關(guān)于我國(guó)稅制改革若干問(wèn)題的綜述

關(guān)于我國(guó)稅制改革若干問(wèn)題的綜述

一、目前稅制改革中存在的問(wèn)題： 

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)有缺陷。（1）就稅制總體而言，流轉(zhuǎn)稅比重偏大，所得稅比重過(guò)小。增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅占稅收總額的66.94％，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅僅占15.86％。（2）就流轉(zhuǎn)稅內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，增值稅比重過(guò)大，消費(fèi)稅比重過(guò)小。增值稅占稅收總額的44.55％，消費(fèi)稅僅占9.43％。（3）就所得稅內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，個(gè)人所得稅比重過(guò)小，社會(huì)保障稅缺失。1994年企業(yè)所得稅占稅收總額的14.5％，個(gè)人所得稅僅占1.41％，社會(huì)保障稅則至今尚未開(kāi)征。（4）就財(cái)產(chǎn)稅內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)稅課征不適當(dāng)，同時(shí)，遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅缺失。（5）稅種設(shè)置上內(nèi)外有別，性質(zhì)相同的稅種并存。（6）稅種覆蓋面窄，調(diào)節(jié)范圍過(guò)小。這種缺陷主要有兩種表現(xiàn)形式：一是有相關(guān)稅種，但稅種征稅范圍缺損。[1] 

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行稅制存在的主要問(wèn)題有：（1）稅收增長(zhǎng)與稅負(fù)總水平（指全國(guó)稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，下同）逐年下降的現(xiàn)象并存；（2）稅制結(jié)構(gòu)還不夠理想；（3）各稅種特別是主要稅種需要進(jìn)一步完善；（4）征收管理需要大力加強(qiáng)。[2] 

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，1994年稅制改革后的稅收制度及其運(yùn)行狀況存在的問(wèn)題有：（1）稅收收入占GDP的比重呈下降的態(tài)勢(shì)，稅收收入占政府收入的比重也在不斷下降。（2）中央稅收收入占全部稅收收入的比重在不斷下降，導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控能力沒(méi)有得到切實(shí)的加強(qiáng)。（3）稅制結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化。（4）稅收政策一方面未能真正貫徹公平稅負(fù)的原則；另一方面，稅收政策優(yōu)惠未能體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，而是過(guò)多地表現(xiàn)為針對(duì)特定區(qū)域和特定納稅人的優(yōu)惠。（5）稅收法制性不強(qiáng)，剛性不足；稅收政策的制定也表現(xiàn)出一定的隨意性和臨時(shí)性，缺少透明度的規(guī)范性。（6）1993年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的工商稅制改革方案中規(guī)定的地方稅的改革滯緩，從而影響了分稅制的進(jìn)一步鞏固和發(fā)展。（7）1994年稅制有關(guān)稅種還不夠科學(xué)規(guī)范，實(shí)際運(yùn)作中還存在一定的問(wèn)題。[3] 

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，新稅制經(jīng)過(guò)4年多的實(shí)踐，暴露出一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）主體稅種結(jié)構(gòu)失衡。主要表現(xiàn)為商品稅收所占比重過(guò)大，而所得稅占比重較小，不利于發(fā)揮所得稅的調(diào)控功能。（2）所得稅內(nèi)部結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)為：一是內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行兩套稅制且優(yōu)惠差別過(guò)大；二是個(gè)人所得稅的稅負(fù)過(guò)高，扣除過(guò)少，不能全面反映支付能力原則。三是社會(huì)保障稅尚未出臺(tái)。（3）商品稅收內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。主要表現(xiàn)為：一是增值稅稅種過(guò)大、稅負(fù)過(guò)高。二是消費(fèi)稅的征稅范圍較窄，課征于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，調(diào)節(jié)消費(fèi)的直接能力較弱。（4）地方稅種及輔助稅種不夠健全，地方組織收入和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力相對(duì)不足。[4] 

