談公共選擇理論與中國(guó)公共財(cái)政

談公共選擇理論與中國(guó)公共財(cái)政

    〔摘 要〕公共選擇理論是一門介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的交叉學(xué)科,是對(duì)政府決策的經(jīng)濟(jì)研究。之所以將公共選擇理論引入財(cái)政學(xué)領(lǐng)域,是因?yàn)樨?cái)政問(wèn)題本身的某些固有屬性決定了大多數(shù)財(cái)政問(wèn)題的解決都可以吸收和借鑒公共選擇理論。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政不僅是提供公共產(chǎn)品的財(cái)政,更是公共選擇的財(cái)政。同時(shí),中國(guó)建立公共財(cái)政體制的過(guò)程應(yīng)當(dāng)是,也必然是財(cái)政管理公共化的過(guò)程,這是建立民主的、有監(jiān)督的財(cái)政的必由之路。
    目前,在西方國(guó)家的財(cái)政學(xué)理論中,普遍吸收運(yùn)用了公共選擇理論,特別是其中的投票理論、官僚行為理論和公共決策理論。我國(guó)目前正在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,研究公共選擇理論有助于我們更深入理解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家現(xiàn)行政治決策機(jī)制,包括財(cái)政體制的形成機(jī)制和運(yùn)行特點(diǎn),從而使我國(guó)的政府財(cái)政活動(dòng)盡快地納入公共選擇過(guò)程,這也是建立我國(guó)公共財(cái)政體制的必然要求。
    一、公共選擇理論的財(cái)政淵源
    之所以將公共選擇理論引入財(cái)政學(xué)領(lǐng)域,其中一個(gè)重要的原因在于公共選擇思想最初就產(chǎn)生于公共財(cái)政理論,財(cái)政理論是公共選擇的理論源泉。財(cái)政理論是關(guān)于政府稅收和政府支出的理論。稅收和政府支出是政府或集體的活動(dòng),而不是單個(gè)的個(gè)人行為。在政府的收支過(guò)程中,消費(fèi)者面對(duì)的是國(guó)家或政府,而不像在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上面對(duì)的是企業(yè)。這些特點(diǎn)把財(cái)政學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)其他分支區(qū)別開來(lái),后者大都集中研究非政府的決策人(如消費(fèi)者、生產(chǎn)者)的活動(dòng),前者則把公共經(jīng)濟(jì)引入解釋私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分析體系。為此必須研究稅收和支出選擇的政治決策機(jī)制,而政治決策則是公共選擇理論研究的主題。
    西方早期的公共選擇思想大都來(lái)源于對(duì)公共財(cái)政理論的研究。19世紀(jì)末,一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始運(yùn)用古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來(lái)分析決定公共活動(dòng)的結(jié)構(gòu),這種分析內(nèi)容構(gòu)成公共財(cái)政理論的一部分。例如,瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家維克塞爾(KnutWicksell)認(rèn)為,傳統(tǒng)的公共財(cái)政理論割裂了經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的聯(lián)系,在他的政治的一致性原則中,他認(rèn)為:“如果一項(xiàng)公共支出要使被批準(zhǔn)的話。一般地,它必定含有這樣的假定,即這種支出準(zhǔn)備用于一種對(duì)全社會(huì)有益的活動(dòng),并且所有社會(huì)成員都無(wú)一例外地這樣認(rèn)為�！盵1](P89)布坎南曾經(jīng)在一篇題為《公共選擇與財(cái)政理論》的論文中追述公共選擇理論的產(chǎn)生過(guò)程時(shí)說(shuō):“毫不奇怪,現(xiàn)代公共選擇理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人都是一些受過(guò)歐洲財(cái)政理論傳統(tǒng)訓(xùn)練的經(jīng)濟(jì)學(xué)家�！碑�(dāng)然,當(dāng)公共選擇理論作為一個(gè)學(xué)派在20世紀(jì)逐漸形成后,它已經(jīng)脫離單純的財(cái)政領(lǐng)域,廣泛的運(yùn)用于解決財(cái)政以外的諸多問(wèn)題。布坎南說(shuō):“一個(gè)偶然的機(jī)會(huì),我拜讀了維克塞爾的書,接著開始對(duì)意大利學(xué)者的著作進(jìn)行了研究。這使得我的注意力從正統(tǒng)的財(cái)政學(xué)問(wèn)題逐漸轉(zhuǎn)移到了分析政治決策機(jī)構(gòu),研究憲法規(guī)則上�！盵2](P161)
    二、財(cái)政的公共選擇問(wèn)題
    財(cái)政通常是國(guó)家利益、民眾利益的最直接代表。而公共選擇理論恰恰是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)解決政治問(wèn)題的理論。這樣,作為經(jīng)濟(jì)學(xué)分支的財(cái)政學(xué)就與政治學(xué)結(jié)合在一起,財(cái)政問(wèn)題也就成了財(cái)政的公共選擇問(wèn)題。例如,公民對(duì)財(cái)政問(wèn)題的偏好如何正確地充分地表達(dá)出來(lái)?如何根據(jù)公民對(duì)財(cái)政問(wèn)題的偏好做出正確地財(cái)政決策?何種政治投票的原則、制度有利于全民正確表達(dá)財(cái)政偏好即形成正確地財(cái)政決策?階級(jí)、利益集團(tuán)、政黨、政府在反映公民財(cái)政偏好及確定執(zhí)行財(cái)政決策中的作用。財(cái)政的公共選擇問(wèn)題還具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:
