整頓和規(guī)范稅收秩序芻議

整頓和規(guī)范稅收秩序芻議朱镕基總理在九屆全國人大五次會議的政府工作報告中指出，“大力整頓和規(guī)范市場秩序，是擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟良性發(fā)展的迫切要求，是加入世貿(mào)組織、對外開放邁出新步伐的必然選擇，也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重大舉措，直接關(guān)系我國現(xiàn)代化事業(yè)的成敗。”稅收秩序被列為此次整頓和規(guī)范市場秩序的幾大重點領(lǐng)域之一。國家稅務(wù)總局局長金人慶在全國稅務(wù)工作會議上也強調(diào)，今年要繼續(xù)強化稅收征管，整頓和規(guī)范稅收秩序，并提出了“內(nèi)外并舉、重在治內(nèi)、以
內(nèi)促外”工作方針。下面，筆者想就此談幾點感想。
    一、整頓和規(guī)范稅收秩序的核心是整治內(nèi)部秩序
    按照范圍劃分，稅收秩序可劃分為內(nèi)部秩序和外部秩序。內(nèi)部秩序主要是指稅務(wù)機關(guān)在履行職責(zé)過程中應(yīng)該遵守的各類行為規(guī)范的總稱，更主要的表現(xiàn)為征稅行為。與之相對應(yīng)，外部秩序則是指納稅人、相關(guān)利益集團乃至地方政府在稅收領(lǐng)域的各類行為規(guī)范的總稱，更主要的表現(xiàn)為納稅行為。
    當(dāng)前，各地稅務(wù)部門在開展整頓和規(guī)范稅收秩序工作時，一般都把查處偷騙稅，即整頓外部秩序作為集中整治的重點，這并無不妥，在一定時期內(nèi)確實能夠狠狠打擊極少數(shù)不法分子的囂張氣焰，對于培養(yǎng)守法納稅意識、凈化稅收環(huán)境的確很有好處。但筆者認(rèn)為，整頓和規(guī)范稅收秩序并不僅僅是一項暫時性、突擊性的任務(wù)，若站在更高的層次上來看待這個問題，整治內(nèi)部秩序才是立足長遠(yuǎn)、糾治根本的良方。
    其一，整治內(nèi)部秩序是整頓和規(guī)范稅收秩序的一個主要方面。稅務(wù)機關(guān)既是稅收秩序框架的設(shè)計者，又是稅收秩序的維護者，其自身行為是否規(guī)范、運作是否有效直接影響稅收秩序好壞。
    其二，整治內(nèi)部秩序是抓好基層稅收工作的根本。為抓好基層稅收工作，國家稅務(wù)總局從隊伍建設(shè)、組織收入兩方面提出了“帶好隊，收好稅”的總體工作方針，落實這一方針的基本前提條件就是要有一個良好的內(nèi)部秩序作保障。很難設(shè)想，一個秩序混亂、管理松懈的單位能夠?qū)崿F(xiàn)隊伍穩(wěn)定、稅收收入持續(xù)增長的目的。
    其三，內(nèi)部秩序混亂是當(dāng)前稅收領(lǐng)域違法犯罪的主要誘因。從近幾年發(fā)生的一些案件尤其是在全國造成重大影響的大案要案來看，一個共同的特征就是內(nèi)部秩序混亂。具體表現(xiàn)為：案發(fā)地基層稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部管理無序，征管職責(zé)不清，各項制度形同虛設(shè)，稅務(wù)人員與不法分子內(nèi)外勾結(jié)。如某重大稅案，若沒有多名稅務(wù)人員為不法分子虛開發(fā)票提供種種便利，不法分子絕不可能越過層層“關(guān)卡”輕易得手，也就不可能造成國家巨額稅款的流失。因此，要打擊外部稅收違法犯罪行為，必須整治內(nèi)部秩序。
    其四，稅收與經(jīng)濟息息相關(guān)，稅收征管效率高低也直接影響到企業(yè)發(fā)展和宏觀調(diào)控職能的實現(xiàn)。目前，隨著一些涉稅案件的曝光，反映出部分基層稅收單位管理漏洞大、人員素質(zhì)差、征管機制不協(xié)調(diào)等諸多問題，稅收內(nèi)部秩序的不穩(wěn)定性已暴露無遺，已經(jīng)到了非整改不可的時候。因此，若能抓住當(dāng)前契機，從大力整治內(nèi)部秩序入手，必能帶動以深化征管體制改革、提升管理效率、提高人員素質(zhì)為主要內(nèi)容的各項稅收工作，從而起到“牽一發(fā)而動全身”的積極作用。