第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前稅收征管中較為突出的問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）管理粗放，管理觀念、方式、方法與形勢(shì)發(fā)展脫節(jié)；（2）稅收收入計(jì)劃和任務(wù)基層征管部門(mén)無(wú)法落實(shí)。（3）稅收政策難以保證落實(shí)到位。（4）稅收漏管戶在量出現(xiàn)；（5）發(fā)票管理薄弱；（6）偷稅現(xiàn)象依然嚴(yán)重。[5] 

第六種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)稅收管理從總體上看，存在兩個(gè)突出的問(wèn)題：一是各級(jí)政府和部門(mén)對(duì)用法律規(guī)范稅收分配關(guān)系重視不夠。目前，由于稅收立法尚未走上正常軌道，稅收法規(guī)多以條例草案的形式試行。導(dǎo)致實(shí)際的稅收立法權(quán)與稅收征收管理權(quán)都集中在國(guó)有資產(chǎn)的代表政府手中，政府在財(cái)政收入出現(xiàn)缺口時(shí)，往往只在稅收征管過(guò)程中強(qiáng)調(diào)保證收入，而不是同時(shí)對(duì)稅收法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。對(duì)稅務(wù)部門(mén)工作的考察，以稅收收入完成情況為主要考察指標(biāo)，不利于稅務(wù)部門(mén)依法征稅，也不利于政企分開(kāi)。[6] 

二、我國(guó)稅制改革的目標(biāo)及思路： 

（一）我國(guó)稅制改革的目標(biāo)： 

近期目標(biāo)：隨著我國(guó)第二步經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，鞏固商品課稅，逐步加大所得課稅的比重，平衡主體稅種結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善商品課稅與所得課稅雙主體、商品課稅較強(qiáng)的稅制結(jié)構(gòu)。 

遠(yuǎn)期目標(biāo)：隨著我國(guó)第三步經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的完成，實(shí)現(xiàn)商品課稅與所得課稅雙主體、所得課稅較強(qiáng)，輔助稅種較為完善，主輔稅種的配合比較協(xié)調(diào)的稅制結(jié)構(gòu)。[7] 

（二）稅制改革的初步思路。 

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)下一步的稅制改革應(yīng)當(dāng)從調(diào)整國(guó)民收入分配格局入手，通過(guò)調(diào)整稅負(fù)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，完善稅種，加強(qiáng)征管等一系列重大措施，把我國(guó)的稅制建設(shè)大大地向前推進(jìn)一步。 

1、調(diào)整稅負(fù)。應(yīng)當(dāng)從擴(kuò)大稅基，加強(qiáng)管理入手，采取以下措施，在近期內(nèi)將我國(guó)的稅負(fù)總水平逐步提高到20％以上：（1）加強(qiáng)預(yù)算管理，規(guī)范財(cái)政收入制度，調(diào)整財(cái)政收入結(jié)構(gòu)：第一，將所有財(cái)政性收入納入財(cái)政預(yù)算管理；第二，加大財(cái)政收入中稅收收入所占的比重；第三，財(cái)政性的各種基金、收費(fèi)應(yīng)當(dāng)盡量并入稅收；第四，在中央政府與地方政府稅收收入分配的方式上，宜多采用共享稅方式，以有利于調(diào)動(dòng)兩個(gè)方面的積極性；第五，堅(jiān)決制止截留稅收的現(xiàn)象；第六，精兵簡(jiǎn)政，減少不必要的財(cái)政支出，加強(qiáng)預(yù)算資金使用管理。（2）優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)行稅種，開(kāi)征必要的新稅種，適時(shí)適當(dāng)調(diào)整稅收政策。（3）大力加強(qiáng)稅收征管，減少稅收流失。（4）狠抓國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。 

