回顧與展望——對近段財政政策與貨幣政策的評述

回顧與展望——對近段財政政策與貨幣政策的評述

    一、1998——1999年的政策回顧 
    從96年開始,我國經(jīng)濟進入下滑軌道。生產(chǎn)資料價格連續(xù)下降,持續(xù)達三年之久,經(jīng)濟增長速度不斷回落,下崗失業(yè)人員逐年增多。1997年10月可以視為我國經(jīng)濟正式進入通貨緊縮時期的時間性標志,當月社會商品零售價格首次出現(xiàn)負增長(-0.4%),從此開始,該指數(shù)在負值以下持續(xù)運行達28個月之久(1997.10~2000.01)。 
    96年5月到97年10月的三次利率下調(diào),可以視為對前期實施“軟著陸”過程中執(zhí)行緊縮的貨幣政策時利率定得過高的一種恢復(fù)性調(diào)整。98~99年的四次利率下調(diào),既是適應(yīng)物價下降的被動行為,更被政府作為主要經(jīng)濟手段用于應(yīng)付通貨緊縮。這段時期,根據(jù)國家擴大內(nèi)需的宏觀經(jīng)濟政策,以降息為契機,貨幣政策作了重大調(diào)整,由適度從緊轉(zhuǎn)向適當?shù)呢泿耪�策。在操作�?除了降息之外,央行還實施了一系列調(diào)控和改革措施,包括取消對國有獨資銀行貸款限額管理,改進存款準備金制度并下調(diào)法定存款準備金率,積極增加基礎(chǔ)貨幣投放,鼓勵商業(yè)銀行擴大信貸,推行消費信貸等,促進了貨幣供應(yīng)量的增加。 
    在連續(xù)多次降息后,98年上半年的形勢仍無好轉(zhuǎn)跡象,居民的心理預(yù)期下降,消費謹慎,儲蓄加緊,貨幣投放量未如預(yù)期的理想,因此,從8月開始,積極的財政政策被擺上臺面,并占據(jù)了主導(dǎo)地位。國家向國有商業(yè)銀行發(fā)行2700億元長期國債,以增加銀行資本金、防范金融風(fēng)險。增發(fā)1000億國債,用于增加基礎(chǔ)設(shè)施投資,拉動經(jīng)濟增長。1000億投入,加上銀行和社會投資,使當年的經(jīng)濟增長率提高了1.5%,國民經(jīng)濟保持了7.8%的增長速度。99年延續(xù)了赤字財政政策,在年初預(yù)算安排的基礎(chǔ)上再增發(fā)600億國債,擴大財政支出規(guī)模,預(yù)算赤字達到1803億元。增發(fā)的國債仍然專項由于固定資產(chǎn)投資,以此拉動全社會投資需求。同時,把調(diào)整收入分配作為一項拉動內(nèi)需的重要政策舉措。99年9月,國家決定大幅度提高城鎮(zhèn)中低收入居民的收入水平,以增加他們的消費能力。增資的直接收益面達8200萬人,僅此一項財政當年多支出540億元。引入稅收政策,推動出口,刺激投資和消費需求。主要措施有降低出口退稅率,固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅從99年7月1日起減半征收、2000年起暫停征收,出臺房地產(chǎn)優(yōu)惠政策,恢復(fù)征收儲蓄存款利息所得稅。在財政手段之外,采用擴大學(xué)校招生、增加法定假日等措施拉動消費。 
    二、今年上半年的舉措 
    2000年,中國繼續(xù)執(zhí)行“雙松”的財政政策和貨幣政策。上半年貨幣供應(yīng)量依然保持適度增長,5月末現(xiàn)金流通量M0余額為13676億元,比去年同期增長21.8%,狹義貨幣M1余額為46490億元,比去年同期增產(chǎn)22.3%, 廣義貨幣M2余額為124053億元,比去年同期增長12.7%; 金融機構(gòu)各項貸款增長加快,五月末余額為96175億元,比去年同期增產(chǎn)13.9%,前五個月累計新增貸款4447億元,比去年同期多貸1814億元。貨幣當局繼續(xù)清理“軟著陸”時期的緊縮政策,擴大公開市場業(yè)務(wù),鼓勵商業(yè)銀行擴大票據(jù)承兌、貼現(xiàn)業(yè)務(wù),疏通貨幣政策傳導(dǎo)機制,加快推行利率市場化進程,加大貨幣市場建設(shè)力度。 
    在宏觀調(diào)控中,財政政策仍占據(jù)主導(dǎo)作用,并且力度有所加大。從今年開始,非議最多、被稱為中國最差稅種的固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫停征收,希望帶動投資需求。加大對西部開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的投入力度,繼續(xù)提高出口退稅率,進一步促進外貿(mào)出口。全年發(fā)行國債4380億元,財政預(yù)算赤字安排2299億元,其中增發(fā)的1000億長期建設(shè)國債繼續(xù)投向前兩年國債已經(jīng)作了安排的項目。在國債發(fā)行上,時間比往年有了提前,頻率明顯加快,前半年已經(jīng)發(fā)行了五期,總額為1640億元。在建設(shè)項目上向中西部地區(qū)傾斜,中西部地區(qū)吸納了三分之二的國債投資。此外,全年安排165億元財政貼息支持重點企業(yè)技術(shù)進步和創(chuàng)新。繼續(xù)落實99年出臺的調(diào)整收入分配政策,對行政事業(yè)單位增資和“三條保障線” (國有企業(yè)下崗職工基本生活費、失業(yè)救濟金、城鎮(zhèn)居民最低生活保障費)所需資金給予補助。 
