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國庫集中支付制度的模式設計
國庫集中支付制度的模式設計 國庫集中支付制度的建立,必須與財政資金的管理運轉特性相符合。財政資金不同于以增值為主要目的的民間資金,其使用必須體現出政策性強、控制性高、透明性大、效益性好的特點。據此,建立國庫集中支付制度應把握如下原則:一是效益性原則,即能夠對政府資金實施最有效的管理,不僅確保資金成本最低,而且能夠以最快的速度發(fā)揮財政資金的作用;二是控制性原則,即能夠對資金實行控制和管理,保證用于預算規(guī)定的用途;三是政策性原則,即能夠保證資金為實現國家財政政策目標服務;四是透明性原則,即資金的使用避免層層劃撥帶來的不公開、不透明。
根據上述原則,理想的國庫集中支付模式是借鑒西方發(fā)達國家的做法,建立獨立的國庫核算機構,財政資金完全由國庫單一賬戶來管理和核算。但由于我國集中支付起步較晚,相關改革尚未完全到位,還存在一些短期內難以解決的問題,要一步到位,難度很大。筆者僅對目前建立具有我國特色的國庫集中支付模式提出如下設想:
—、機構設置
建立國庫集中支付必須要有專門的管理機構。按照我國現階段實際情況,國庫集中支付管理機構設置在財政內部比較可行,由兩部分組成,一是財政內部國庫管理機構,二是作為財政部門下屬的集中支付機構,財政國庫管理機構對集中支付機構起指導和監(jiān)督的作用。此機構設置方式比較符合過渡時期實施集中支付的形勢和業(yè)務需要。
二、財政內部機構的職責劃分
按照現階段建立國庫集中支付模式的構思和相應的機構設置,實行國庫集中支付制度后,財政內部業(yè)務將主要分成預算編制和預算執(zhí)行兩大環(huán)節(jié),預算編制主要由編制機構來實施,預算執(zhí)行主要由國庫管理機構和集中支付機構來承擔。這使得財政預算編制機構、財政國庫管理機構、財政集中支付機構成為實施國庫集中支付體系的三大主體。這三個核心主體的職責分別為:
財政預算編制機構根據收入預算具體編制部門支出預算,并編制到人到物,盡可能全面、細化。
財政國庫管理機構在人民銀行開設總資金賬戶,統(tǒng)一對財政預算內外資金進行管理,資金核算范圍主要是:以前年度政府資金余額;稅收、非稅收收入及贈款;國有企業(yè)股息及利息;中央銀行和國有金融機構利潤;政府投資收益;國有資產銷售收入;政府貸款歸還收入;政府借款收入;預算外資金收入及其他財政收人。該機構還對集中支付和政府采購等工作進行業(yè)務上和政策上的指導和監(jiān)督。財政集中支付機構要按照統(tǒng)一管理預算單位支出的需要,分類分戶設置賬戶,并嚴格按照預算指標進行資金撥付和賬務處理。
按照以上職責的劃分,財政國庫管理機構和財政集中支付機構業(yè)務聯(lián)系十分緊密,國庫管理機構的資金管理和核算內容,相當于目前總預算會計的角色,而集中支付機構主要集中處理和核算各預算單位支出,相當于財政管理機構的二級明細核算。
三、國庫單一賬戶及預算部門資金賬戶設置
國庫集中支付制度一個重要的方面就是實行單一賬戶制度,按照西方及經合組織成員國的做法,就是在中央銀行開設財政部門的總資金賬戶,財政資金均由此賬戶進行管理和劃撥,各預算部門不再設置資金賬戶。經過各國多年的實際運作證明,這種方式起到了規(guī)范財政支出,提高財政資金效益的作用。我國進行的國庫集中支付制度應予以借鑒,而且根據集中支付的要求,以后也必將過渡到以人民銀行國庫部門代理單一賬戶的方式。但就目前而言,以人民銀行國庫部門代理單一賬戶方式有較大的困難。一是目前人民銀行國庫部門的資金撥付方式是曲線撥付,而不直接參與聯(lián)行的直接交換,各項支出均由會計部門代為與其他聯(lián)行往來。此種資金結算方式,相當于在人民銀行內部再進行一次結算后,再參與各商業(yè)銀行的聯(lián)行往來,
依據現狀,目前比較可行的賬戶設置方式為,財政國庫管理機構在人民銀行國庫開設單一賬戶,財政全部資金統(tǒng)一納入該賬戶中管理,同時財政集中支付機構在商業(yè)銀行開設普通存款賬戶,并在此賬戶下為預算撥款單位建立分類分產資金賬戶。財政國庫管理機構按照預算,將資金撥付到集中支付機構開設的統(tǒng)一賬戶中,由集中支付機構具體辦理資金劃撥和現金支付。這種方式有兩大優(yōu)勢:一是阻力和壓力比較小,可以在短期內迅速大面積鋪開;二是可以避開一些近期難以解決的技術問題,如人民銀行國庫暫時無法直接進行聯(lián)行支付的問題。但此方式只是過渡時期的集中支付賬戶管理模式,單一賬戶將來還要轉到中央銀行進行統(tǒng)一管理。
