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對建立和完善我國政府采購制度的構想
對建立和完善我國政府采購制度的構想 [摘 要]建立政府采購制度對于提高財政支出效益,增強國家財政的宏觀調控能力,抑制財政支出的腐敗現(xiàn)象具有重要意義。本文根據(jù)國外政府采購制度成型的經驗,并結合我國的實際情況,提出了建立和完善我國政府采購制度的設想和實施這一制度的保障措施。
[關鍵詞]政府采購;財政支出
政府采購或稱為公共采購,是各級政府為了開展日常政務活動的需要,或為公眾提供公共服務,依法定的方式、方法和程序從國內外市場為財政開支單位統(tǒng)一購買商品和勞務的行為。政府采購制度作為西方發(fā)達國家公共支出管理中普遍采用的一種手段已有相當長的歷史。我國的政府采購制度從1996年開始試點以來,取得了一定成效。但是,這一制度還很不健全,很不完善,當務之急是在充分認識建立政府采購制度的重要意義的基礎上,搭建適合我國國情的政府采購制度的基本框架,建立起相應運行機制、管理機制和監(jiān)督機制。
一、建立政府采購制度的必要性和迫切性
政府采購制度雖然在國際普遍實行,但在我國還是一件新生事物,很多人對什么是政府采購制度、建立政府采購制度的意義缺乏必要的認識。因此,建立政府采購制度的首要問題是提高人們對建立這一制度必要性和迫切性的認識。
1.建立政府采購制度可以合理有效使用公共資金,提高財政支出的效益。長期以來,我國在財政資金管理上存在重收入輕支出的問題,我國實行的財政體制改革主要是規(guī)范中央與地方的收入分配關系,但在加強支出管理方面,還缺乏行之有效的辦法。許多用款單位也都把注意力集中在爭資金、爭基數(shù)上,不管資金到位以后的使用效益,結果造成一方面資金緊張,另一方面損失浪費嚴重。行政事業(yè)經費特別是行政經費,一直是財政支出管理中的一個“老大難”問題。而政府采購制度,是以一整套法規(guī)為基礎,以公開、公正、公平為原則,以招標為主要方式,財政部門直接向供貨商付款購買商品和服務,政府既得到了價廉物美的商品和服務,又可大幅度節(jié)約支出,提高資金使用效率。西方一些國家的實踐證明,實行政府采購后,公共資金的節(jié)約都在15%左右。我國自1996年進行政府采購試點工作以來,全國已有29個省、市、自治區(qū)不同程度地開展了這些工作,簽訂采購合同近2000份,共節(jié)約資金4.16億元,平均資金節(jié)約率為13.38%。據(jù)初步匡算,如果全面推行政府采購制度,全國每年可節(jié)約財政支出200億元左右。這都表明,建立政府采購制度是保證公共資金有效利用的最佳手段。
2.建立政府采購制度是對經濟進行宏觀調控的需要。政府采購作為國家財政政策的一種政策手段,可以通過政府采購商品和勞務的數(shù)量、品種和頻率,對整個國民經濟運行進行直接調節(jié)。因為政府采購支出可以直接增加當期的社會購買力,同時,政府通過直接占有一部分社會產品和勞務以及對這些社會產品和勞務的使用,能夠形成一定的資源配置結構,直接影響社會商品總量與結構平衡。當經濟出現(xiàn)過熱時,可以適當壓縮政府采購的規(guī)模,即通過緊縮的財政政策,減少社會總需求,實現(xiàn)經濟的正常運行。當經濟出現(xiàn)衰退跡象時,可以增加政府采購的規(guī)模,刺激總需求的擴張,促進經濟的增長。同時,政府作為國內市場上最大的消費者,其購買商品和勞務的選擇無疑對經濟結構具有舉足輕重的影響,政府可以通過彈性的采購計劃,體現(xiàn)一定時期的政策傾向,實現(xiàn)產業(yè)結構調整的目標。
3.建立政府采購制度是我國加入世貿組織和參與國際經濟合作的需要。近年來,我國政府為了加入世貿組織進行了不懈的努力,并在降低關稅等方面作出了必要的讓步,但一些發(fā)達國家要求我國在加入世貿組織時必須簽署《政府采購協(xié)議》,即對外開放我國的政府采購市場。隨著國際經濟一體化進程的加快,我國與世界各國的經貿往來和經濟合作也不斷加強,只有及早建立我國的政府采購制度,才能更好地參與世界經濟合作。此外,建立政府采購制度還可以維護市場經濟的競爭秩序,抑制腐敗現(xiàn)象,促進廉政建設,以及保護民族工業(yè),支持國有企業(yè)的發(fā)展。
二、建立和完善我國政府采購制度的設想根據(jù)我國政府采購制度試點的經驗,結合國外通行的做法,我國的政府采購制度大體應包括以下內容:
