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財政體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的影響分析
財政體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的影響分析 摘要:從公共選擇理論的“理性經(jīng)濟人”假設(shè)出發(fā),我國現(xiàn)行的財政體制對最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟行為的塑造起著關(guān)鍵作用。20世紀80年代以來,我國逐步建立分級包干的財政體制,這種激勵機制促使各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極投身于微觀經(jīng)濟建設(shè),同時,這種抽象的財政包干體制下派生出的具體細則,又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其稅收分享單位之間的互動具有博弈的特點。
關(guān)鍵詞:激勵機制;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;財政體制;稅收;博弈
目前理論界對基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在改革中所表現(xiàn)出來的行為和扮演的角色,有多種研究范式和不同角度的解釋。本文以公共選擇理論對政府的基本假設(shè)為前提,從制度尤其是財政制度的角度出發(fā),來解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在地方經(jīng)濟發(fā)展中的行為。盡管已有學(xué)者使用過這種研究方式,但研究大多停留在較為籠統(tǒng)的結(jié)論上,即財政制度改革提供的激勵機制促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極介入微觀經(jīng)濟建設(shè)。本文認為,由于各地財政體制在實際運作中存在的細節(jié)上差異,塑造了各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各具特色的微妙行為,同時,由于不同區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資源稟賦上的差異,即使面臨完全相同的制度約束,其塑造出的政府行為也會有所不同。
理論前提:對政府及官員的動機的基本假設(shè)
戴維·伊斯頓認為“政治的本質(zhì)是對社會價值的權(quán)威性分配”。傳統(tǒng)的政治往往將政府與道德上的優(yōu)越性相掛鉤,以利他主義來假定政府行為的動機。但政治體系的核心——政府,作為利益分配的主體,其自身也是一個相對獨立的利益集團。在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi),人們以合理的利己主義和效用最大化來確定作為與不作為,我們無法設(shè)想同樣的人在政治領(lǐng)域里會采取一種截然不同的行為模式。盡管公正是政府追求的首要價值,但代表一種抽象意義上的純粹的公共利益的政府是虛置的。從實證的角度看,政府是由自利的個人組成的,政府官員有其自身的目標和約束。他們在提供公共產(chǎn)品、履行政府職能的同時,也在實現(xiàn)著他們自己的某種利益,甚至可以說,后者是前者的目的,前者是后者的手段。因此,本文立論的邏輯前提與西方公共選擇理論相一致,認為經(jīng)濟人假設(shè)同樣適用于政治領(lǐng)域。
作為“理性經(jīng)濟人”的集合,政府及官員的利益目標,具體來講,可以分解為兩個層面。第一是權(quán)力的最大化,第二是經(jīng)濟收入的最大化。
就權(quán)力目標而言,在既有權(quán)力基礎(chǔ)上不斷擴展其范圍是權(quán)力的一個非人格屬性。尼斯卡蘭的官僚理論認為,官員要實現(xiàn)權(quán)力的最大化,必須實現(xiàn)掌握的社會資源的最大化。社會資源的最大化,也即意味著財政收入的最大化。一方面掌握更多的社會價值的分配權(quán)本身便意味著更大的政治權(quán)力,另一方面更多的財政支出被用于增加福利,提高就業(yè)率,在民主條件下,成為顯示政績,贏取選民支持,以爭取連任或更高權(quán)力的重要途徑。由此看出,圍繞權(quán)力最大化的目標,從兩方面進行分析,掌握更多的社會資源和贏得更多的選票是一致的。
上述權(quán)力最大化和經(jīng)濟收入最大化兩個目標,在中國特殊的制度背景下使基層政府的行為具有一些獨特的特征:
第一,權(quán)力最大化的目標在考察中國基層政府行為時仍然適用,但西方官僚理論適用的政治環(huán)境(直接民主選舉產(chǎn)生基層政府官員)在中國并不存在,或者即使存在也不發(fā)揮實際作用。權(quán)力最大化的途徑分裂為兩個層次。其一,就目前情況而言,鎮(zhèn)級政府的權(quán)力來自于上級政府的授權(quán),而非直接選舉情況下選票代表的民意。由于晉升是獲取更大權(quán)力的最重要的途徑之一,因此必須作出上級政府所認可的政績,而考核政績的一個重要指標是稅收的完成情況。與人們的具體福利的增加相比,它在上級進行政績評估時具有更大的權(quán)重,更能說明地方官員對經(jīng)濟增長所做的貢獻。這個角度更偏重于這樣一個事實:地方官員扮演著上級授權(quán)的地方治理機構(gòu)的角色。所以要實現(xiàn)權(quán)力的最大化,必須盡可能地完成甚至超額完成稅收計劃。其二,鑒于財權(quán)與事權(quán)緊密相聯(lián)的事實,上繳稅收的增加必然意味著地方自己留成的減少。地方政府掌握的社會資源的減少,也即意味著實權(quán)的減少。兩者之間存在著一種零和的關(guān)系。這個角度偏重于地方政府作為地方利益的代表,得出權(quán)力的擴大必須控制上繳稅收的比例,盡可能藏富于地方的結(jié)論。