財政部門實行單一賬戶后,相應的也應對各預算單位的賬戶進行改革。關于預算單位的賬戶設置,鑒于各地區(qū)不同的管理體制和預算單位業(yè)務量的多少不同,目前有幾種模式可供選擇:
一是完全取消預算單位資金賬戶,財政集中支付機構代理記賬,并統(tǒng)一進行賬務處理。同時各級預算單位取消會計崗位,撤銷銀行賬戶,其現金、轉賬、匯兌等資金結算和行政經費、事業(yè)費、�？畹膿苋�、支出、往來款項的收付以及日常會計核算監(jiān)督、會計報表編制、會計檔案管理等工作,統(tǒng)一由集中支付機構辦理和承擔。這種方式,財政集中支付部門的業(yè)務核算量較大,比較適合于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)級、中央、省級財政部門也可采取此模式,但對集中支付中心的業(yè)務管理及電子核算要求較高。
二是保留預算單位資金賬戶,進行備用金核算的管理方式。此方式是第一種方式的變通模式,隨著統(tǒng)一發(fā)放工資改革、政府采購制度改革的完善,預算單位的主要資金基本由財政統(tǒng)一集中支付,剩余的資金是數量少事項雜、資金量和重要性都比較小的日常零星支出。這些支出主要是日常的水、電、差旅等公用開支等,統(tǒng)一進行集中核算,財政部門業(yè)務量巨大。按照這些資金的特點,可采取留用備用金的核算方式,即單位資金賬戶仍然保留,但只限定規(guī)定數額的備用金存儲,預算單位日常零星開支可在核定的備用金數額內自行支付,備用金額度不足可隨時到財政集中支付機構進行資金請撥申報,財政集中支付部門在審核各預算部門的合理開支后,按備用金限額對單位備用金賬戶撥款,補足各用金數額。此方式對財政部門人手不足,且預算單位此類業(yè)務量巨大的地區(qū)比較適合,具體備用金的管理方式可由各地根據實際情況制定,備用金管理方式也可采用現金支付卡、國庫支票等方式。
三是保留預算單位資金賬戶,實行會計委派制度。即各預算單位資金賬戶繼續(xù)保留,大部分資金實行集中支付,暫時無法集中支付的資金繼續(xù)按原渠道撥付預算單位自行核算。為了加強資金管理,預算單位的會計實行委派制度。這是目前阻力最小、比較容易做到的一種模式,但離國庫集中支付制度的要求相差較遠,比較適合預算單位離集中支付中心較遠,或預算單位業(yè)務量巨大,財政部門短期內無法承擔的地區(qū)采用。
對預算部門資金的賬戶管理方式,在財政部門集中支付沒有完善前各地區(qū)可自行設置,可根據本地區(qū)的實際情況采取某一方式或結合采用,但總的原則是盡量減少中間資金賬戶的建立,所有財政資金能直接撥付的直接撥付,減少資金轉撥環(huán)節(jié),而且隨著集中支付制度的完善,預算單位的資金賬戶應逐步減少直至取消。
四、財政支出細化
為便于集中支付,應對財政支出按性質進行分類,針對資金的不同性質通過不同途徑和方式進行管理和支付。一是直接支出,也稱采購性支出,由政府采購管理部門通過對招投標過程和合同的履行情況進行監(jiān)督,并根據合同金額通知集中支付機構安排撥款。二是間接支出,也稱為轉移支出,主要包括對個人(如工資、社會保障等)、對企業(yè)的補貼、對下級的轉移支付支出等,它的特點是不能直接形成購買力,這部分支出由集中支付機關按預算和支出進度安排撥款。
對于這兩種支出的核算,直接支出管理比較簡單,集中支付機構根據政府采購機構提供的采購協(xié)議以及相關驗收文書通過銀行即可直接將資金劃撥到供貨商賬戶,完成支出過程。間接支出的支付比較復雜些,按照間接支出金額和性質,又可分為大額集中開支和小額零星開支,大額集中開支,如統(tǒng)發(fā)工資、上下級轉移支付等;小額零星開支,如單位日常公務開支等。大額集中開支核算,按照改革后國庫集中支付模式也較為簡單,如統(tǒng)發(fā)工資,集中支付機構根據統(tǒng)一發(fā)放工資系統(tǒng),將當月工資發(fā)放額度提交財政國庫管理機構,國庫管理機構按照此額度將款項一筆撥付至工資代理發(fā)放銀行。小額開支十分繁雜,較難處理,各地可根據預算單位賬戶管理模式建立相應的核算體系,如取消單位賬戶可由財政集中支付機構全部核算,對繼續(xù)保留單位賬戶的可由各預算單位負責此塊資金的開支和核算。
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