(一)政府采購的原則
1.效率原則。效率原則是政府采購的基本原則,這一原則體現(xiàn)在兩個方面,一是“貨幣價值最大化”,用少量的資金支出,購買到較多的商品和勞務,即通常所說的少花錢,多辦事,并且把事情辦好。二是節(jié)約采購時間和采購管理費用,采購程序過于繁瑣,采購周期較長,采購管理費用較多,就會造成政府采購的效率低下,因此,應盡可能節(jié)省采購時間和降低采購管理費用。
2.公開性原則。指政府采購的程度和采購活動都在公開情況下進行。公開性原則就是增強政府采購的透明度,對投標邀請的發(fā)布、投標商資格審查、開標、中標結果公布等都要公開,這樣不僅使投標商估測他們參加采購活動的代價和風險,從而提出最有競爭力的價格,也有助于防止采購機構決策的隨意性和不正當采購行為,增強投標商參與采購的積極性和信心。
3.公平性原則。指政府采購過程中參與采購的投標商地位平等,機會均等。公平性要求所有的供應商、承包商和服務提供者具有同等待遇,采購機構在信息提供、資格審查、投標評價、中標者確定等方面應一視同仁,不能有任何的照顧或歧視,只有這樣,才能吸引更多的供應商、承包商以及服務提供者前來競爭投標。
4.競爭性原則。指政府采購的目標是通過投標商之間的競爭來實現(xiàn)。政府采購的合理價格應該是供應商競爭形成的價格,通過競爭也可以促使投標人提供更好的商品和技術,并設法降低投標報價,使政府得到價廉物美的商品和服務,從而可以節(jié)約資金支出,實現(xiàn)政府采購的目標。
(二)政府采購管理體制
1.政府采購的管理機構。根據(jù)國外的經驗,結合我國的實際情況,應在財政部設立專門的政府采購管理機構,全面負責中央的政府采購工作。其主要職責包括:制定和實施政府采購的政策、法規(guī)和辦法;研究確定政府采購的中長期規(guī)劃;審查采購預算;管理和監(jiān)督政府采購活動;審批政府采購代理機構資格和管理采購代理機構的工作;協(xié)調有關部門在采購中的關系等。各地方財政部門也應設立相應的機構,負責本地區(qū)的政府采購管理工作�？蓞⒄漳壳暗漠a權交易市場的運作形式,設立政府采購的代理機構,由財政部門授權,負責政府采購的具體工作。
2.政府采購的模式。目前,國際通行的政府采購模式主要有三種:(1)集中采購,是指由財政部門或另一個指定部門負責本級政府的所有采購;(2)半集中采購,是指財政部門直接負責對部分商品的采購,其他則由各支出單位自行采購;(3)分散采購,是指財政部門不進行采購,而由各支出單位自行采購。在三種采購模式中,集中采購可以大大降低采購成本,節(jié)約采購費用,但不易實施。分散采購雖然易于操作,但不能最大限度地降低成本,因此,比較可行的是半集中半分散的采購模式。
3.政府采購的方式。根據(jù)采購金額和采購對象的不同,政府采購可以采取以下幾種方式:(1)公開招標采購。即通過公開招標的方式,邀請所有潛在的投標商參加投標,采購機構根據(jù)一定的標準和條件,從所有的投標者中評選出中標者,并與之簽定采購合同的采購方式。這是政府采購中最主要的也是最常用的一種采購方式。(2)兩階段招標采購。該方式是把采購活動分為兩個階段:首先,采購機構就采購事項廣泛征求建議,并同投標商進行談判以確定擬采購貨物或工程的技術規(guī)范;其次,采購機構依據(jù)第一階段所確定的技術規(guī)范進行正常的公開招標程序。(3)選擇性招標采購。即采購機構有選擇地邀請有限數(shù)目的投標商進行競爭性招標,從被邀請的投標商中確定中標者,并與之簽定采購合同。(4)尋價采購。即通過市場尋價的方式,對幾個供貨商的報價進行比較分析,以此確定需采購商品的供貨單位。(5)單一來源采購。是指采購機構在適當?shù)臈l件下向單一的供貨商、承包商或服務提供者進行采購的方式。