2、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。（1）從總體上說(shuō)，應(yīng)當(dāng)在合理設(shè)置稅種的前提下實(shí)現(xiàn)稅制的簡(jiǎn)化。第一，合并重復(fù)設(shè)置的稅種；第二，合并性質(zhì)相近、征收有交叉的稅種；第三，對(duì)征收某些特定目的稅的必要性和征稅效果應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)真研究，權(quán)衡利弊后決定取舍；第四，適時(shí)開(kāi)征一些必要的新稅。（2）合理調(diào)整直接稅與間接稅的比例，逐步加大前者在稅收總額中所占的比重，降低后者的比重。（3）規(guī)范地方稅，提高地方稅收在稅收總額中所占的比重，并適當(dāng)?shù)貙⒁徊糠值胤蕉惖牧⒎��?quán)下放給省級(jí)地方政府。地方稅的主體應(yīng)當(dāng)是：地方所得稅（包括地方企業(yè)所得稅和地方個(gè)人所得稅）、財(cái)產(chǎn)稅和其他具有地方特色的稅收。 

3、完善稅種。（1）增值稅。第一，分步實(shí)現(xiàn)對(duì)所有商品和勞務(wù)統(tǒng)一征收增值稅；第二，分步實(shí)行消費(fèi)型增值稅；第三，稅率暫時(shí)維持0、13％、17％三檔；第四，適時(shí)清理過(guò)多的稅收優(yōu)惠；第五，適當(dāng)加大地方分享收入的比重。（2）消費(fèi)稅。第一，適時(shí)合理調(diào)整征稅范圍；第二，對(duì)于高檔消費(fèi)品和高消費(fèi)行為按照高稅率征稅；第三，允許各地征收一定比例的消費(fèi)稅地方附加；第四，將此稅收改為中央與地方共享稅，中央拿大頭。（3）企業(yè)所得稅。第一，統(tǒng)一企業(yè)所得稅；第二，合理確定稅基；第三，妥善處理優(yōu)惠待遇；第四，用稅率分享的方式劃分中央與地方的收入（個(gè)人所得稅亦然）。（4）個(gè)人所得稅。第一，逐步推行按年計(jì)征的綜合所得稅；第二，逐步擴(kuò)大征收范圍；第三，合理確定稅基；第四，適當(dāng)調(diào)整稅率；第五，試行歸集抵免制。（5）資源稅。第一，擴(kuò)大征稅范圍；第二，適時(shí)取消不適當(dāng)?shù)臏p免稅，適當(dāng)調(diào)整稅率。（6）關(guān)稅。第一，逐步降低稅率總水平；第二，取消不適當(dāng)?shù)臏p免稅；第三，嚴(yán)厲打擊走私；第四，正確、靈活地運(yùn)用關(guān)稅手段和其他適當(dāng)?shù)氖侄巍?nbsp;

4、加強(qiáng)征管。（1）建立健全各類(lèi)規(guī)章制度，實(shí)行規(guī)范化管理；（2）積極推行計(jì)算機(jī)管理，逐步形成網(wǎng)絡(luò)；（3）為納稅人提供優(yōu)良服務(wù)，特別要加強(qiáng)稅收宣傳；（4）嚴(yán)懲偷稅、逃稅、騙稅、抗稅等違法者；（5）提高稅務(wù)人員的素質(zhì)，改進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)；（6）加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)與各有關(guān)部門(mén)的配合；（7）努力降低稅收成本.[8] 

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)未來(lái)稅制改革戰(zhàn)略重點(diǎn)大致歸納為相互聯(lián)系的三大方面，即結(jié)構(gòu)完善、政策推進(jìn)和制度創(chuàng)新。 

1、結(jié)構(gòu)完善。我國(guó)應(yīng)盡快采取措施，逐步將分散在各地區(qū)、各部門(mén)的社會(huì)保障費(fèi)統(tǒng)籌起來(lái)，統(tǒng)一開(kāi)征符合國(guó)際規(guī)范的社會(huì)保障稅，建立起專(zhuān)稅專(zhuān)用的收支體系。社會(huì)保障稅的開(kāi)征還可以為推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代企業(yè)制度改革奠定廣泛而深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。稅制結(jié)構(gòu)中有待完善的另一方面是地方稅系統(tǒng)，而其主體應(yīng)是財(cái)產(chǎn)課稅。此外，稅制結(jié)構(gòu)中需要設(shè)立的還有：用于調(diào)節(jié)金融市場(chǎng)的征券交易稅及資本利得稅；用以保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的反傾銷(xiāo)稅，以及前述的環(huán)境保護(hù)稅等。 

