論公共財政的定位

論公共財政的定位公共財政是市場經(jīng)濟體制下我國財政改革的目標模式，各項財政改革都應在公共財政思想指導下進行，并為這個總目標服務。當務之急，是如何定位公共財政。只有準確定位公共財政，才能使公共財政建設少走彎路，提高財政改革效率。本文認為，公共財政實質(zhì)上是市場經(jīng)濟財政，公共財政改革應樹立市場經(jīng)濟觀念，從市場經(jīng)濟出發(fā)，運用市場經(jīng)濟一般原理，定位財政各個范疇。

一、以市場失效作為財政職能定位的經(jīng)濟依據(jù)

在市場經(jīng)濟條件下，財政職能的定位應建立在對市場經(jīng)濟運行的分析基礎之上，從市場機制的成功和失敗出發(fā)研究公共財政的定位。市場機制通常能產(chǎn)生經(jīng)濟上的高效率。這是因為，一方面市場信號能有效地引導資源向高效率的企業(yè)、行業(yè)和地區(qū)流動，從而帶來整個經(jīng)濟效率的上升；另一方面，市場競爭機制可使低效的、成本高的、技術落后的、經(jīng)營不善的企業(yè)在競爭中被淘汰，通過競爭篩選下來的企業(yè)必定是高效率的。英國著名的經(jīng)濟學家亞當斯密早在18世紀就悟出了市場能夠有效地配置資源的道理。他認為，供求雙方在市場競爭的環(huán)境下各自理性地追逐自身利益不但不會造成整個經(jīng)濟的混亂，恰恰相反，會帶來整個經(jīng)濟的高效率。兩百多年來市場經(jīng)濟的發(fā)展，使他的這個思想得到了驗證。到20世紀中葉，美國數(shù)理經(jīng)濟學家德布羅(Debreu)更用嚴謹?shù)臄?shù)學方法證明了這個市場產(chǎn)生效率的命題，德布羅因而獲得1987年諾貝爾經(jīng)濟學獎。然而，他在證明中也發(fā)現(xiàn)，這個命題只在一系列假設條件下才能真正成立。這些條件就是完全競爭的假設。時至今日，人們對市場機制已有了較為深刻而又全面的了解：市場機制在許多情況下可以帶來效率，但也有失敗或無效的時候。比如，公共產(chǎn)品、外部效應、壟斷、收入分配不公乃至經(jīng)濟失衡等，這些都是市場失效的典型表現(xiàn)。市場失效為政府干預經(jīng)濟提供了合理性依據(jù)。西方經(jīng)濟學家認為，在以市場為資源配置主體的經(jīng)濟社會中，只有在市場失效的領域，政府部門的介入才是必要的，政府的職能主要是克服市場失效的問題，財政則是支持政府行使這些職能的主要手段。政府應做的，也就是財政要干的。財政的職能應以市場失效為標準，從糾正和克服市場失效出發(fā)進行界定。財政所要解決的只能是市場不能解決的問題，或者通過市場解決得不能令人滿意的問題。以此為衡量標準，當前我國財政職能存在嚴重的“錯位”(包括“缺位”和“越位”兩方面)問題，與市場經(jīng)濟發(fā)展的要求不相適應，這是建立公共財政首先要解決的問題。一方面，財政要從經(jīng)營性競爭性領域的活動中盡快退出，讓位于市場；另一方面，財政要切實保證國防、治安、基礎產(chǎn)業(yè)、環(huán)境保護等公共需要，把該管的事要管好，管“到位”。