同樣以權(quán)力最大化為目標,在不同的體制下,產(chǎn)生了不同的結(jié)果。從上述兩個方面的分析可以看出,上下級政府在財政劃分上存在一定的緊張關(guān)系,地方官員在實現(xiàn)權(quán)力最大化的過程中必須在兩種方式之間保持某種平衡。但無論蛋糕怎幺來切,先把蛋糕做大,即把地方經(jīng)濟搞上去,成為由權(quán)力最大化引出的最直接的目標。
第二,地方政府及其官員的第二個目標是其自身的經(jīng)濟利益的最大化。在大多數(shù)情況下,上級財政劃撥僅僅勉強甚至不夠維持編制內(nèi)政府工作人員的收入。而政府有效運行所需大量的編制外人員的費用只能靠自籌資金來彌補。保障并提高政府工作人員的物質(zhì)生活水平成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的另一個強烈動機(由此帶來的灰色收入的可能性本文不作考察)。此外,追求個人聲望也是地方官員推動經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。但由于屬于心理學(xué)層面,本文不作詳細分析。
理論框架:財政體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的塑造
在預(yù)設(shè)了政府官員行為動機之后,我們認為制度對政府官員行為的塑造起著重要作用。新制度主義經(jīng)濟學(xué)的創(chuàng)始人之一道格拉斯·諾斯將西方世界的興起歸結(jié)為一種合理的制度安排,即通過對產(chǎn)權(quán)的嚴格界定,將個人行為的收益率逼近于由此產(chǎn)生的社會的收益率,促使人們進行創(chuàng)新活動�，F(xiàn)實中,制度真空的社會是不存在的,而且較之于“所謂的文化”,制度在人們的行為模式形成過程中,顯然具有更大的權(quán)重。人們在制度的框架下追求利益最大化。在接受“經(jīng)濟人”假設(shè)的前提下,制度的這種激勵機制和約束機制同樣適用于政府的日常行為。
20世紀80年代以來,中國的財政體制隨著改革開放的深入發(fā)生了顯著的變遷:改革開放之前,國家壟斷一切權(quán)力,其影響力滲透到社會的各個層面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政府機構(gòu)的最基層組織,直接面對農(nóng)村社會,但在全能政府時期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多地是作為中央政府在地方的代理人,秉承對上負責的原則,發(fā)揮其控制社會的作用,在財政上表現(xiàn)為統(tǒng)收統(tǒng)支,沒有任何自主權(quán)。
改革開放的過程本質(zhì)上是一個放權(quán)讓利的過程,在給予企業(yè)自主權(quán)的同時,中央政府使地方政府分享了前所未有的權(quán)力和利益,以發(fā)揮中央和地方的兩個積極性。在財政體制上,20世紀80年代在各省同時并行的各種模式的財政包干制明顯反映了這種趨勢。在這種全新的制度安排的刺激下,地方(鄉(xiāng)鎮(zhèn))政府的角色發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變。一方面,此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅作為中央政府在地方的代理,對上一級的政府機構(gòu)負責,同時它還必須對所在地方的利益負責,因此,它在與中央政府進行關(guān)于財政資源的博弈時,有動機甚至更傾向于將更多的財政資源留在地方。另一方面,在實行財政包干之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨保持預(yù)算平衡的壓力和獲得部分財政結(jié)余的激勵,因此必須積極地擴大財源,這不僅指前面所說的在財政存量上與中央政府的博弈和爭奪,同時還必須從增量的角度著手,發(fā)展地方經(jīng)濟,擴大稅源,從而達到財政增收的目標。
在研究財政制度對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為塑造的學(xué)者中,比較有影響的一位是美國斯坦福大學(xué)政治學(xué)教授Jean.Oi。她認為財政體制改革以后“改變的不一定是當事人,而是制度所蘊涵的激勵機制使官員們的行為發(fā)生了變化”。在文革結(jié)束后的中國農(nóng)村,基層政府與地方企業(yè)形成的合作管理模式(local state corporatism),便是由當時的財稅制度和產(chǎn)權(quán)關(guān)系所決定的。這與以往的用“政治文化”——如全能主義時代所遺留的父愛主義——來解釋政府行為與政企關(guān)系,有著明顯的不同。
Jean.Oi認為,改革后,制度的變遷所產(chǎn)生的激勵機制,使原有基層官僚體系致力于發(fā)展所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),以保證其收入來源,維持基層政府的正常運作,最終啟動了中國農(nóng)村工業(yè)化的進程。她所指出的財政方面的激勵機制,在本文所討論的廣東省東莞市厚街鎮(zhèn)及周邊地區(qū)同樣存在,并且由于市與鎮(zhèn)政府間明確劃分稅收比例而得到加強。但僅此一條對解釋下文所考察的廣東省東莞市厚街鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在發(fā)展經(jīng)濟中的許多微妙的行為顯然是過于籠統(tǒng)的,許多具體的行為應(yīng)歸結(jié)于厚街鎮(zhèn)政府所面臨的財政體制的各種細則——這些制度規(guī)則的約束直接影響了當?shù)卣捌涔賳T的行為動機和決策結(jié)果。
