產(chǎn)權(quán)制度與深化國有資產(chǎn)管理體制改革

產(chǎn)權(quán)制度與深化國有資產(chǎn)管理體制改革交易費用是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論中最基礎、最重要的概念，被定義為人們從事某種經(jīng)濟活動所付出的非生產(chǎn)性成本，即生產(chǎn)成本之外的交易過程中的費用�，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認為，西方福利經(jīng)濟學雖然深刻地分析了市場機制的缺陷，指出了國家干預的必要性，但他們沒有從產(chǎn)權(quán)配置角度考慮和分析問題。市場運行之所以存在缺陷，其根源在于產(chǎn)權(quán)界定不清，導致交易過程的磨擦和障礙，因而提高了交易費用，影響了資源配置的效率。因此，解決市場缺陷問題的關鍵，不在于國家是否應該干預經(jīng)濟，而在于如何明晰產(chǎn)權(quán)以減少交易費用。并進一步指出，產(chǎn)權(quán)是一種由法律規(guī)定和實施的，由使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能組成的排他性獨占權(quán)。這些權(quán)利不是在歷史形成的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關系基礎上產(chǎn)生的，而是以反映人的超歷史的自然本性的法律為基礎；以產(chǎn)權(quán)為依托建立的產(chǎn)權(quán)制度是既定產(chǎn)權(quán)關系和產(chǎn)權(quán)規(guī)則結(jié)合而成的且保證其實現(xiàn)的制度。合理的產(chǎn)權(quán)制度具有為人們提供競爭與合作的框架，充當各種物質(zhì)生產(chǎn)要素組合的粘合劑和各種經(jīng)濟組織的依托；為經(jīng)濟當事人提供特定的經(jīng)濟激勵和約束，使之通過權(quán)力配置實現(xiàn)資源配置并分配收益；有助于形成穩(wěn)定的經(jīng)濟預期，節(jié)約經(jīng)濟運行成本，減少不確定因素等功能。
　　現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論分析了交易費用、產(chǎn)權(quán)及制度安排三者的關系，提出只要存在交易費用，就需要明晰產(chǎn)權(quán)，建立相應的產(chǎn)權(quán)制度。不同的產(chǎn)權(quán)制度安排有不同的交易費用，繼而決定了不同的經(jīng)濟運行效率。他們認為，產(chǎn)權(quán)一般可劃分為私人產(chǎn)權(quán)、法人產(chǎn)權(quán)、社團產(chǎn)權(quán)、公共產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)，而私人產(chǎn)權(quán)并不一定是唯一有效的產(chǎn)權(quán)制度安排。不論產(chǎn)權(quán)的最終歸屬是誰，只要產(chǎn)權(quán)清晰，就可以節(jié)約交易費用，這就是有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排。
　　雖然現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論屬于西方經(jīng)濟學的范疇，但其所闡述的一些現(xiàn)象和規(guī)律，卻是普遍適用的。按照產(chǎn)權(quán)理論的分析，我國國有產(chǎn)權(quán)制度安排是否有效率關鍵在于國有產(chǎn)權(quán)主體是否明確、產(chǎn)權(quán)邊界是否清晰，從而否定了國有產(chǎn)權(quán)私有化的謬誤。
　　　　二、國有資產(chǎn)管理體制存在的弊端
　　我國國有產(chǎn)權(quán)制度安排缺乏效率主要癥結(jié)是國有產(chǎn)權(quán)主體不明晰，造成國有企業(yè)效益低下，國有資產(chǎn)流失等，這些都是源于國有資產(chǎn)管理體制存在的種種弊端。
　　1.國有產(chǎn)權(quán)主體錯位、越位和缺位并存
　　國有產(chǎn)權(quán)主體是國家，但國家在抽象意義上不可能行使所有權(quán)，而必須有具體的機構(gòu)代表國家行使所有者權(quán)利。十六大之前，我國實行的是“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營”的國有資產(chǎn)管理體制。在這種體制運行中，政府管理國有資產(chǎn)的出資人職責一直由九個部門分割行使，其中五個部門被形象地喻為“五龍治水”：即財政部行使收益及產(chǎn)權(quán)變更職能；大企業(yè)工委或金融工委行使選擇經(jīng)營者的職能；國家經(jīng)貿(mào)委行使重大投資、技改投資的審批及產(chǎn)業(yè)政策的制定，國有企業(yè)的破產(chǎn)、重組、兼并、改制等職能；國家計委行使基本建設投資管理職能；勞動部負責審批企業(yè)工資總額。