    第一,從單純的經(jīng)濟(jì)角度考慮,傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)解決了公共財(cái)政提供公共產(chǎn)品的理論問(wèn)題,然而,公共財(cái)政如何實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的提供,以怎樣的方式和程序提供,提供怎樣的數(shù)量和結(jié)構(gòu)?同時(shí),在政府官員也是“理性人”,行政官僚和社會(huì)民眾目標(biāo)函數(shù)并不一致的情況下,怎樣保證公共財(cái)政在提供公共產(chǎn)品時(shí)不輸出政府自身的偏好?這些問(wèn)題的解決恐怕都要借助公共選擇的分析工具。從另一個(gè)方面講,公共選擇所做出的決策內(nèi)容大都與公共產(chǎn)品的提供有關(guān)。從現(xiàn)實(shí)的角度講,公共產(chǎn)品的財(cái)政供給問(wèn)題由社會(huì)公眾通過(guò)公共選擇來(lái)民主決策,其效率要高于少數(shù)政府官員的單邊決策。因此,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政不僅是提供公共產(chǎn)品的財(cái)政,更是公共選擇的財(cái)政。
    第二,從財(cái)政管理的角度分析,財(cái)政部門本身也屬于政府行政管理部門,因此政府失靈的情況同樣也存在于各級(jí)財(cái)政管理活動(dòng)中。在相關(guān)監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下,財(cái)政管理主體可以通過(guò)這種壟斷的權(quán)力取得內(nèi)部利益集團(tuán)的相關(guān)利益,這種利益即可以表現(xiàn)為財(cái)政管理機(jī)關(guān)的部門利益,也可以表現(xiàn)為財(cái)政管理機(jī)關(guān)的內(nèi)部利益(如中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的利益博弈)。此外,相關(guān)政府官員也可以利用這種權(quán)力進(jìn)行尋租活動(dòng)或?yàn)樽约旱纳�遷鋪平道路,西方國(guó)家政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常出現(xiàn)的財(cái)政丑聞概出于此。社會(huì)民眾與政府財(cái)政的關(guān)系類似于一個(gè)股份公司,民眾是廣大股東,議會(huì)是董事會(huì),政府(財(cái)政)是經(jīng)理。股東對(duì)經(jīng)理實(shí)行激勵(lì)與約束促使經(jīng)理與股東的目標(biāo)函數(shù)一致。但由于信息的不對(duì)稱、委托的鏈條太長(zhǎng),以及激勵(lì)約束不夠等原因,經(jīng)理在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中也會(huì)違背民眾的意愿,實(shí)現(xiàn)自身的利益。解決這一問(wèn)題的途徑除了減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)之外,最重要的一個(gè)方面就是引入公共選擇機(jī)制,建立民主的、有良好監(jiān)督的公共財(cái)政,即實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的公共化。從這個(gè)意義上講,公共財(cái)政的發(fā)展過(guò)程就是財(cái)政管理公共化程度不斷加深的過(guò)程,其實(shí)質(zhì)也是一個(gè)公共選擇的發(fā)展過(guò)程。
    三、公共選擇理論與中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)
    中國(guó)改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,就市場(chǎng)這種基礎(chǔ)性的資源配置方式而言,中國(guó)與西方國(guó)家是一樣的。建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的財(cái)政體制和模式也有共同的地方。因此,借鑒公共選擇理論,完善我國(guó)的財(cái)政管理和財(cái)政決策機(jī)制,逐步建立適合中國(guó)特色的公共財(cái)政框架是理論和現(xiàn)實(shí)的客觀要求。
    1.我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的目標(biāo)。我國(guó)財(cái)政體制改革的目標(biāo)是建立公共財(cái)政體制。公共財(cái)政是國(guó)家或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng),它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型和模式。以市場(chǎng)的資源配置基礎(chǔ)作用決定了公共財(cái)政的作用領(lǐng)域只能是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,用一句通俗的話來(lái)說(shuō),就是“市場(chǎng)能干的,政府就不要去干;市場(chǎng)不能干的,政府就要去干”。政府及其財(cái)政只能干市場(chǎng)不能干而又需要干的事,只能站在市場(chǎng)活動(dòng)之外去為所有的市場(chǎng)活動(dòng)提供服務(wù),從而表現(xiàn)出是一種“公共”活動(dòng)。因此,公共財(cái)政的這一重要特征決定了公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)通過(guò)某種決策選擇機(jī)制將個(gè)人偏好和個(gè)人決策的表達(dá)為一種社會(huì)的偏好和公眾的決策。這恰恰是公共選擇的作用機(jī)制。因此,我國(guó)的公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)也必然是公共選擇的財(cái)政。