以東莞市厚街鎮(zhèn)為微觀實證分析框架
東莞市對各鎮(zhèn)(區(qū))政府財稅運作的具體規(guī)定,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的最重要的制度安排。
1.東莞市財政體制的具體規(guī)則對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的塑造
1985年東莞市頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理試行辦法》規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入由國家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金及自籌資金組成。稅收完成額與鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配收入之間,沒有統(tǒng)一規(guī)定,各地有靈活處理權(quán)。
(1)稅收分成。1990年后,東莞市各鎮(zhèn)(區(qū))開始參與財政分成。最初的做法是規(guī)定一個逐年遞增的基數(shù),超收部分市與鎮(zhèn)2∶8分成,后改為3∶7分成。市政府對基數(shù)的確定和超收部分的分成比例具有決定權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際分得的可支配數(shù)額完全由市政府決定,鎮(zhèn)政府處于相對被動的局面。1996年后改為基數(shù)內(nèi)鎮(zhèn)占30%,超收部分鎮(zhèn)占70%。同時開始建立真正意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。這時期,鎮(zhèn)政府為了不使下一年度的稅收任務(wù)過高而難以完成,而傾向于審慎地把稅收控制在略超過基數(shù)的水平。2000年起,財政分成改為取消基數(shù),市與鎮(zhèn)5∶5分成,進一步強化了激勵機制。但這并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會盡可能地增加稅收,因為在現(xiàn)行財稅制度下,鎮(zhèn)政府仍有以其它途徑自籌資金的可能,而這部分收入是不必與市政府進行分成的。因此只要自籌資金與稅收仍然是一種此消彼漲的關(guān)系,鎮(zhèn)政府在上繳稅收時便仍然有保存實力的動機,以使鎮(zhèn)政府的財政收入最大化�；鶖�(shù)雖然不存在,但仍須保持一定的增長率,同時,市下屬的同一地區(qū)各個鎮(zhèn)之間也存在著一定的競爭關(guān)系。對仕途有著進一步抱負的基層官員必須在這種競爭中,做出突出的政績來(上繳稅收的增加即為一個重要的顯示途徑),以得到上級的認可。這是由中國政治現(xiàn)有的權(quán)力分配體制所決定的。
(2)自籌費用。即地方政府在稅收之外,直接以各種名目 財政體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的影響分析向當?shù)剞r(nóng)戶、企業(yè)征收的統(tǒng)籌款和攤派。這部分收入曾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入極其重要的組成部分。1992民政部社會調(diào)查中心對全國15個省市的90個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位人員的收入結(jié)構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn),61.1%鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自籌收入,而且自籌收入占到整個地方政府財政收入一半以上的現(xiàn)象也決非個別。但是自從1992年實行“費改稅”改革之后,國家加強了這方面的控制,地方政府所受約束也越來越大,盡管自籌費用將作為地方財政收入的重要組成部分而存在,但其重要性在下降。
(3)地方政府自有產(chǎn)權(quán)帶來的收入。主要由土地與物業(yè)出讓、土地與物業(yè)租金以及下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤三部分組成。
2.財政收入結(jié)構(gòu)與發(fā)展戰(zhàn)略選擇
