論促進環(huán)境保護投資發(fā)展的財政政策

論促進環(huán)境保護投資發(fā)展的財政政策導致污染治理投資不足，除了與經(jīng)濟發(fā)展水平直接相關(guān)外，更重要的主要原因在于：一是重視不夠。這從政府預算科目設置體系中可窺見一斑。在當前反映政府活動范圍的財政預算的科目設置上，環(huán)境保護投資并非像基本建設支出、文教科衛(wèi)支出等那樣作為一個獨立的支出科目，而是被寄托在基本建設支出、科技三項費用專項支出等科目之下，這種預算設置機制的結(jié)果是各級人大很難對政府在環(huán)保方面的投入情況進行監(jiān)督，財政的環(huán)境保護投資數(shù)量得不到保證。表明環(huán)保投資在國家預算支出中是一個可增可減的量，其數(shù)額遠低于一些發(fā)達國家環(huán)保費用占國家預算支出2%以上的比例。這樣的投資水平使得中央政府缺乏對環(huán)境保護的宏觀調(diào)控力度，一些綜合性的污染問題得不到及時有效地解決。二是民間環(huán)保投資的積極性沒有得以很好地調(diào)動。環(huán)境保護的正外部效應特點使得私人資本不愿積極主動地介入該領域，這時政府的作用就是要采取政策培育、引導、利用市場力量。然而我國現(xiàn)行的環(huán)境政策卻存在著某種程度的失效。現(xiàn)行的排污收費制度由于其收費標準設定遠低于達到環(huán)境排放標準的邊際處理成本，許多企業(yè)寧愿交費也不愿投資于污染防治工作。政府盡管也對進行污染防治的企業(yè)給予了一定的優(yōu)惠政策，但這些優(yōu)惠措施方式單一且多屬于事后鼓勵，不能從根本上激發(fā)企業(yè)進行環(huán)保投資的動力。此外，我國目前還沒發(fā)行環(huán)境債券和社會環(huán)境彩票，因而也就無法像某些發(fā)達國家那樣，通過給予購買者一定的利息減免來吸引社會閑散資金介入環(huán)保事業(yè)。
　�。ǘ�）環(huán)保投資使用效率低下
　　據(jù)統(tǒng)計，1991～1995年，中國污水處理能力年增長率為8%，但達標排放量的年增長率僅為1%。由此可見，我國有限的環(huán)保投資并未產(chǎn)生應有的效益。這一問題的產(chǎn)生，除了環(huán)保設備技術(shù)含量較低外，主要在于以下二方面：一是環(huán)保資金使用過于分散且缺乏監(jiān)督。目前我國環(huán)保投資的大部分都用于各個點源的污染治理方面，用于區(qū)域性綜合防治的投資很少，這種“撒糊椒粉”式的環(huán)保投資無法形成規(guī)模經(jīng)濟，大大削弱了環(huán)保投資效益。而這種資金使用分散的狀況又與資金來源分散有很大關(guān)系。作為污染治理資金主要來源的“三同時”環(huán)保投資主要來自各企業(yè)，又用于各企業(yè)，排污費也是以環(huán)境保護補助金的形式返還給企業(yè)使用。這樣的運作過程必然使得整個社會疏于綜合利用，造成資本和資源的極大浪費。此外，由于環(huán)保資金的使用缺乏預算約束機制和有效的監(jiān)督考評制度，許多企業(yè)把應該用于污染治理的資金擠占或挪用，或?qū)⒅挝圪Y金的相當比例用在環(huán)保機構(gòu)工作人員的人頭費及其它裝備上，而不是用在排污設施方面。二是現(xiàn)行環(huán)保投資的行為方式和經(jīng)營管理方式嚴重滯后于社會整體的市場化進程。由于規(guī)模經(jīng)濟、技術(shù)特征和政治等因素的影響，中國的環(huán)保投資帶有極強的社會福利色彩，屬于國家壟斷性行業(yè)，既不允許國內(nèi)社會資金的有效介入，又缺乏一套嚴格規(guī)范的、可操作性的管理模式以保障投資主體的合理權(quán)益。這種機制在使政府背上了沉重的財政負擔的同時，也使環(huán)境公用部門普遍出現(xiàn)低效率現(xiàn)象。
　　　　二、促進環(huán)保投資發(fā)展的財政政策取向
　　從促進環(huán)境保護投資發(fā)展的財政政策來看，其思路應是：國家財政除應直接承擔起市場不能或不愿介入的投資責任外，更重要的是要采取各種財政手段，推動環(huán)保投資的市場化改革，這是增加環(huán)境保護投入，提高環(huán)保投資效益的治本之道。具體舉措如下：
　�。ㄒ唬┰隽协h(huán)保支出預算科目，建立財政環(huán)保投資增長機制，確保財政對重大環(huán)境問題的調(diào)控力度
　　經(jīng)濟發(fā)達國家無一例外地將環(huán)�；�礎設施建設放在優(yōu)先發(fā)展的地位，這些國家的環(huán)保投資占其總支出的比重不斷增加。中國財政環(huán)保投入由于在國家預算中不被單列，因而既不利于統(tǒng)計，也不利于監(jiān)督，更不用說保證其占預算總支出的比例了。為此，筆者建議在國家財政預算科目中單列環(huán)境保護支出項目，在此之下具體分列新建項目防治污染的投資、老企業(yè)工業(yè)污染治理的投資、環(huán)境基礎設施建設的投資、生態(tài)環(huán)境保護投資、環(huán)境管理能力建設投資等項目，并立法規(guī)定其支出額度和增長幅度，以確保國家在環(huán)保問題上的宏觀調(diào)控力度。
