|
從公共政府視角解讀公共財(cái)政特征
從公共政府視角解讀公共財(cái)政特征 內(nèi)容提要: 在西方國家里,財(cái)政就是公共財(cái)政,而在我國,可以說是經(jīng)過幾十年的舊式財(cái)政運(yùn)行機(jī)制與新型市場經(jīng)濟(jì)體制激烈碰擊之后才悟此真諦。財(cái)政改革的目標(biāo)模式是建立公共財(cái)政的問題越來越引起人們的重視。本文試圖從公共政府的執(zhí)政理念的角度,把握公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)性特征,以期探索在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下建立公共財(cái)政的新路。
關(guān)鍵詞:公共政府;公共財(cái)政;執(zhí)政理念
公共財(cái)政體制是與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的一種財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制,是經(jīng)濟(jì)市場化和國際化的必然要求,是國際通行做法,是新時(shí)期推動(dòng)財(cái)政管理不斷走向規(guī)范化、科學(xué)化,實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)?shù)谋厝灰蟆Ｄ壳?我國各級政府都在圍繞著建立公共財(cái)政基本框架這個(gè)中心,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)著公共財(cái)政的改革工作。在界定“公共財(cái)政”的內(nèi)涵和把握其基本特征方面,仍然有不少問題有待討論并達(dá)成共識(shí),因?yàn)檫@是關(guān)系到如何建立完善的公共財(cái)政體系的重大問題。
一、財(cái)政運(yùn)行目標(biāo)的公共性
財(cái)政體制決定于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制。從歷史演變過程看,適應(yīng)于不同經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政模式,大體可分為三種類型:與自然經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式是典型的家計(jì)財(cái)政,其明顯特點(diǎn)是公私不分,管理不規(guī)范、不透明,隨意性大,收支缺乏有效監(jiān)督;與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政模式是生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政,其突出特點(diǎn)是政企不分,大包大攬,統(tǒng)收統(tǒng)支;與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政模式是公共財(cái)政。所謂公共財(cái)政,就是以滿足社會(huì)公共需要為主旨而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式。
現(xiàn)代意義上的公共財(cái)政,始于17世紀(jì)末的英國,至今已有幾百年的歷史。西方財(cái)政學(xué)具有完整體系的標(biāo)志是亞當(dāng)·斯密的《國富論》的發(fā)表,當(dāng)時(shí)斯密對財(cái)政現(xiàn)象的表述,最多的是使用Public即“公共”一詞來加以界定。這種現(xiàn)象一直延續(xù)到19世紀(jì)末,巴斯塔布爾才首次使用了PublicFinance一詞來概括財(cái)政這一范疇,到20世紀(jì)又出現(xiàn)了PublicE conomy(ics)(公共經(jīng)濟(jì))等詞。從西方財(cái)政學(xué)的形成過程來理解,都是以Public(公共性)來界定財(cái)政范疇的。公共財(cái)政這一概念在我國出現(xiàn)得較晚,20世紀(jì)80年代,學(xué)者張愚山在翻譯出版美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家�？怂固沟摹禤ublicFinance》一書時(shí),把其譯為“公共財(cái)政”,而從領(lǐng)導(dǎo)層的角度提出來則在20世紀(jì)90年代以后,從而引起我國學(xué)者廣泛的研究興趣。1998年末的全國財(cái)政工作會(huì)議提出了構(gòu)建公共財(cái)政基本框架的改革目標(biāo)。黨的十五屆五中全會(huì)、十六大和十六屆三中全會(huì)明確提出要健全公共財(cái)政體制,這為進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政管理體制改革指明了方向。
公共財(cái)政與其他財(cái)政模式相比較,在財(cái)政運(yùn)行目標(biāo)方面具有的公共性的特點(diǎn)。首先,表現(xiàn)在公平性。公共財(cái)政政策要一視同仁。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征之一就是公平競爭,體現(xiàn)在財(cái)政上就是必須實(shí)行一視同仁的財(cái)政政策,為全社會(huì)的各種經(jīng)濟(jì)成分、各類市場主體和投資主體提供平等的財(cái)政條件,創(chuàng)造公平競爭環(huán)境,提供必要公共產(chǎn)品和公共服務(wù),以充分體現(xiàn)政府的“社會(huì)性”和財(cái)政的“公共性”。不能針對不同的社會(huì)集團(tuán)、階層、個(gè)人以及不同的經(jīng)濟(jì)成分,制定不同的財(cái)稅法律和制度。不管其經(jīng)濟(jì)成分,不管其性別、種族、職業(yè)、出身、信仰、文化程度乃至國籍,只要守法經(jīng)營,依法納稅,政府就不能歧視,財(cái)政政策上也不應(yīng)區(qū)別對待。過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政拿錢投資辦企業(yè)、設(shè)立周轉(zhuǎn)金、隨意減免稅等老辦法,容易引起地區(qū)行業(yè)之間財(cái)稅優(yōu)惠政策的攀比和惡性競爭,不能再搞。