僅從邏輯上分析厚街鎮(zhèn)財政收入決算表,我們似乎可以推導(dǎo)出這樣一個結(jié)論:既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤在鎮(zhèn)政府的收入中占有如此重要的地位,那幺按照利益最大化的前提,鎮(zhèn)政府應(yīng)該傾其全力去發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),從而拉動整個地區(qū)的經(jīng)濟增長。但與此相反,厚街鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府卻把重心放在了吸引“三來一補”企業(yè)、“三資企業(yè)”和民營企業(yè)上。但是這些企業(yè)都是獨立的法人,其自主經(jīng)營和享有利潤的權(quán)利來自于其自有的產(chǎn)權(quán),與鎮(zhèn)政府之間并非從屬關(guān)系,因此政府在這些企業(yè)利潤的分配、流向及財務(wù)運作方面的影響力相當有限。與此同時,由于對“三來一補”和“三資”企業(yè)普遍實行“兩免三減”(指頭兩年免所得稅,之后三年減半)的稅收政策,這些企業(yè)對政府財政收入的直接貢獻并不很大,其回報率是相對偏低的。這又似乎與前文分析所得出的結(jié)論形成悖論。事實上,兩者并不矛盾,這是作為理性人政府的明智的決策。第一,鎮(zhèn)(區(qū))屬的企業(yè)與外向型經(jīng)濟成分的“三來一補”企業(yè)、“三資”企業(yè)有著較高程度的依賴關(guān)系或合作關(guān)系,脫離了這樣一個外向型經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的企業(yè)集群,這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的豐厚盈利是難以想象的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于原始基金少,起點低,因此往往集中于技術(shù)含量較低的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。與之相對應(yīng),外資企業(yè)的最終產(chǎn)品則有相對較高的附加值和科技含量。在保證質(zhì)量的情況下,憑借鎮(zhèn)政府和外商之間存在的特殊而微妙的關(guān)系,多數(shù)鎮(zhèn)(區(qū))屬企業(yè)可以較為容易獲得較為穩(wěn)定的訂單來源,鎮(zhèn)(區(qū))屬企業(yè)實際上成為由外資主導(dǎo)的加工制造業(yè)生產(chǎn)鏈條上的一個組成部分,兩者互補形成一種“企業(yè)集群”,企業(yè)集群內(nèi)部在各個方面、各個層次上的合作和交流提升了整個地區(qū)的競爭力。第二,同樣抱著自身利益最大化的目的,扶持鎮(zhèn)(區(qū))屬企業(yè)偏重的是存量方面,而致力于發(fā)展外向型經(jīng)濟則是希望在增量方面有所作為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果將有限的資金全力投入到支持區(qū)鎮(zhèn)屬的企業(yè)中,由此拉動的經(jīng)濟增長與現(xiàn)有外向型經(jīng)濟主導(dǎo)的宏觀經(jīng)濟總量相比,可以說是微乎其微。因此在這種情況下,厚街鎮(zhèn)政府將有限的人力、物力、財力中的大部分投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善投資環(huán)境,以各種優(yōu)惠的政策吸引外資進駐,其產(chǎn)業(yè)政策的著眼點無疑是經(jīng)濟總量的增量方面。這些政府行為在促進經(jīng)濟增長時期起著四兩撥千斤的作用。盡管鎮(zhèn)(區(qū))屬企業(yè)的利潤在厚街鎮(zhèn)財政收入中占有重要比例,但由于這些企業(yè)的經(jīng)營效益都直接或間接地與“三來一補”企業(yè)、三資企業(yè)等外向型經(jīng)濟密切相關(guān);同時鎮(zhèn)政府利用有限的財政資源改善投資環(huán)境,吸引外資,可以在經(jīng)濟的增量方面有所作為,所以,厚街鎮(zhèn)政府最終采取了向外向型經(jīng)濟傾斜的產(chǎn)業(yè)政策。
類似的利益驅(qū)動,類似的制度約束,但中國其它地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻沒有發(fā)展出類似厚街及東莞其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)那樣的外向型經(jīng)濟。這是因為東莞位于珠江三角洲,擁有毗鄰深港的獨特的地理優(yōu)勢,又正好面臨東亞新興工業(yè)化國家實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級后,向大陸轉(zhuǎn)移勞動密集型產(chǎn)業(yè)的趨勢,而且還在改革中享受政策傾斜。這是分析東莞基層政府利益最大化的動機在現(xiàn)有財政制度約束下,其行為模式的某種必然性的大背景。
小結(jié)
抽象的財政包干體制下派生出的具體細則,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其稅收分享單位之間的互動具有博弈的特點。在對東莞市厚街鎮(zhèn)的考察中主要體現(xiàn)在兩方面:第一,鎮(zhèn)政府在與上級政府的博弈中,一方面積極完成應(yīng)繳稅收以顯示政績,另一方面通過各種手段藏富于地方,基層政府利益最大化的行為在財政方面體現(xiàn)為上繳稅收與藏富于地方之間的一種平衡。第二,在選擇發(fā)展戰(zhàn)略方面,盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬的企業(yè)利潤是鎮(zhèn)政府財政收入的最大來源,但由于這些企業(yè)的經(jīng)營效益和整個鎮(zhèn)的經(jīng)濟增量上的增長都與外向型經(jīng)濟密切相關(guān),故鎮(zhèn)政府從全局和長遠的利益出發(fā),在服務(wù)、政策等方面向外資企業(yè)傾斜,使其享有實際上的超國民待遇,發(fā)展出典型的外向型經(jīng)濟,以期實現(xiàn)長期意義上的利益最大化。
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