告別“雁過拔毛”財政支付體改2003全面啟動

告別“雁過拔毛”財政支付體改2003全面啟動這項改革將于2003年在全國全面推行。
　　　　現(xiàn)行制度弊端
　　中國長期以來實行“分散支付”的國庫管理制度，財政性資金繳庫和撥付，主要通過征收機關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進行。由于各級財政、稅務(wù)、海關(guān)及其他政府收費部門都自行設(shè)有眾多的收入過渡賬戶，因此，除了一些單位按規(guī)定將資金就地繳入國庫，大多數(shù)都要通過上述過渡賬戶；有的還按行政隸屬關(guān)系層層匯總到主管部門賬戶，再由主管部門繳入國庫。
　　這樣做的弊端之一是上級單位通過收入過渡賬戶“雁過拔毛”，截流財政資金的現(xiàn)象在中國極為普遍。另外，主管部門不及時將資金繳入國庫，大量預(yù)算外資金沉淀在各部門賬戶上。財政部的資料顯示，按現(xiàn)行的國庫支付程序，中央預(yù)算內(nèi)水利建設(shè)資金從財政撥到項目建設(shè)要經(jīng)過7個環(huán)節(jié)，糧庫建設(shè)資金和天然林保護工程資金等也存在類似問題。
　　財政部的一份報告承認，長期以來，資金層層撥付造成大量資金沉淀在預(yù)算單位，效率不高，財政可控制的現(xiàn)金流量也大為減少。
　　另外，當財政部門按月季度或按進度向預(yù)算單位撥款后，資金支出大權(quán)實際控制在預(yù)算單位手中，資金被截留、擠占、挪用的問題時有發(fā)生，甚至誘發(fā)腐敗。
　　　　改革方案確定
　　中國著手改革現(xiàn)行國庫管理制度，最早是九屆人大四次會議，當時通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年綱要》中指出，要建立以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國庫集中收付制度。
　　2001年3月國務(wù)院公布《財政國庫管理制度改革試點方案》；2002年，財政部常務(wù)副部長樓繼偉在一個內(nèi)部會議上詳細闡述了國庫管理制度改革方案。他指出，結(jié)合中國具體國情，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度，或者稱為國庫單一賬戶制度。
　　據(jù)樓繼偉在這次會上的歸納，中國國庫單一賬戶體系由五類賬戶集合組成：一是由財政部門在中國人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶，用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財政收入和支出，它是財政部門在中國人民銀行設(shè)立的存款賬戶，是賬戶體系的基礎(chǔ)；
　　二是財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，并同時約預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，用于預(yù)算資金的日常支付和與國庫單一賬戶清算；
　　三是財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金專戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算外收入和支出，并對預(yù)算外資金的日常收支進行清算；
　　四是小額現(xiàn)金賬戶，用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的小額零星支出，并與國庫單一賬戶進行清算，在代理銀行管理信息系統(tǒng)比較完善的情況下，此類賬戶也可以與預(yù)算單位零余額賬戶合并使用；
　　五是經(jīng)國務(wù)院批準或授權(quán)財政部批準開設(shè)的專戶。
　　　　從國家機關(guān)起步
　　實際上，國庫單一賬戶體系建立之日，就是各部門、各單位的各種收入過渡性賬戶和支出賬戶消亡之時。財政部官員向《財經(jīng)時報》描述了這樣一個“流程”：財政資金支付要在國庫單一賬戶體系下統(tǒng)一進行，也就是財政部在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，并為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶；通過零余額賬戶，通過“財政直接支付”和“財政授權(quán)支付”兩種方式，將財政資金采取支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者。商業(yè)銀行每天與財政部開設(shè)在中國人民銀行的國庫單一賬戶進行清算。
　　中國的國庫管理制度改革實際上起步于2001年7月，當時由監(jiān)察部牽頭，財政部、中國人民銀行、國家審計署等共同對行政事業(yè)單位銀行賬戶進行清理整頓，嚴查預(yù)算單位多頭開戶的情況；同時，為水利部、科技部、國務(wù)院法制辦、財政部、中國科學(xué)院、國家自然科學(xué)基金會等6個中央部門開設(shè)了零余額賬戶，作為改革試點。