4.政府采購制度的法律法規(guī)體系。通過制定政府采購的法律法規(guī)可以對采購程序和行為進行規(guī)范和約束,保障采購活動的順利進行。目前我國政府采購方面的法律法規(guī)主要有財政部制定的《政府采購管理暫行辦法》及有關部委正在起草的《招投標法》,還沒有形成一整套健全完整的法律法規(guī)體系�！墩少徆芾頃盒修k法》只是一般性的法規(guī),不是經全國人大通過的法律,缺乏統(tǒng)一性和權威性�！墩型稑朔ā穬H僅是對招投標采購方式進行法律規(guī)范,是屬于民法、經濟法的范疇,而政府采購不僅僅是招標的問題,它還包括有關原則、預算管理、采購管理、履約管理等諸多內容。因此,目前應著重抓好以下法律法規(guī)的制定:(1)制定和頒布《政府采購法》。該法屬于行政法范疇,它所要調整的對象是政府參與經濟活動的法律規(guī)范。其內容應包括總則、招標(包括尋價、直接采購)、決標、異議及申訴、履約管理、驗收、罰則等。(2)制定《政府采購指南》,規(guī)定和明確政府采購范圍。目前我國政府采購的范圍還比較狹窄,從長遠來看,除工資、郵電、收費等一些非實物性費用支出外,所有的實物性支出均應納入政府采購范圍�！墩少徶改稀分胁粌H列示采購的范圍,還應對哪些商品和服務必須進行公開招標采購,哪些可采取其他方式采購,哪些應集中采購,哪些可以分散采購等作出明確規(guī)定。借鑒國際通行做法可確定政府采購“門檻額”,達到或超過門檻額的一律進行政府采購。(3)制定《政府采購代理機構管理辦法》,對采購代理機構的資格、采購行為等進行管理。(4)制定《政府采購專業(yè)人員管理辦法》,對專業(yè)采購人員的行為進行規(guī)范和管理。
5.政府采購的仲裁機構。對政府采購招投標和履約中的疑義和有爭議的問題,如果無法通過協(xié)商解決,當事人可按一定的程序申訴,并請專門的仲裁機構仲裁。國外的仲裁機構一般有三種,一是由財政部門負責,如新加坡、韓國等;二是設立獨立的采購仲裁機構,如日本政府采購審查委員會、加拿大國家貿易仲裁法庭等;三是依靠地方法院來仲裁。我國也應建立政府采購仲裁機構,我認為上述第二種形式可借鑒,即在各級政府設立專門的政府采購仲裁機構,解決政府采購中發(fā)生的爭議和糾紛。
三、解決和完善政府采購制度的保障措施政府采購是一項龐大的系統(tǒng)工程,它的實施不僅要建立和健全政府采購的管理體制和運行機制,還需有相應的保障措施。
1.改進政府支出預算管理方式,加強財政監(jiān)督。各級財政部門應編制政府采購預算,各行政、事業(yè)單位每年應把需要采購商品或服務的項目、數(shù)量上報到財政部門,對于由政府集中采購的部分,財政不再進行撥款,而是在集中采購過程中直接把款項支付給供應商。對于分散采購的部分,各單位應建立專門的資金帳戶,采購中的各項支出,均 對建立和完善我國政府采購制度的構想應通過專門的帳戶進行結算,財政對各單位的采購情況進行檢查和監(jiān)督。
2.完善國家金庫制度。我國目前的國庫制度是與預算會計體系相一致的,國庫根據(jù)預算會計制度通過銀行結算系統(tǒng)把預算資金層層下?lián)芙o用款單位,并且國庫制度規(guī)定,國家的一切預算支出一律憑各級財政機關的撥款憑證,由國庫統(tǒng)一辦理撥付,而現(xiàn)行國庫制度與政府采購資金的直接支付相矛盾。因此,應對現(xiàn)行的國庫制度進行調整,允許財政辦理直接撥款的方式,并制定相應的具體操作辦法,為實行單一國庫帳戶創(chuàng)造條件。
3.協(xié)調財政部門與有關部門的關系。政府采購不僅與預算編制、支出管理和財政總預算會計工作緊密相連,而且還涉及產業(yè)政策、國際貿易政策及外匯管理等方面。目前我國參與采購管理的機構除財政部外,還有國家計委,負責規(guī)劃、審批以財政撥款為主的大型建設項目;外經貿部負責對外招標的談判以及我國采購政策與世貿組織、亞太經合組織的談判工作。因此,實行統(tǒng)一的政府采購制度,也需要各部門相互配合,避免各自為政的現(xiàn)象,保證政府采購活動的有效開展。
4.建立政府采購的信息系統(tǒng)。政府采購制度要求采購信息要提前在政府公報或全國性的報刊雜志上公布,為此應建立政府采購的信息系統(tǒng),拓寬政府采購信息流通渠道,政府采購管理部門應辦理專門的政府采購信息報紙或刊物,在條件具備的情況下,開通政府采購信息網(wǎng)站。采購信息應主要包括對所需商品和服務的簡要描述,招投標的條件,交貨日期,聯(lián)系地點和姓名,截止日期等內容。
5.提高政府采購專業(yè)人員的素質。政府采購的具體工作應由專業(yè)化的人員負責執(zhí)行,政府采購人員素質的高低,直接影響到采購工作是否公平、公正,這實際上是代表政府的形象問題。因此,應借鑒國外的做法,重視對政府采購的專業(yè)人員的培訓工作,政府采購人員應采取考試的辦法進行篩遠,考試合格者要在財政部門或有關部門登記注冊,成為正式的專業(yè)政府采購人員。
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