    二、整治內(nèi)部秩序的最終目標(biāo)是建立一個法治、高效的稅收征管體系
   （一）稅收工作的基礎(chǔ)就是征管，它既是組織稅收收入、反映征納關(guān)系、傳遞宏觀調(diào)控意圖的重要途徑，也是形成內(nèi)部秩序的基石。內(nèi)部秩序只是對稅收工作結(jié)果的一種狀態(tài)展現(xiàn)，能否達(dá)到其既定目標(biāo)，關(guān)鍵還是要通過稅收征管體系來實現(xiàn)。內(nèi)部秩序與征管體系的關(guān)系滿足“黑箱理論”的原理，內(nèi)部秩序最終體現(xiàn)為一種“輸出”，至于這種“輸出”是井然有序還是雜亂無章，起決定性作用的還是征管體系這個“輸入”變量。可以說，內(nèi)部秩序的全貌就體現(xiàn)在稅收征管
體系上。
    既然內(nèi)部秩序好壞在很大程度上是由稅收征管體系所決定，那么，什么樣的稅收征管體系才能形成良好內(nèi)部秩序呢？筆者認(rèn)為，要達(dá)到這一要求，稅收征管體系必須達(dá)到兩個目標(biāo)：法治、高效。這是由內(nèi)部秩序的基本特征所決定的。
   （二）法治。良好內(nèi)部秩序的一個基本特征就是行為邊界清晰規(guī)范，不僅要有嚴(yán)格的職責(zé)限定，而且要有一個明確的活動范圍，大到行為主體、小到單個的行為人都只能依照授權(quán)在規(guī)定的范圍內(nèi)活動。這種行為邊界延伸到稅收征管體系，則集中體現(xiàn)為一種法治思想。具體而言，就是要在稅收征管中強化法治權(quán)威，弱化人治權(quán)威，表現(xiàn)為三種作用：一是遵循作用。日常征管活動絕不是靠獨立個體的意志進行，而只能在稅收及相關(guān)法律所構(gòu)造的空間內(nèi)依律行事。二是判定作用。即判定具體稅收征管行為是否合理必須以法治作為重要尺度。三是指引作用。一方面稅收行政主體在設(shè)計制定內(nèi)部規(guī)范時必須以法律精神為指引，另一方面隨著政府職能日益明確以及對行政權(quán)力監(jiān)督力度的不斷加強，稅收行政權(quán)力的行使將逐步由模糊化向透明化、精確化過渡，過渡的最終目標(biāo)就是征管行為的法治化。
  （三）高效。良好內(nèi)部秩序也體現(xiàn)為一種動態(tài)上的有序，它要求行為人之間必須始終處于一種和諧、順暢的互動關(guān)系中，其基本特征就是稅收行政行為要富有效率，效率是公共行政的生命線。具體到稅收征管體系而言，則要求具備充分的組織效率，效率來源于管理。稅收工作實踐表明，影響稅收增長主要有三大因素：一個是經(jīng)濟，一個是政策，一個是征管。就基層稅務(wù)部門而言，經(jīng)濟環(huán)境和稅收政策都是左右不了的，惟一能夠發(fā)揮作用的就是加強管理。長期以來，稅務(wù)部門對稅收管理尤其是征收管理重視得很不夠，還存在重收入輕管理的思想觀念，只要收入任務(wù)完成了，管理水平高低、征管質(zhì)量好壞無所謂。目前，依靠政策、依靠經(jīng)濟增長拉動來組織稅收的力度將會越來越弱，而依靠管理、依靠提高內(nèi)部效率來確保收入增長的要求將變得越來越強烈�？己艘粋�基層稅務(wù)單位績效不僅僅看其組織收入數(shù)量，更要包括征管質(zhì)量、稅收成本、執(zhí)法水平等非收入因素，而且后者的意義將越來越重要。另外，加強管理也是打擊稅收違法行為、堵塞征管漏洞的重要途徑，從一些案件中我們可以看到，部分基層單位的征管漏洞并不是出在征管手段不夠先進、征管人員素質(zhì)不夠高上，而是基層的稅收管理力度太弱，管理不到位，無法對不法分子形成控管合力。
    三、整治內(nèi)部秩序的著力點：行政管理目標(biāo)化和征管流程電子化
    之所以提出這兩個著力點，也是基于對稅收征管體系的兩個目標(biāo)的認(rèn)識而言的。
    行政管理目標(biāo)化直接體現(xiàn)了稅收征管體系的法治要求。因為稅收行政行為是否符合法治精神，考察指標(biāo)并不是對應(yīng)某些抽象、粗線條的法律法規(guī)，而是具體體現(xiàn)為是否符合內(nèi)部管理要求，即管理目標(biāo)。管理目標(biāo)是將法治精神在稅收征管體系中的要求一一加以明細(xì)化和體系化，具有直接、量化、可操作的特點。若行政主體缺乏管理目標(biāo)，不僅無法判定其行為優(yōu)劣，而且征管質(zhì)量也難以評價，管理效率更無從談起，最終使征管體系背離法治方向�，F(xiàn)在基層稅收工作的一個難點就在于工作內(nèi)容無量化管理目標(biāo)，干多干少、干好干壞一個樣，年末考核往往停留在形式化的定性評估。