其次,表現(xiàn)在公共性。公共財(cái)政解決公共問題,實(shí)現(xiàn)公共目的,滿足社會(huì)公共需要。所謂社會(huì)公共需要,是指社會(huì)作為一個(gè)整體或以整個(gè)社會(huì)為單位而提出的需要,因其具有非排他性和非競爭性的性質(zhì),而與一般的個(gè)人消費(fèi)需要,或某些局部的社會(huì)群體消費(fèi)需要相區(qū)別。財(cái)政受“公共”的規(guī)范、決定和制約。在西方,政黨是階層利益的代表,不同政黨代表不同的階層,執(zhí)政黨只能在有限的資源條件下,照顧自己階層選民利益。財(cái)政的公共性要求把滿足社會(huì)公共需要作為組織國家財(cái)政活動(dòng)的主要目標(biāo)或基本出發(fā)點(diǎn)。這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政運(yùn)行的基本取向,也是國家財(cái)政活動(dòng)應(yīng)遵循的基本邊界或指導(dǎo)性原則。
財(cái)政的公共性特征要求從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)向市場主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。公共財(cái)政是為市場提供“公共”服務(wù)并彌補(bǔ)市場失效的國家財(cái)政。它將政府的作用嚴(yán)格地限定在公共領(lǐng)域,使公共機(jī)制成為市場機(jī)制的有效支持和補(bǔ)充,既然是“彌補(bǔ)”,那么政府的職能就只能是“拾遺補(bǔ)缺”。換言之,公共政府的作用以彌補(bǔ)市場失靈為限度,市場不失靈,政府就不能去搶著發(fā)揮作用。政府對市場的彌補(bǔ)只能是支持性的作用,政府機(jī)制是市場機(jī)制的輔助,政府不能起替代性的作用。政府不能替代市場,市場缺什么,政府補(bǔ)什么。公共財(cái)政只以滿足社會(huì)公共需要為職責(zé)范圍,凡不屬于或不能納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng),公共財(cái)政原則上不介入。將政府管不了、管不好或者不應(yīng)當(dāng)管的事情,交給市場主體和中介組織去做。逐步減少和退出對一般競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的財(cái)政直接投資和補(bǔ)貼,逐步減少對一般競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的直接投資,騰出資金用于增加公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面的投入。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用,但也存在市場自身無法解決或解決得不好的公共問題。市場無法解決或解決不好的,屬于社會(huì)公共領(lǐng)域的事項(xiàng),公共財(cái)政原則上就必須介入。比如,宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)問題、壟斷問題、外部性問題等。解決這些問題,政府是首要的“責(zé)任人”。如公民自身不能解決的市場風(fēng)險(xiǎn)問題,政府要以社會(huì)保障的形式予以解決。非典期間暴露出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的突出問題說明,充分發(fā)揮公共財(cái)政解決公共問題和服務(wù)公共目的的職能的重要性。
二、財(cái)政收支活動(dòng)的公共性
政府解決公共問題,對社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理,需要以公共政策為手段。而公共政策的制定和執(zhí)行,又以公共資源為基礎(chǔ)和后盾。公共財(cái)政既是公共政策的重要組成部分,又是執(zhí)行公共政策的保障手段。要構(gòu)建中國公共財(cái)政框架,其重心應(yīng)是放在規(guī)范政府職能上。為什么?答案很簡單,因?yàn)樨?cái)政支出說到底,不就是政府活動(dòng)的成本嗎?要界定好財(cái)政的職能范圍,關(guān)鍵是要規(guī)范政府的收支活動(dòng)。
從西方公共財(cái)政實(shí)踐的歷史演變看,公共財(cái)政的職責(zé)范圍不同時(shí)期有不同的特點(diǎn)和變化,主要可以分為兩個(gè)大的階段。第一階段是自由資本主義時(shí)期,政府充當(dāng)“守夜人”的角色,主要職能是維護(hù)生產(chǎn)和社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn),公共財(cái)政支出基本上用于公安、司法、行政管理、國防等消費(fèi)性項(xiàng)目,用于“公共工程”方面的支出少一些。第二階段是現(xiàn)代資本主義時(shí)期即資本主義進(jìn)入壟斷以后,國家干預(yù)增強(qiáng),財(cái)政發(fā)展為現(xiàn)代公共財(cái)政。財(cái)政收支活動(dòng)的公共性表現(xiàn)在公益性。公共財(cái)政只能以滿足社會(huì)公共需要為己任。