2、政策推進(jìn)。在稅收政策框架中運(yùn)用減免稅、投資稅收抵免、優(yōu)惠稅率、出口退稅、加速折舊、盈虧互抵等措施，貫徹產(chǎn)業(yè)政策、加速技術(shù)更新。近期內(nèi)的稅收政策應(yīng)側(cè)重于鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步與資產(chǎn)重組，促進(jìn)企業(yè)的兼并、聯(lián)合，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度。在企業(yè)兼并聯(lián)合中適當(dāng)給予稅收優(yōu)惠，并盡快采取措施解決跨地區(qū)大型股份公司內(nèi)部的所得稅重疊課征問(wèn)題，以促進(jìn)我國(guó)規(guī)范化股份經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)企業(yè)走向海外市場(chǎng)，提高我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。 

3、制度創(chuàng)新。我國(guó)稅收征管機(jī)制的改革應(yīng)圍繞完善稅收法律體系、推行自核自繳申報(bào)納稅制度、強(qiáng)化稅務(wù)稽查、開(kāi)展稅務(wù)代理等環(huán)節(jié)展開(kāi)，還要進(jìn)一步加強(qiáng)電子計(jì)算機(jī)在稅收征管中的應(yīng)用，提高稅務(wù)行政管理的效率，實(shí)現(xiàn)征管手段的現(xiàn)代化。[9] 

三、完善稅制改革的對(duì)策措施： 

（一）完善稅制結(jié)構(gòu)方面的對(duì)策措施： 

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，完善稅制結(jié)構(gòu)需從多方面入手： 

1、完善稅制。（1）完善增值稅。第一，轉(zhuǎn)換增值稅的類(lèi)型。我國(guó)生產(chǎn)型增值稅的改革：應(yīng)一步到位，直接改為消費(fèi)型。目前，可以暫時(shí)仍實(shí)行生產(chǎn)型增值稅，待條件成熟后，再將生產(chǎn)型增值稅直接改為消費(fèi)型增值稅。第二，拓寬增值稅的征稅范圍。此項(xiàng)改革只能作為遠(yuǎn)期目標(biāo)，近期內(nèi)可先將增值稅的征稅范圍擴(kuò)大到交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等與現(xiàn)行增值稅征稅范圍聯(lián)系較密切的營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅勞務(wù)。（2）完善消費(fèi)稅。消費(fèi)稅的改革方向應(yīng)為調(diào)整征稅范圍可將汽車(chē)輪胎、酒精、護(hù)膚護(hù)發(fā)品等生產(chǎn)資料和生活必需品去除，而將未納入課稅范圍的奢侈品、高檔娛樂(lè)性勞務(wù)等納入課稅范圍。（3）改革企業(yè)所得稅。首先應(yīng)當(dāng)盡快將內(nèi)外資企業(yè)所得稅合二為一。（4）改革個(gè)所得稅。第一，擴(kuò)大課稅范圍。第二，改革費(fèi)用扣除，并設(shè)置費(fèi)用扣除隨物價(jià)變動(dòng)而相應(yīng)調(diào)整的規(guī)范方法。第三，平衡不同項(xiàng)目稅負(fù)。第四，由分類(lèi)征收向分類(lèi)綜合征收過(guò)渡。（5）加強(qiáng)其他輔助稅種的建設(shè)。第一，針對(duì)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，設(shè)置新稅種。第二，結(jié)合預(yù)算外資金的規(guī)范，設(shè)立新稅種或改造原有稅種。 

2、完善稅收征收管理。（1）加大宣傳力度，提高納稅人的納稅意識(shí)。（2）健全納稅服務(wù)體系，為納稅人主動(dòng)納稅創(chuàng)造條件。（3）加強(qiáng)稅務(wù)稽查，加大執(zhí)法力度。（4）革新征管手段。（5）采取輔助措施，強(qiáng)化征管效果。[10] 

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的完善，首先要提高所得稅占稅收總收入的比重，逐步改變主體稅種結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題。具體措施包括： 