　　財政直接參與環(huán)保投資，如下二點至關(guān)重要：一是財政應是在劃分各投資主體環(huán)境事權(quán)的基礎上，承擔起一些公益性很強的環(huán)�；�礎設施建設、跨地區(qū)的污染綜合治理以及履行國際環(huán)境公約等方面的投資任務，切忌“眉毛胡子一把抓”，囊括應由企業(yè)和個人按照“誰污染誰負責”原則承擔的環(huán)保投資。二是財政的投資行為也必須符合市場經(jīng)濟規(guī)律，貫徹“自負盈虧”的原則。
　�。ǘ�）運用各種激勵性財政政策，調(diào)動企業(yè)和個人環(huán)保投資積極性
　　以當前中國的經(jīng)濟和社會現(xiàn)狀，要想在一定的時間內(nèi)遏制環(huán)境整體惡化的勢頭，僅僅依靠國家有限的財政支撐不僅是不現(xiàn)實的，也是不合理的。“解鈴還需系鈴人”，引導市場力量自覺防范、治理污染才是解決問題的關(guān)鍵所在。為此，財政可運用以下政策：(1)提供優(yōu)惠貸款，即對企業(yè)環(huán)境投資項目在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。(2)對企業(yè)投資于防污設備給予投資抵免、稅前還貸、加速折舊等多種形式的稅式支出。許多發(fā)達國家常用投資稅收抵免、加速折舊等間接優(yōu)惠政策刺激企業(yè)進行環(huán)保投資并取得了良好的效果。我國財政除對廢物利用給予直接稅收減免外，還應允許企業(yè)對生產(chǎn)經(jīng)營過程中使用的無污染或減少污染的機器設備，如無公害的生產(chǎn)設備、特定基礎材料產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善用設備等實行加速折舊制度，這樣不但可以把污染的可能性扼制在萌芽狀態(tài)，還可以鼓勵企業(yè)積極開發(fā)先進技術(shù)，加速設備的更新?lián)Q代。其次，應加強稅收支出對治污領域里的科技研究與開發(fā)的推動作用，將政策優(yōu)惠的重點從事后鼓勵轉(zhuǎn)為事前扶持。(3)在環(huán)保融資中給予稅收優(yōu)惠。具體地說，可發(fā)行環(huán)保債券或建立環(huán)�；�金，對個人或企業(yè)購買環(huán)保債券或存入環(huán)保基金的利息收入免征所得稅，所籌集資金主要貸給企業(yè)購買環(huán)保設備，實現(xiàn)環(huán)境達標。(4)利用財政資金或?qū)ｍ椈�金對環(huán)保產(chǎn)業(yè)和有明顯污染削減的技術(shù)改造項目進行貼息。此外，政府還應通過各種渠道積極爭取國際金融組織、外國政府優(yōu)惠貸款的援助。
　�。ㄈ�）改排污收費制度為污染征稅制度
　　為改變目前環(huán)保資金使用分散及監(jiān)督不力所造成的低效率，有學者認為可提高排污收費標準，將排污費納入預算管理，由政府集中統(tǒng)一使用，以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效益。但從可持續(xù)發(fā)展角度看，排污收費制度是一項對超標企業(yè)的懲罰性消極手段，不能激勵企業(yè)主動積極降污，也就是說，該項政策帶有先天缺陷。而對污染課稅不僅能激勵企業(yè)積極創(chuàng)新，提高治污水平，使社會生產(chǎn)達到最適點，而且便于形成由政府統(tǒng)一使用的、有著嚴格預算約束的專項環(huán)保資金來源，因而以對污染課稅來代替排污收費制度，不僅能帶來效率生產(chǎn)，而且還能有效解決排污費等使用分散和缺乏監(jiān)督所造成的環(huán)保投資規(guī)模不經(jīng)濟問題。
　　這項改革應從易到難，從目前來看可先將污染最嚴重也最普遍的排放“三廢”的行為納入征收范圍，如將二氧化硫排放費、水污染費、噪音費分別改為二氧化硫排放稅、水污染稅、噪音稅，待時機成熟時，再把那些用難以分解和再回收利用的材料制造的產(chǎn)品如廢電池、包裝袋等納入征收范圍。在稅基的選擇上，對排放的“三廢”的行為，可以污染物的排放量作為稅基；對消費時會造成污染的產(chǎn)品，可以企業(yè)的產(chǎn)量作為稅基。稅率的選擇宜采用地區(qū)差別定額稅率，以適應各地不同的環(huán)境要求，同時要防止把稅率訂得過高，以免社會為過分清潔而付出過大代價；在征管上，宜將污染稅作為地方稅，并盡量做到�？顚Ｓ�。
　�。ㄋ模┩菩协h(huán)境公用事業(yè)的企業(yè)化管理
　　為避免環(huán)保公用事業(yè)政府壟斷經(jīng)營所帶來的低效率，可在中國的城市環(huán)境基礎設施建設和運營方面推廣BOT模式，即由政府指定或市場競爭產(chǎn)生的企業(yè)，在一定產(chǎn)權(quán)關(guān)系約束和政府的監(jiān)督下，根據(jù)相對獨立經(jīng)營和自負盈虧的原則，生產(chǎn)、銷售或提供部分環(huán)境公共服務或基礎設施，經(jīng)營收入來自消費者的購買，如居民和企業(yè)繳納的污水處理費。作為改革的初始階段，財政應承擔這類基礎設施的建設投資。同時，在考慮到企業(yè)、居民可承受力情況下，應適當調(diào)整環(huán)�；�礎設施服務和經(jīng)營價格，形成基礎設施運作收益的良性循環(huán)機制。

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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