　　實踐表明，這種“五龍治水”的管理格局不僅沒有解決國有資產(chǎn)出資人缺位問題，還在一定程度上阻礙了深化國有企業(yè)改革的進程。這種體制存在的弊病：一是多個政府部門代行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，任何部門又都不具備完備的產(chǎn)權(quán)，不用對國有資本經(jīng)營效果承擔全部責任；二是所有權(quán)越位和所有權(quán)缺位并存，造成政企不分、政資不分，或者出現(xiàn)內(nèi)部人控制；三是各個部門之間因爭搶權(quán)力利益和對企業(yè)經(jīng)營判斷的不同而相互扯皮，致使所有者約束軟化，企業(yè)無所適從。應該說，這種管理體制實際上是計劃經(jīng)濟體制的遺留，是導致政府經(jīng)常出現(xiàn)不規(guī)范施政行為的深層根源。
　　2.國有資產(chǎn)經(jīng)營公司權(quán)責不明
　　國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是國有資產(chǎn)授權(quán)營運主體，主要是受托行使所有者職能，進行資本運營。但在實際運作中由于國有出資人不到位，導致國有資產(chǎn)經(jīng)營公司權(quán)責不明。其一，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司在內(nèi)部經(jīng)營管理上仍存在大量的行政性因素，在角色與功能上仍將自己定位為被控企業(yè)的上級領導部門，沒有有效行使其具體出資人職責。其二，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司派出的產(chǎn)權(quán)代表往往與企業(yè)經(jīng)理階層形成利益共同體，追求的不是國有資產(chǎn)保值增值，而是個人收入的增長，形成新的“內(nèi)部人控制”。其三，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司責任難以評判。由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分，在出現(xiàn)經(jīng)營虧損時，經(jīng)營者有足夠理由推卸責任。
　　3.國有企業(yè)的公司產(chǎn)權(quán)制度不合理
　　一是國有產(chǎn)權(quán)主體虛置，即缺乏人格化的國有產(chǎn)權(quán)主體，致使國有企業(yè)無法形成完整的法人財產(chǎn)權(quán)與獨立的企業(yè)經(jīng)營權(quán)。二是大多數(shù)國有企業(yè)投資主體單一，即使是經(jīng)過股份制改造后的公司，也仍然存在“一股獨大”，“翻牌公司”的問題，不利于優(yōu)化公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。三是沒有形成國有資本靈活、順暢的進入或退出機制，不利于國有資本的有效利用和合理流動，不利于形成有效的產(chǎn)權(quán)運作資本市場，不利于進行產(chǎn)權(quán)市場化交易，影響到國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置。
　　　　三、深化國有資產(chǎn)管理體制改革的取向
　　國有資產(chǎn)管理體制改革滯后是長期困擾經(jīng)濟和社會發(fā)展的制度障礙，是繞不開的改革攻堅難題。為改變國有產(chǎn)權(quán)制度缺乏效率的狀況，必須加快國有產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，深化國有資產(chǎn)管理體制改革。
　　（一）目標選擇
　　深化國有資產(chǎn)管理體制改革的目標是按照黨的十六大報告要求，在堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理新體制。
　　1.國家所有。依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，國有資產(chǎn)屬于全體人民，歸國家所有。國家制定法律法規(guī)，政府代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，必要時有統(tǒng)一配置資源。
　　2.分級代表國家履行出資人職責。通過逐級權(quán)，明確國有資產(chǎn)的管理范圍，中央和地方政府級行使出資人職責，管轄各自的國有資產(chǎn)。
　　3.委托專門機構(gòu)管理經(jīng)營。政府行政管理部門與行使出資人職責的機構(gòu)分設。各級政府成立專司國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，經(jīng)過政府授權(quán)，代表國家行使出資人職責。再由專司國有資產(chǎn)管理機構(gòu)授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為國有資產(chǎn)營運主體，具體行使其所投資企業(yè)的出資人職責。
　�。ǘ�）成立專司的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)