　　另外，根據(jù)國務(wù)院的要求，部分國家儲備糧庫的建設(shè)資金和部分省的車輛購置稅交通專項資金，也實行了財政直接撥付。
　　一個月后，財政部正式組建了財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)，對內(nèi)稱“國庫支付中心”，對外稱“國庫支付局”，
　　據(jù)財政部統(tǒng)計，截止2001年年底，6個中央試點部門納入改革范圍的預(yù)算指標達172.23億元，其中實行直接支付資金64.83億元，財政授權(quán)支付資金105.4億元；6個試點部門共有136個預(yù)算單位納入改革范圍；中國科學(xué)院和國家自然科學(xué)基金會的部分項目實行直接支付改革試點。
　　到2002年年初，經(jīng)國務(wù)院批準，改革試點進一步擴大到了23個中央部門，到年底試點單位已增加到40個左右。
　　　　地方試點
　　與中央政府部門同步，自2001年開始，安徽、四川，福建、重慶、遼寧、黑龍江、江蘇，山東、浙江等地也開始了國庫集中支付制度改革試點。
　　第一個步驟同樣是“清理”，目標直指各地財政系統(tǒng)內(nèi)部銀行賬戶：一方面，將“社會保障”、“糧食風(fēng)險基金”、“住房基金”、“世界銀行貸款”、“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)”等必須保留的賬戶歸并在國庫單一賬戶體系的“特設(shè)賬戶”內(nèi)，取消其他業(yè)務(wù)處的所有銀行賬戶；另一方面，清理預(yù)算單位的銀行賬戶。截至目前，僅遼寧已經(jīng)清理各類銀行賬戶27461個，撤銷7480個。
　　另外，各省對行政單位和教育系統(tǒng)基本實現(xiàn)由財政統(tǒng)一發(fā)放工資。據(jù)福建省統(tǒng)計，推行財政統(tǒng)發(fā)工資制度，每年節(jié)省工資性支出數(shù)千萬元。遼寧省絕大部分市縣實行了財政統(tǒng)一發(fā)放工資，去年全省直接支付人員經(jīng)費達27.1億元。
　　多數(shù)試點地區(qū)建立了省、市、縣等不同級別的會計核算中心，取消市及各區(qū)、縣下屬行政單位的銀行賬戶和出納崗位，把政府直屬各部門的預(yù)算內(nèi)、外資金全部納入會計核算中心，實行單一賬戶、集中支付；強化對工資發(fā)放、經(jīng)費報銷以及福利分配等所有預(yù)算內(nèi)、外資金的統(tǒng)一核算和統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了政府對財政資金，特別是預(yù)算外資全方位、全過程的監(jiān)管。
　　目前，浙江省和下轄的9個市及65個縣（市、區(qū)）建立了會計核算中心。
　　　　“集權(quán)”“分權(quán)”：變革的主線
　　雖然只是試點，革除原有弊端的效果已初步顯現(xiàn)。
　　財政部官員告訴《財經(jīng)時報》，改革后，試點單位應(yīng)支未支的資金不再沉淀在預(yù)算單位賬上，而是保留在國庫。業(yè)內(nèi)專家指出，這一變化將對國債，特別是短期國債的發(fā)行管理產(chǎn)生很大影響。在分散支付的制度下，財政資金都撥到預(yù)算單位賬戶上；而國庫只要沒有資金，財政就會不斷地發(fā)債。因此，國庫管理制度的改革，也將帶來國債管理的變革。
　　另一個重大成效是提高了財政資金使用的透明度，遏制諸如資金擠占、轉(zhuǎn)移，挪用等問題，原因是預(yù)算單位的賬戶是零余額賬戶，資金要按預(yù)算的用途支用，并在支付時受到銀行網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的監(jiān)控。
　　為解決財政資金支付過程中的信息記錄、監(jiān)控、反饋的問題，財政部成立“政府財政管理信息系統(tǒng)”工作小組，開發(fā)預(yù)算單位用款計劃和支付申請管理系統(tǒng)、用款計劃和支付申請審核及資金撥付管理系統(tǒng)。財政部官員透露，通過這個系統(tǒng)，任何地方的任何一筆財政資金的使用情況都會一目了然，資金支付的效率也大大提高。
　　財政部官員向《財經(jīng)時報》透露，中國的國庫集中支付制度將在2003年“全面推行”。他指出，就財政體制改革而言，財政資金管理的“集權(quán)”和“分權(quán)”是變革的主線。從表面看，財政資金管理改革更多的是突破技術(shù)性問題，不過在整個財政體制改革中，正是“政府財政管理信息系統(tǒng)”這一技術(shù)的實現(xiàn)來完成制度上的變革的。而伴隨著這一系統(tǒng)，財政體制其他方面的改革也將獲得突破。
　　名詞解釋
　　財政直接支付
　　按照部門預(yù)算和用款計劃確定的資金用途和用款進度，根據(jù)用款單位申請，由財政部門將資金直接支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。
　　財政授權(quán)支付
　　根據(jù)部門預(yù)算和用款計劃確定的資金用途和用款進度，由預(yù)算單位自行開出支付令將資金支付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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