二、以公共需要作為財政支出定位的前提

一般來說，財政支出是財政職能的具體化，財政職能服務于政府職能，政府應做什么，財政資金就應該支持什么。而政府應做的事很多，應當確定一個可用于決定一種是適合政府還是適合市場的標準。對此，西方財政理論界認為，所有社會產(chǎn)品可劃分為三大類：私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。其中私人產(chǎn)品具有效用的可分割性、消費的競爭性、受益的排他性，市場能有效提供。相反，公共產(chǎn)品則具有效用的不可分割性、消費的非競爭性、受益的非排他性，不能通過市場有效提供。還有一些產(chǎn)品，在性質(zhì)上介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，既具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)，又具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，被稱之為準公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品。其中，有的可完全由市場提供，而效率不高或供給不足者，則應由政府適當提供或介入提供，這樣，政府的財政支出就是全部公共產(chǎn)品和一部分準公共產(chǎn)品。這對我國財政支出范圍的界定不無借鑒意義，但是不應照搬，照搬不符合中國的傳統(tǒng)思維，而且可能產(chǎn)生一些誤解。首先，我國一向?qū)⒇斦�理解為分配問題，而分配是滿足社會需要，不是直接提供產(chǎn)品。其次，財政部門作為政府的一個職能部門，既不直接生產(chǎn)產(chǎn)品，也不直接提供產(chǎn)品，而是為政府活動提供資金支持，為政府干預經(jīng)濟提供物質(zhì)手段。如果認為財政支出中的購買性支出是提供產(chǎn)品，還比較接近，而轉(zhuǎn)移性支出則相距甚遠，用公共產(chǎn)品界定財政支出的范圍，涵蓋面不全，因而用滿足公共需要界定財政支出的范圍更為確切。所謂公共需要，是區(qū)別于私人消費的需要，是市場不能滿足的需要，是具有非排他性和非競爭性的需要。滿足公共需要的事務具有以下特征：一是代表全社會共同利益和長遠利益的事務；二是只有政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務；三是企業(yè)和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發(fā)展所必需的事務。只有滿足公共需要的事務，財政才應提供資金支持。

若以公共需要為衡量標準，我國當前財政支出與財政職能一樣，也存在嚴重的“錯位”問題。一方面，財政對滿足私人個別需要的產(chǎn)品和勞務的提供，或者說對適合私人、企業(yè)活動的領域仍有較多的參與。比如，財政對競爭性國有企業(yè)、非公益性事業(yè)存在包得過多，彌補市場過度越位問題。這不僅加重財政負擔，而且不符合政企分開、政事分開的原則要求。另一方面，對從事公共事務滿足公共需要的資金供給不足，如用于維護社會經(jīng)濟秩序的公檢法司等部門的正常經(jīng)費，基礎科研、基礎教育、衛(wèi)生防疫、社會保障等事業(yè)經(jīng)費，用于基礎設施、基礎工業(yè)、環(huán)境保護的投資，財政資金供給明顯不足，制約了社會經(jīng)濟的發(fā)展。當前，財政應結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，以社會公共需要為標準，重新界定財政支出范圍，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，逐步減少對競爭性領域的資金供給，加大對公共事務活動的資金保障力度，盡快完成財政支出的定位工作。

三、以公共權力作為財政收入定位的法律依據(jù)