　　專司國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是受政府委托統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)的特殊法定機構(gòu)，專門行使國有資產(chǎn)出資人職責，以資本為紐帶，理順出資關系，進行產(chǎn)權(quán)管理。根據(jù)十屆人大新一輪的國務院機構(gòu)改革方案，國務院率先成立“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”（國資委），將原國家經(jīng)貿(mào)委、中央企業(yè)工委以及財政部有關國有資產(chǎn)管理的職能整合，由國務院授權(quán)，代表國家履行出資人職能，其監(jiān)管范圍包括中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，由改革后相應設立的省、市（地）兩級地方政府的國資委負責監(jiān)管。其他國有資產(chǎn)依照相關的法律法規(guī)進行管理。
　　新的國資委應按照權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則來構(gòu)建，這是市場經(jīng)濟體制下企業(yè)國有資產(chǎn)管理的必然要求。在市場經(jīng)濟體制下，企業(yè)的國有資產(chǎn)必須實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。國資委掌握資產(chǎn)所有權(quán)，對自主經(jīng)營的企業(yè)進行監(jiān)管，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)有效利用和保值增值，責任重大。要使其真正擔負起這一職責，就必須賦予其相應的權(quán)利。在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離情況下，管資產(chǎn)更多地體現(xiàn)出的是一種責任，只有把它同對人（掌握經(jīng)營權(quán)的人）和事（資產(chǎn)經(jīng)營的過程）的管理結(jié)合起來，也就是說只有把權(quán)利、義務和責任統(tǒng)一到對資產(chǎn)、人和事的管理過程中，才能更有效地發(fā)揮其應有的作用。
　　新的國資委從根本上倡導、實踐和促進了兩個原則：一是政資分開。各政府部門分散的國有資產(chǎn)管理職能集中起來統(tǒng)一到國資委，促使“資”的職能與“政”的職能分開。各政府部門的國有資產(chǎn)管理職能分離后，國有資產(chǎn)的經(jīng)營和使用機構(gòu)完全獨立于政府，由國資委委托的國有資產(chǎn)營運主體——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司獨立運作，與政府部門，如計劃、財政、貿(mào)易①等部門不再具有直接聯(lián)系，而新設立的國資委則專門負責國有資產(chǎn)的管理，不具有社會管理職能，更不能干預其他所有制經(jīng)濟組織的活動。二是政企分開。政府的社會管理職能表現(xiàn)為行政，對經(jīng)濟的管理職能則體現(xiàn)為對資產(chǎn)的綜合管理。各職能部門不再有人財物、產(chǎn)供銷的直接管轄權(quán)，只能通過政策引導、規(guī)范約束來促進企業(yè)發(fā)展。而其行使的行政職能要面向全社會，制定的各種政策、法律、規(guī)則等對任何企業(yè)和投資組織都是公開、公正和公平的。
　　建立國有資產(chǎn)管理新體制的關鍵，是國資委的職能界定和依法履行職能，要做到既能實現(xiàn)企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值，又不干預企業(yè)的自主經(jīng)營活動。國資委的主要職責是：根據(jù)授權(quán)，依照公司法等法律和行政法規(guī)履行出資人職責；制定國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的戰(zhàn)略方針、結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和投資發(fā)展規(guī)劃，編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預算；選派和更換國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的董事、監(jiān)事和財務總監(jiān)；收取國有資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)出售收入，考核國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的營運業(yè)績；審批國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的重大經(jīng)營事項，如重大股權(quán)變更、重大投資活動、利潤分配方案等。
　　　�。ㄈ�）明晰國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的責權(quán)利
　　今后國有資產(chǎn)管理體系將會是“三層次”管理。作為第一層次，統(tǒng)一管“資產(chǎn)、人、事”的國資委，將按照資本管理原則行使所有者權(quán)益，而不是“政企不分”的行政審批式管理。第二層次是國有資產(chǎn)營運主體，這是整個運行體系的核心。通過它，可以有效地在政府與企業(yè)之間搭建一個“隔離帶”，以確�！罢�資分開”。