    征管流程電子化是實現(xiàn)稅收征管體系高效運作的前提和基礎(chǔ)。在現(xiàn)代行政中，能否大幅度提高效率，在很大程度上還取決于現(xiàn)代信息技術(shù)在管理中的運用情況。隨著信息社會的來臨，行政管理越來越多地采用先進科學(xué)技術(shù)與方法，為提高行政效率提供了重要保障。信息行政的發(fā)展，減少了人工勞動，使機構(gòu)人員縮減，因而會大大降低行政成本。同時，信息行政也會帶來一系列新的管理模式和組織方法，為實現(xiàn)辦公現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。從深層次講，信息行政是對傳統(tǒng)、穩(wěn)
固、單一、遲緩政府體制的挑戰(zhàn)，使政府從集權(quán)走向相對分權(quán)，從靜止走向相對靈活，最終實現(xiàn)重組公共管理、改進政府組織、信息資源共享的目標(biāo)。
    稅務(wù)部門也面臨著同樣的挑戰(zhàn)，缺乏有效的科技手段和信息技術(shù)，稅務(wù)機關(guān)就不能全面掌握稅源情況，就不能有效地進行稅收征管，稅收工作就很難做到準(zhǔn)確、效率、便捷和低成本，就會陷入被動落后的境地。筆者認(rèn)為，整治內(nèi)部秩序中最關(guān)鍵的步驟就是利用信息技術(shù)改造現(xiàn)行稅收征管體系，征管流程信息化是解決我們目前征管體系中數(shù)據(jù)失真、溝通不暢、職責(zé)交叉、管理低效等類問題的有效途徑。
    四、整治內(nèi)部秩序的基礎(chǔ)是全面提高稅務(wù)人員的綜合素質(zhì)
    在各種因素中，人的因素是最為根本、起決定性作用的。稅務(wù)人員是稅收征管的主體，是稅收征管效率的力量源泉。能否建立一個良好的稅收內(nèi)部秩序，稅務(wù)人員的素質(zhì)是一個不容忽視的核心變量。稅收內(nèi)部秩序的運作主要有賴于稅務(wù)人員來進行，稅務(wù)人員素質(zhì)高低將直接影響到內(nèi)部秩序的最終效果。
    正如行政學(xué)家梅耶士所指出的：“不論政府組織如何健全、財力如何充足、工作方法如何精當(dāng)，但如果不能獲得優(yōu)秀人才到政府中供職，仍不能對工作作有效的實際推行。”稅務(wù)人員素質(zhì)高低又在很大程度上取決于人事管理制度。可以說，一個精干高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的稅收征管體系必然是以人事管理制度的科學(xué)、合理為前提的。
    目前稅務(wù)部門實行的人事管理制度是與傳統(tǒng)的高度集中的經(jīng)濟體制和政治體制相適應(yīng)的集中統(tǒng)一的管理模式。它的弊端主要表現(xiàn)為：
�煟保牴芾韺ο簖嬰s，缺乏科學(xué)分類；�煟玻牴芾矸绞疥惻f單一，不利于各類人才的成長；�煟常犘姓�權(quán)限過分集中，責(zé)權(quán)分離，管人與管事相脫節(jié)；�煟矗犎瞬胚x拔制度不健全，缺乏競爭、激勵機制。這種狀況與稅收事業(yè)的發(fā)展要求很不適應(yīng)，要從根本上解決問題，就必須全面改革現(xiàn)行的人事管理制度。
    改革人事制度，就是要改變傳統(tǒng)的管理模式，建立科學(xué)的分類管理體制；通過建立監(jiān)控機制，實現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督；要重塑稅務(wù)人員的倫理價值觀，發(fā)揚團體精神，以“責(zé)任心”為首要道德準(zhǔn)則；要通過建立完善競爭激勵機制，促進人才的合理流動，并加速人力資源的整體開發(fā)，造就一支充滿活力、效率和積極性的高素質(zhì)的專業(yè)化的稅務(wù)人員隊伍，使稅收征管體系的運轉(zhuǎn)效率不斷提高。

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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