標(biāo)作為考察稅務(wù)人員的方法之一，還是可行的。但基本前提使這一征收目標(biāo)與實(shí)際應(yīng)征額之間相差不大,這就要求有合理的測(cè)算方法，對(duì)某地區(qū)的稅收目標(biāo)進(jìn)行估算。可以在此基礎(chǔ)上實(shí)行激勵(lì)機(jī)制，甚至可以將稅務(wù)人員收入與組織收入情況聯(lián)系起來(lái)，提高稅務(wù)人員的積極性。但同時(shí)要完善約束機(jī)制，防止勒索或坑害納稅人。 

    要保證稅務(wù)官員盡職盡責(zé)，不作份外之事，最基本的方法就是把他們對(duì)納稅人的自由處理權(quán)限減到最低限度。稅務(wù)人員與潛在納稅人之間的協(xié)商余地越多，則雙方勾結(jié)、狼狽為奸的可能性就越大。 

    三、關(guān)于改進(jìn)法律 

    解決稅收管理問(wèn)題的最好辦法，還在于在稅制設(shè)計(jì)與改革中充分考慮到管理水平的局限，使稅制設(shè)計(jì)不可脫離稅收管理，否則，應(yīng)征額與實(shí)征額之間的差異會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。 

    １、為解決管理問(wèn)題有許多“巧妙措施” 

    但這些措施的真正效用如何，卻很值得懷疑。如利用發(fā)票同時(shí)作為征稅依據(jù)和銷(xiāo)售依據(jù)的流轉(zhuǎn)稅。在零售中不開(kāi)發(fā)票的現(xiàn)象很普遍。雖然有消費(fèi)者提出要發(fā)票，但售貨員可以規(guī)定兩種售價(jià)，要發(fā)票一個(gè)價(jià)，不要發(fā)票一個(gè)價(jià)，或者開(kāi)出所謂銷(xiāo)貨憑證之類(lèi)的小票，使得發(fā)票的吸引力消失。 

    一方面，稅務(wù)管理機(jī)制中對(duì)于所獲取的資料，缺乏運(yùn)用的可行條件。如增值稅的“交叉稽核”特征沒(méi)有充分發(fā)揮作用，原則上計(jì)算機(jī)化可以解決這一問(wèn)題。但目前似乎尚難以達(dá)到其他行業(yè)“信息反饋”系統(tǒng)所能做到的程度。先進(jìn)精密的系統(tǒng)較之妥善設(shè)計(jì)的審計(jì)系統(tǒng)效率似乎相差不多。 

    ２、制定完善的法律框架 

    關(guān)于這一問(wèn)題，以Allingham and Sandmo為創(chuàng)始，提出了理論上的框架 

    E(Y)=K[Y-T(Y)-P(m)mY]+(1-K){Y-T(1-mY)} 

    其中, 

E(Y):可支配收入 

Y:個(gè)人真實(shí)收入 

T(Y):稅收函數(shù) 

m:真實(shí)收入被隱瞞比例 

P(m):罰款率函數(shù) 

K:逃稅行為被查獲函數(shù) 

    理性的納稅人要使個(gè)人可支配收入最大化，預(yù)期的最優(yōu)“逃稅”程度取決于稅率結(jié)構(gòu)、逃稅被查獲概率以及罰款率結(jié)構(gòu)。  

    其它因素不變，逃稅程度取決于查獲概率、  

    降低畸高稅率，加大查處力度和頻度，提高罰款率，均能減輕逃稅。  
但現(xiàn)實(shí)的情況要比這一模型復(fù)雜得多。而且，在發(fā)展中國(guó)家中，被抓住的概率和抓住后被嚴(yán)懲的概率實(shí)際上都很低。 

    四、稅制結(jié)構(gòu)要適應(yīng)管理現(xiàn)實(shí)。 

    在發(fā)展中國(guó)家目前的稅收管理水平下，稅制結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)要適應(yīng)管理現(xiàn)實(shí)。如在現(xiàn)實(shí)中，還應(yīng)繼續(xù)實(shí)行以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)。所得稅目前實(shí)行嚴(yán)格的全球綜合所得稅也是幾乎不可能的。雖然分類(lèi)征收所得稅有很多缺點(diǎn)，但是現(xiàn)實(shí)的途徑如此。 

    所得稅必須保證對(duì)現(xiàn)代工業(yè)部門(mén)中的工資進(jìn)行征收，同樣，稅收管理中要將管理的力量集中于保證通常作為重點(diǎn)的較大納稅人能依法履行其全部納稅義務(wù)。這比把力量消耗在中小企業(yè)的汪洋大海中要強(qiáng)得多。

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時(shí)也被稱(chēng)為皇冠公司(CrownCompanies)(參見(jiàn)CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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