財政收入是財政支出的資金來源，是滿足公共需要的物質(zhì)基礎。私人部門用于滿足私人需要的資金，憑借對生產(chǎn)要素的所有權取得，而公共部門用于滿足公共需要的資金，憑借公共權力獲得。所謂公共權力，是由立法機關賦予公共部門代表公眾行使的權力。在現(xiàn)代民主制度下，公共部門或政府機關的任何權力都應通過公共選擇程序，由立法機關審批、賦予，否則就是濫用職權。在組織收入方面，政府可以憑借其行政管轄的權力獲取財政收入，這類收入都帶有典型的管理和強制性征收的特色，主要包括稅收、規(guī)費、使用費、罰沒、基金等收入。政府也可以依據(jù)經(jīng)濟所有權獲取財政收入，其具體形式由國有企業(yè)利潤上繳、租賃國有資產(chǎn)的租金收入、國家參股所獲得的股息和紅利收入、國有資源管理費收入和其他國有資源收益所組成。此外，政府還可以依據(jù)國家信用關系獲得財政收入，這類收入是政府按照有借有還的信用原則，通過發(fā)行公債籌集的。綜上所述，政府是依據(jù)公共權力取得財政收入的(包括稅收、規(guī)費和使用費、罰沒、基金、國有資產(chǎn)收益、公債以及其他收入形式)。各種收入形式都有其優(yōu)點和不足，相對而言，稅收的強制性、無償性、固定性以及與市場經(jīng)濟的兼容性，決定了其在財政收入體系中的優(yōu)良性質(zhì)，成為各國籌集財政收入的首要選擇。在市場經(jīng)濟發(fā)達國家，稅收占財政收入的比重一般在90%。以上，其他收入形式的規(guī)范化和法制化程度較差，收入功能和調(diào)控功能難以與稅收相比，只能作為財政收入的輔助形式。而我國在改革開放以后，由于非稅收入項目多數(shù)不納入國家預算管理，收支自由度比較大，不少政府部門、事業(yè)單位從自身利益出發(fā)，擅自設立行政事業(yè)性收費、基金、罰沒等收入，從而導致非稅收入項目和規(guī)模數(shù)量的不斷增長，稅收占財政收入的比重不斷下降，出現(xiàn)了費擠稅、費大于稅的問題，這不僅導致政府收入分配秩序混亂，分散國家財力，不利于國家宏觀調(diào)控職能作用的發(fā)揮，而且會加重企業(yè)和個人負擔，助長腐敗行為和不正之風，損害黨和政府在人民群眾中的形象。為了規(guī)范政府收入分配秩序，強化稅收組織財政收入的主體地位，首先必須按照“一清、二改、三轉(zhuǎn)、四留”的方針做好當前正在進行的稅費改革工作，從指導思想上明確政府向社會提供公共產(chǎn)品或服務，已有稅收為其提供基本保障，一般不應再對受益者收取各種強制性非稅收入，把收費、基金等限制在嚴格的特定范圍內(nèi)。其次，將非稅收入的立項、收費標準、違紀處罰等納入公共選擇過程，由立法機關審批并賦予有關公共部門執(zhí)收的權力。除立法機關外，任何部門和單位都無權決定財政收入的項目和標準，從而使財政收入納入法制化管理軌道。再次，要正確處理財政與政府的關系，在法律上明確規(guī)定財政總攬政府收支，一切政府收支納入預算管理，逐步取消預算外資金制度，不允許制度外收入存在。

四、以公共選擇作為財政決策定位的理論依據(jù)

西方公共選擇理論把政府的預算決策看成是由公共產(chǎn)品的供求雙方相互決定的過程，政府通過預算收支提供的公共產(chǎn)品應符合公眾的偏好或意愿。為了揭示社會成員對公共產(chǎn)品的偏好，并把社會成員的個別偏好集中成為集體偏好，從而作出符合公眾意愿的決策。預算決策必須通過一定的民主政治程序進行，國家預算的內(nèi)容要向社會公開，社會公眾有權監(jiān)督預算的編制和執(zhí)行情況，這就要求國家的預算在很大程度上步入民主化、法制化和程序化的軌道。我國公共財政建設應當借鑒和吸收西方公共選擇理論的合理成分，采納西方國家科學的預算決策辦法，進一步完善我國人民代表大會制度，在立法機關、政府部門、人民群眾(通過選舉人大代表)之間形成相互監(jiān)督、相互制約的財政分配權力制衡機制，建立有中國特色的財政分配公共選擇程序，實現(xiàn)財政決策的民主化和科學化。當前，影響我國財政決策民主化和科學化的主要因素有：一是與西方發(fā)達國家相比，我國預算編制過粗。二是預算涵蓋面不全，不符合預算的完整性原則。為了改變這一現(xiàn)狀，根據(jù)預算的完整性原則，應要求一切財政收支都應反映在預算中，不得在預算外另列預算，國家允許的預算外收支，也應該在預算中有所反映。而我國政府提請人大審批的預算是不包含預算外收支的，使得相當一部分財政性資金脫離公共選擇過程及人大的監(jiān)督。針對以上問題，前年全國人大常委會向國務院財政部提出編制部門預算的要求，國務院財政部很快作出反應，部署編制中央部門預算的試點工作，去年已把試編的部門預算與匯總的國家預算一起提交人大審議，這是我國財政決策民主化和科學化的一個重大進步，標志著我國財政決策公共選擇化的開始。為了加快政府決策民主化和科學化的進程，必須加強民主與法制建設，改革完善政治體制，以法治代替人治，建立起政府向人大負責受人大監(jiān)督、人大向人民負責受人民監(jiān)督、審計機關隸屬人大向人大負責的機制。

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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