    三、政策效果評價 
    許多人把持續(xù)的通貨緊縮歸因于96年成功實施“軟著陸”后,貨幣政策沒有及時地做相應(yīng)調(diào)整。其實,經(jīng)濟周期波動規(guī)律告訴我們,有波峰,就必有谷底。通貨緊縮是對過熱經(jīng)濟、低水平重復(fù)建設(shè)造成的結(jié)構(gòu)性過剩的一種無法避免的滯后性反應(yīng),政府對投資規(guī)模的過度壓抑只是使得這個過程提早到來。因為,低效率投資形成的大量銀行壞帳必須處理(J.P.摩根銀行估計1998年四大國有商業(yè)銀行平均壞帳比率為36%),過多存貨必須消化,扭曲的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)必須調(diào)整。 
    通貨緊縮首先是一個貨幣現(xiàn)象,降低利率、擴大貨幣供給、擴張信貸,是治愈通貨緊縮的一般做法。我國在治理通貨緊縮的初期,援用貨幣主義者的主張,希望通過增發(fā)貨幣、降低利率的方式來啟動經(jīng)濟,可是政策效果并不顯著,不景氣的趨勢仍在延續(xù)。98年信貸仍處于萎縮現(xiàn)象,銀行貸款余額的增長率為17%,略高于97年的16.7%,但大大低于96年的21.2%。貨幣供應(yīng)量受貨幣內(nèi)生性的約束,增長有限,11月末M2的增長率為16.7%,低于97年的17.1%。 
    自然而然的,人們將這種狀況與20世紀30年代席卷全球的大蕭條相對比,想到了凱恩斯主義,認為有效需求不足導(dǎo)致經(jīng)濟萎縮。有效需求=投資需求+消費需求,在簡單國民經(jīng)濟平衡公式中,儲蓄=投資,我國的儲蓄率高達40%,理應(yīng)有很高的投資率和經(jīng)濟增長率。然而,從97年的情況來看,正是高儲蓄率造成了有效需求的不足。第一,國有銀行是儲蓄向投資轉(zhuǎn)化的主渠道,但出現(xiàn)梗塞現(xiàn)象,使得儲蓄難以順暢地向投資轉(zhuǎn)化。由于國有銀行轉(zhuǎn)換機制,收入與效益掛鉤,新刑法對金融犯罪的界定,銀行內(nèi)部對道德風(fēng)險的加強防范(如信貸人員對貸款的終生負責(zé)制),造成銀行“惜貸”,大量的儲蓄存款不能轉(zhuǎn)化成貸款。第二,“投資缺口經(jīng)常出現(xiàn)負值,國內(nèi)儲蓄沒有充分用于本國經(jīng)濟建設(shè),閑置資源以貿(mào)易順差形式輸往國外”(武劍,1999)。第三,投資難以找到適當方向。過去的投資已經(jīng)形成過剩的生產(chǎn)能力,這種過剩是結(jié)構(gòu)性的。由于科技開發(fā)能力的不足和勞動力素質(zhì)的欠缺,投資過多地集中于技術(shù)含量低的資金密集性或勞動密集性企業(yè),形成過多產(chǎn)品。在收入一定的情況下,高儲蓄率的存在使得投資擠占國內(nèi)消費,造成產(chǎn)品過剩。本來,過剩產(chǎn)品可以依靠出口來消化,但 我國多年的改革開放和發(fā)展出口導(dǎo)向性經(jīng)濟,已使這類產(chǎn)品在國際市場占據(jù)相當份額,再增加份額難度加大;另外,生產(chǎn)能力過剩是全球性經(jīng)濟現(xiàn)象,再加上適逢東亞金融危機,給當時的出口帶來非常大的壓力。
    內(nèi)需和外需同時出現(xiàn)問題,當時的環(huán)境決定了我們必須將注意力放在國內(nèi),實行以擴大內(nèi)需 主的擴張性財政政策,通過赤字財政來刺激經(jīng)濟。從98年8月開始,積極的財政政策占據(jù)了支配地位,通過增發(fā)國債、調(diào)整收入政策、提高出口退稅率等一系列措施,實現(xiàn)了預(yù)定經(jīng)濟增長目標,98年GDP增長7.8%,99年增長7.1%,今年上半年,居民消費價格總指數(shù)首度出現(xiàn)正增長,GDP增長7.9%(預(yù)計數(shù)),5月末,進出口順差105億元。無疑財政政策取得了預(yù)期效果,甚至有專家認為,宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)了拐點。 