公共財(cái)政的支出,是以滿足社會(huì)公共需要和追求社會(huì)公共利益為宗旨,不能以盈利為目標(biāo),而是追求公益目標(biāo),一般不直接從事市場活動(dòng)和追逐利潤。國家財(cái)政支出的安排,也就主要集中于國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國防和科教文衛(wèi)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理,以及社會(huì)福利和社會(huì)保障制度建設(shè)等社會(huì)公共需要或公共性支出方面。在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段或發(fā)展時(shí)期,還應(yīng)把滿足這些公共支出需要的適應(yīng)性程度或水平,作為組織國家財(cái)政收支活動(dòng)的重要邊界,以及衡量財(cái)政收支規(guī)模適當(dāng)與否的一個(gè)重要標(biāo)志。公共財(cái)政不能以盈利為目標(biāo),如果公共財(cái)政追逐利潤目標(biāo),它就有可能憑借其擁有的特殊政治權(quán)力凌駕于其他經(jīng)濟(jì)主體之上,就有可能運(yùn)用自己的特權(quán)在具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中影響公平競爭,直接干擾乃至破壞經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行,破壞正常的市場秩序,打亂市場與政府分工的基本規(guī)則;財(cái)政資金也會(huì)因用于牟取利潤項(xiàng)目而使公共需要領(lǐng)域投入不足。
公共財(cái)政的收入按照“市場經(jīng)濟(jì)———社會(huì)公共需求———政府職能———財(cái)政職能———財(cái)政支出———財(cái)政收入”的線索,可把財(cái)政收入的適度規(guī)模界定好。公共財(cái)政的收入是為滿足社會(huì)公共需要而籌措資金。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政收入模式或財(cái)政收入來源,是以國有企業(yè)的利潤上繳為主體的,涉及的社會(huì)面有限。而市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政收入,則主要來源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各市場主體、法人實(shí)體和城鄉(xiāng)居民依法繳納的各種稅賦,從而使我國的財(cái)政收入來源同過去相比較,具有更大的廣泛性和公共性。
財(cái)政收支活動(dòng)的公共性就要求從全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變。政府的經(jīng)濟(jì)角色也必須實(shí)現(xiàn)從政經(jīng)合一、政企合一向政經(jīng)職能分離、政企分開的方向轉(zhuǎn)變。財(cái)政收支活動(dòng)的公共性要求政府不應(yīng)當(dāng)再扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的角色。國家財(cái)政也必須從舊體制下那種政企不分、以干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為己任的狀態(tài)中徹底擺脫出來,改變財(cái)政資金上的統(tǒng)收統(tǒng)支為核心的財(cái)政管理和國家財(cái)力分配格局、生產(chǎn)建設(shè)上大包大攬的“生產(chǎn)建設(shè)經(jīng)營型財(cái)政”的運(yùn)行模式。財(cái)政要退出微觀經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營管理領(lǐng)域,弱化其市場性的生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)營職能,而強(qiáng)化其在社會(huì)資源配置、收入分配調(diào)節(jié)和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等方面的應(yīng)有職能作用,以充分體現(xiàn)國家財(cái)政的社會(huì)性、公共性。公共財(cái)政并非不搞建設(shè)。所不同的是建設(shè)性支出的安排要始終以滿足社會(huì)公共需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。公共財(cái)政也并不意味著不搞或取消國有經(jīng)濟(jì)。各國的經(jīng)驗(yàn)表明,在公共財(cái)政的框架內(nèi),政府既可以通過直接的公務(wù)活動(dòng)來提供公共物品或服務(wù),也可以通過投資于國有經(jīng)濟(jì)的途徑來提供公共物品或服務(wù)。有所不同的就在于投資國有經(jīng)濟(jì)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿要始終立足于滿足社會(huì)公共需要。規(guī)范政府職能的標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)然就是滿足社會(huì)公共需要或糾正市場失靈。按此標(biāo)準(zhǔn)對現(xiàn)存的政府職能逐一篩選,則可達(dá)到兩個(gè)互為關(guān)聯(lián)的目的:一是消除“越位”———政府管了不該管的、不屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事;二是消除“缺位”———政府該管的、本屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事沒有管好。從“越位”退出,進(jìn)而補(bǔ)足“缺位”。不應(yīng)當(dāng)再壟斷更多的經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)權(quán)力,不應(yīng)當(dāng)擁有部門利益和集團(tuán)利益,而應(yīng)當(dāng)成為為市場主體和全社會(huì)服務(wù)的公共管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)成為能反映和代表廣大人民群眾利益的公共服務(wù)型政府。
三、財(cái)政行為的規(guī)范性和法治性