1、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，制定統(tǒng)一所得稅法。 

2、開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅。 

3、完善個(gè)人所得稅的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，主要包括：適當(dāng)降低最高邊際稅率；適當(dāng)提高扣除標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)化綜合申報(bào)制度；加強(qiáng)稅源控制；對(duì)勞動(dòng)所得的課稅要輕于非勞動(dòng)所得的課稅。 

其次，完善商品課稅結(jié)構(gòu)。具體措施包括： 

1、完善增值稅結(jié)構(gòu)。（1）擴(kuò)大增值稅的范圍，將建筑業(yè)、轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)和銷(xiāo)售不動(dòng)產(chǎn)等行業(yè)納入增值稅的征稅范圍。（2）適當(dāng)降低增值稅率，特別是降低小規(guī)模納稅人的稅率。（3）增加國(guó)有大中型企業(yè)的增值稅優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)大中型國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。（4）改變?cè)鲋刀惖念?lèi)型，實(shí)行消費(fèi)型增值稅，允許扣除外購(gòu)固定資產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅金。 

2、完善消費(fèi)稅的結(jié)構(gòu)。（1）適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍。（2）消費(fèi)稅的負(fù)擔(dān)應(yīng)分配在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)。 

再次，適當(dāng)增加地方稅稅種，以增加地方財(cái)政的固定收入。應(yīng)開(kāi)征證券交易稅、遺產(chǎn)稅等。[11] 

（三）加強(qiáng)稅收征管方面的措施： 

一種觀點(diǎn)提出，加強(qiáng)稅收征管的措施有：第一，取消一些不合理的稅收優(yōu)惠政策。第二，要進(jìn)一步修定完善個(gè)人所得稅法，逐步建立起覆蓋個(gè)人全部收入的自行申報(bào)的綜合所得稅制度，個(gè)人申報(bào)與代扣代繳相結(jié)合的征管制度，并對(duì)居民儲(chǔ)蓄實(shí)行存款實(shí)名制。開(kāi)征利息所得稅，由銀行代征。完善和開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅。第三，完善流轉(zhuǎn)稅制度，擴(kuò)大增值稅征收范圍。[12] 

另一種觀點(diǎn)提出，征管工作可分為五大系列： 1、征收數(shù)控系列。 2、管理服務(wù)系列。 3、稅務(wù)稽查系列。（1）建立選案組。（2）重建檢查組。（3）建立審理組。（4）建立執(zhí)行小組。 4、政策法規(guī)系列。 5、計(jì)算機(jī)維護(hù)管理系列。[13] 

資料來(lái)源： 

[1] [10]李文：《論完善我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》1998年第1期。 

[2] [8]李雪若：《關(guān)于中國(guó)稅制改革發(fā)展趨勢(shì)若干問(wèn)題和初步思考》，《中國(guó)科技產(chǎn)業(yè)》1997年第12期。 

[3] 王道樹(shù)：《關(guān)于進(jìn)一步深化稅制改革的幾點(diǎn)思考》，《管理世界》1998年第1期。 

[4] [7] [11]王紀(jì)成：《論我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的完善及發(fā)展趨勢(shì)》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》1998年第2期。 

[5]青島地方稅務(wù)局課題組：《對(duì)新征管模式運(yùn)行中管理問(wèn)題的思考》，《稅收研究資料》1998年第3期， 

[6]《國(guó)有企業(yè)改革與全面加強(qiáng)稅收管理》，《稅收研究資料》1998年第4期。 

[9]凌嵐：《本世紀(jì)世界重大稅制改革與跨世紀(jì)我國(guó)稅制改革重點(diǎn)》，《外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理》1998年第2期。 

[12]國(guó)家計(jì)委財(cái)金司財(cái)政處：《財(cái)政稅收體制改革的成就、問(wèn)題及建議》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》1998年第4期。 

[13]徐偉炎：《探索適應(yīng)稅收征管新模式的稅務(wù)機(jī)構(gòu)》，《稅收研究資料》1998年第5期。

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