    真的如此嗎?對經(jīng)濟數(shù)據(jù)的進一步分析能揭示出另外一些問題。 
    (1) 98年的國債投資項目使當年經(jīng)濟增長率提高1.5%,國民經(jīng)濟保持了7.8%的增長率。99年這些作用在減弱,投資前三個季度逐季回落,第三季度為零增長。投資及居民消費增幅下降,出口繼續(xù)減少,如果不是中央決定加大財政政策的力度,增發(fā)600億國債,全年經(jīng)濟增長率不會達到7.1%。今年1-5月,投資的恢復(fù)性增長要弱于出口和消費�？梢�,民間投資并未真正啟動,一旦離開國家投資的支持,經(jīng)濟增長會變得十分脆弱。 
    (2) 在石油、鋼材等主要原材料大幅漲價的情況下,農(nóng)副產(chǎn)品價格繼續(xù)下滑,居民消費價格總指數(shù)仍在低位徘徊,失業(yè)比例無法降低,低收入人口人群龐大,社會消費心理依然謹慎。 
    (3) 盡管處于一個較好的國際經(jīng)濟環(huán)境,企業(yè)經(jīng)濟效益未見根本好轉(zhuǎn),結(jié)構(gòu)調(diào)整任重道遠。 
    不能否認,我們?nèi)〉昧穗A段性成果,而成果是貨幣政策和財政政策共同作用的結(jié)果,特別是財政政策短期刺激需求的作用更為明顯一些。但要承認,經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)因沒有發(fā)生質(zhì)變,經(jīng)濟離步入良性循環(huán)還有相當大的距離。一方面,“雙松”的政策要延續(xù),另一方面,在政策選擇和操作上,需做一定的改變。 
    四、未來政策建議 
    西方學(xué)者認為治愈通貨緊縮的最好辦法是讓貨幣貶值,消化累積的庫存。弗里德曼在談到日本的長期通貨緊縮現(xiàn)象時,認為它只是一個簡單的問題,盡管日本政府已經(jīng)支出了80萬億日元(合6780億美元),但是決定經(jīng)濟走向的是貨幣政策,而不是財政政策,限制性的貨幣政策是不可能實現(xiàn)經(jīng)濟恢復(fù)的。我們認為,貨幣政策是解決當前危機的內(nèi)核,貨幣政策的重點不在于再次調(diào)低利率,因為目前的利率已經(jīng)很低,再次調(diào)低有可能陷入“流動性陷阱”;也不在于增加貨幣供給,實證研究證實了價格總水平的下跌不是由貨幣供給不足造成的(張銜:《中國通貨狀況分析》,載于《金融研究》1999年第10期);貨幣政策的重點應(yīng)該在于,一是將當前目標鎖定在促進就業(yè)、確保經(jīng)濟增長的單一目標上;二是改善我國貨幣政策傳導(dǎo)機制,當然這涉及到商業(yè)銀行的改革、存款保險制度,以及貨幣市場的改革和利率市場化等問題。 
    強調(diào)貨幣政策的基礎(chǔ)性作用,并不是否認財政政策的功效�！柏泿抛钪匾�”、輕視財政政策的作用,是弗里德曼的一貫偏激作風(fēng)。我們認為,如果說貨幣政策是一堆柴的話,它需要一把火來點燃,財政政策就是這把火。在短期內(nèi),需要財政政策的反向操作,以帶動投資,刺激消費。當然,財政政策自身需要做一些修補和完善。 
    1.國債投資方向需要再次界定,即提供公共產(chǎn)品,不與民爭利,提防“公債擠出效應(yīng)”,即盡量避免發(fā)生國債投資排擠民間投資的現(xiàn)象。項目應(yīng)向中西部傾斜,把重點放在生態(tài)環(huán)境的保護、植被的恢復(fù)和大江大河的治理上。對交通運輸,要區(qū)別對待,如“扶貧路”可以利用國債資金;而對京滬高速鐵路之類的項目,明顯有極好的收益預(yù)期,不妨以專許權(quán)的形式交與企業(yè)興辦。瓊州海底隧道、南水北調(diào)工程等都是很好的項目,特別是南水北調(diào)對扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化具有 重要的戰(zhàn)略意義,方案應(yīng)盡快確立并付諸實施,以解華北水荒,造塞外江南。 
    2.將國債的概念擴大到公債,即允許地方政府發(fā)行公債。若允許一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的省級政府發(fā)行地方公債,則可壓低中央財政債務(wù)依存度,大大擴展中央政府的舉債空間。 
    3.調(diào)整支出結(jié)構(gòu),增加對教育的投入。對于經(jīng)濟增長來說,教育有很強的外溢作用,世界上欠發(fā)達國

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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