從公共政府視角解讀公共財(cái)政特征; 財(cái)政行為的規(guī)范性和法治性表現(xiàn)在政府的財(cái)政活動(dòng)必須在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進(jìn)行。公共財(cái)政是以權(quán)力制衡的規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制。從本質(zhì)上說,財(cái)政職能是由國家職能、政府的事權(quán)范圍決定的。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府的各項(xiàng)事權(quán)則往往是通過立法程序來規(guī)定,通過相關(guān)的法律來加以明確界定的。無論是開征稅收和設(shè)立有關(guān)的規(guī)費(fèi)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn),還是發(fā)行國債,各國均需按照一定的立法程序行事并納入預(yù)算。而財(cái)政支出的編制、審議和確定,也同樣要履行相關(guān)的法律程序。因此,由國家職能特別是政府事權(quán)所決定的財(cái)政行為或財(cái)政活動(dòng),往往也具有法制性、規(guī)范性和公開性的特點(diǎn)。財(cái)政行為的規(guī)范性和法制性要以規(guī)范化的政府部門預(yù)算制度、國庫集中收付制度、政府采購制度等的建立健全為主要形式的公共財(cái)政支出管理框架。在合理聚財(cái)、有效用財(cái)、依法理財(cái)?shù)脑瓌t下,力求做到國家財(cái)政取之有據(jù)、用之有道、合理合法。逐步建立健全財(cái)政資金申請、審核、撥付、執(zhí)行、績效評估相結(jié)合的財(cái)政預(yù)算立法程序管理及審計(jì)監(jiān)督框架。總之,資金接受財(cái)政的監(jiān)督和管理,財(cái)政接受人大、審計(jì)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。
財(cái)政行為的規(guī)范性和法治性表現(xiàn)在通過法律法規(guī)形式,依靠法律法規(guī)的強(qiáng)制保障手段,社會(huì)公眾得以真正決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財(cái)政活動(dòng),確保其符合公眾的根本利益。財(cái)政法規(guī)的制定不僅要通過一定的民意機(jī)構(gòu)來確認(rèn),而且財(cái)政法規(guī)的實(shí)施也要接受相關(guān)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的監(jiān)督與制約。隨著公共財(cái)政的建立,百姓不僅會(huì)對財(cái)政收支運(yùn)作納入法制化軌道提出要求,還會(huì)對財(cái)政收支決策的科學(xué)化以及資金的使用效率提出更高的要求。具體而言,獲得財(cái)政收入的方式、數(shù)量和財(cái)政支出的去向、規(guī)模等理財(cái)行為必須建立在法制的基礎(chǔ)上,不能想收什么就收什么,想收多少就收多少,或者想怎么花就怎么花,要依法理財(cái),依法行政。
財(cái)政行為的規(guī)范性和法治性要求政府從行政控制體制向依法行政型體制轉(zhuǎn)變,公共財(cái)政要把公共管理的原則貫穿于財(cái)政工作的始終,以法制為基礎(chǔ),管理要規(guī)范和透明。財(cái)政行為的規(guī)范性和法治性是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì),市場經(jīng)濟(jì)必須解決的一大問題是約束經(jīng)濟(jì)人的政府也要受約束。對于公民而言,“法不禁止即自由”,即法律只要不明文限制,公民就可以自由地進(jìn)行任何行為;而政府行為則不同,行政行為的基本規(guī)則是:“凡法律未允許的,都是禁止的”,法律的規(guī)定是政府行政權(quán)力的依據(jù)和界限,行政機(jī)關(guān)的行為越權(quán)無效。公共財(cái)政必須實(shí)行政府理財(cái)?shù)膽椪�、法治化、民主化。推進(jìn)公共財(cái)政改革可以從根本上防范財(cái)政資金分配中的“暗箱操作”和使用過程中的截留挪用問題,對于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,推進(jìn)部門依法行政,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展具有重要意義。
若說1994年的財(cái)稅體制改革搭起了中國市場經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制框架。構(gòu)建中國公共財(cái)政框架,將是對1994年財(cái)稅改革的進(jìn)一步完善。公共財(cái)政的建立,不是簡單地對現(xiàn)有財(cái)政管理體制的修補(bǔ),也不是一般性的政府職能調(diào)整,而是建立一個(gè)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的現(xiàn)代政府模式。
參考文獻(xiàn):
[1]張小雁。公共政策的法治化[J]。探索,2003,(6)。
[2]斯蒂格利茨。政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)[M]。北京:中國物資出版社,1998.
[3]吳敬璉。當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)改革戰(zhàn)略與實(shí)施[M]。上海:上海遠(yuǎn)東出版社,1999.
[4]鄒東濤,席濤。制度變遷中的中國政府管理經(jīng)濟(jì)職能的分析[J]。管理世界,2001,(5)。
[5]張麗曼。從全能型政府到效能型政府[M]。長春:吉林人民出版社,2000.
[6]王軍。建立健全公共財(cái)政體制[J]。求是,2004,(7)。
|