　　作為國有資產(chǎn)營運主體的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司通過國資委的授權(quán)，按照投資份額依法對全資、控股及參股企業(yè)行使出資人職責，享有資本收益、重大決策和選聘經(jīng)營管理者權(quán)利，目標是國有資產(chǎn)收益最大化。為進一步明晰國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的責權(quán)利，需做到以下幾點：在經(jīng)營機構(gòu)上，應盡快明確國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的兩種主要機構(gòu)形式“國家控股公司”和“授權(quán)投資機構(gòu)”的責任利。在經(jīng)營權(quán)責上，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司依法自主經(jīng)營，照章納稅，對所有者的凈資產(chǎn)承擔保值增值責任，不得損害所有者權(quán)益。其與國資委之間的關系，包括其與參股、控股企業(yè)之間的關系都應由《公司法》來規(guī)范。在經(jīng)營體制上，要努力做到國有資產(chǎn)經(jīng)營的股份化和資本化，積極探索公有制的多種實現(xiàn)形式。有條件的營運主體可以吸收其他經(jīng)濟成分參股，發(fā)展成為跨地區(qū)、跨行業(yè)的股份公司。在經(jīng)營機制上，要完善國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的激勵約束機制。將經(jīng)營管理者收入與經(jīng)營績效掛鉤，實行年薪制，也可以探索實行持股制、期權(quán)制等激勵措施，以及健全經(jīng)營者法人治理監(jiān)督機制，改進經(jīng)營者選拔任用方式和考核評價辦法，賦予經(jīng)營者應有的經(jīng)營權(quán)，增強經(jīng)營者的成就感和歸屬感等。
　�。ㄋ模┙�立有效的公司產(chǎn)權(quán)制度
　　合理的公司產(chǎn)權(quán)制度是建立有效公司治理結(jié)構(gòu)的決定性基礎，有助于解決政府不當干預和內(nèi)部人控制問題，是完善國有資產(chǎn)管理體制的必然要求。為此，在保持公有制占主導地位的前提下，我國國有企業(yè)必須加快建立合理有效的公司產(chǎn)權(quán)制度。一是產(chǎn)權(quán)責任明晰化。要理順企業(yè)產(chǎn)權(quán)關系，責任明確，對出資者所有權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)、企業(yè)經(jīng)營權(quán)都有明晰的界定。二是產(chǎn)權(quán)主體獨立化。在產(chǎn)權(quán)責任明確的基礎上，應有人格化的主體來獨立行使產(chǎn)權(quán)。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)享有唯一的出資人所有權(quán)，不干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)依法享有包括國家在內(nèi)的出資人投資形成的全部法人財產(chǎn)權(quán)，依法自主經(jīng)營、自負盈虧；依法獨立享有民事權(quán)利；以全部的法人財產(chǎn)，獨立承擔民事責任；依法維護所有者權(quán)益，實現(xiàn)企業(yè)財產(chǎn)不斷增值；三是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。從產(chǎn)權(quán)形成的利益機制上說，只有具有多元化的產(chǎn)權(quán)，才能建立真正規(guī)范的現(xiàn)代公司制度。為改變當前國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)單一和股權(quán)“一股獨大”的局面，可以將國有企業(yè)改變?yōu)閲�家、其他非國有企業(yè)法人、金融機構(gòu)、境外投資者及職工、管理者等個人共同擁有產(chǎn)權(quán)的公司，以促進國有資產(chǎn)的有效配置。四是產(chǎn)權(quán)運作資本化。國有企業(yè)各種金融資本、實物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)包括人力資本的產(chǎn)權(quán)，都可作為經(jīng)營性的資本要素來運用。五是產(chǎn)權(quán)交易市場化。國有企業(yè)改組、聯(lián)合、并購應主要通過資本市場和其他市場化的產(chǎn)權(quán)交易方式來實現(xiàn)。
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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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