    2.我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的機(jī)制。從目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看,在財(cái)政體制改革中引入公共選擇理論的某些作用機(jī)制將對(duì)建立和逐步完善我國(guó)的公共財(cái)政體制起關(guān)鍵作用。主要可以從以下方面著手:
    第一,完善社會(huì)公眾對(duì)政府財(cái)政決策的社會(huì)約束和監(jiān)督機(jī)制。缺乏社會(huì)公眾對(duì)政府財(cái)政決策的社會(huì)約束和監(jiān)督機(jī)制,是我國(guó)財(cái)政活動(dòng)效率不高的原因之一。以滿足社會(huì)公共需要為著眼點(diǎn)的公共財(cái)政,帶有明顯的“公共性”特征,其一舉一動(dòng)都要牽涉到廣大人民群眾的切身利益,同全體社會(huì)成員的切身利益息息相關(guān)。因此在建立公共財(cái)政框架的過(guò)程中,人民群眾對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)的監(jiān)督意識(shí)將逐漸增強(qiáng)。要通過(guò)公共選擇機(jī)制使財(cái)政收支運(yùn)作納入法制化,財(cái)政收支決策科學(xué)化,財(cái)政資金使用透明化,最終使財(cái)政活動(dòng)效率化。目前,盡管憲法賦予了人民代表大會(huì)在財(cái)政活動(dòng)上的根本權(quán)限,但除了相關(guān)稅法和財(cái)政立法工作之外,日常的、例行性的對(duì)財(cái)政決策的監(jiān)督活動(dòng)相對(duì)缺乏。即使每年都要經(jīng)過(guò)人代會(huì)審議的預(yù)算報(bào)告也存在諸多問(wèn)題。這主要表現(xiàn)在:(1)中國(guó)的預(yù)算年度自公歷1月1日起,至12月31日止。國(guó)家預(yù)算經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)后才能施行,時(shí)間一般是在每年的3月份。這就使得預(yù)算的執(zhí)行成了既成事實(shí),批準(zhǔn)與否都不會(huì)影響政府開支。而地方的預(yù)算更是要到4、5月份才能完成批準(zhǔn)的程序。因此,修改預(yù)算法,一是改變各級(jí)財(cái)政運(yùn)行的原則,二是變更預(yù)算年度,這可以體現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行的法制性,從根本上明晰政府的收支行為。(2)社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金的有效監(jiān)督存在一個(gè)基本前提,那就是所有政府資金納入預(yù)算管理。而我國(guó)目前有相當(dāng)部分的財(cái)政性資金游離于預(yù)算管理之外,這使得公眾對(duì)財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督大打折扣。(3)目前的預(yù)算法有一個(gè)重要的缺陷就是對(duì)預(yù)算失誤沒有作任何追究與處罰的規(guī)定。從資金的審批、撥付到使用,任何人不需承擔(dān)法律責(zé)任,這就造成了部門敢開口,有權(quán)力的敢批,拿到錢的敢用。(4)預(yù)算的透明度不高,預(yù)算報(bào)告不夠細(xì)化。
    第二,要逐步建立和完善財(cái)政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部的約束機(jī)制。目前,我國(guó)政府機(jī)關(guān),包括財(cái)政管理機(jī)關(guān)在從事公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,存在著大量的不規(guī)范和無(wú)約束問(wèn)題,例如,財(cái)政活動(dòng)中的“諸侯經(jīng)濟(jì)”,地方政府的亂收費(fèi)、亂攤派問(wèn)題,預(yù)算外資金和制度外資金問(wèn)題等。這些問(wèn)題的解決必須從整治、約束、規(guī)范財(cái)政管理機(jī)關(guān)自身的行為入手,有些也必須牽涉到政治程序和具體財(cái)政制度的改革。這其中非常重要的一方面就是要對(duì)財(cái)政管理部門行政人員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的改革和完善。在承認(rèn)其人員存在自身利益的前提下應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立相應(yīng)的財(cái)政問(wèn)題集體決策的制度、專家咨詢的制度、責(zé)任追究制度來(lái)規(guī)范、約束、監(jiān)督其行政行為,從而使財(cái)政管理活動(dòng)合理、合法、程序完備,公開、公正、廉潔高效、責(zé)權(quán)統(tǒng)一。因此,形成對(duì)政治權(quán)力運(yùn)作的根本約束限制機(jī)制及其相關(guān)的政治制度與程序,是確保財(cái)政運(yùn)作符合市場(chǎng)根本要求的關(guān)鍵所在。實(shí)際上,按照著名學(xué)者王紹光先生的觀點(diǎn):公共財(cái)政制度是國(guó)家政治體制最重要的組成部分,其重要性不亞于選舉制度,政黨政治、議會(huì)制度和輿論監(jiān)督制度。從收入和支出兩個(gè)方面改造公共財(cái)政是遏制腐敗,加大政府透明度,調(diào)節(jié)收入分配,緩解社會(huì)矛盾,增強(qiáng)國(guó)家能力的制度條件。建立和完善公共財(cái)政的過(guò)程實(shí)際上也是

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時(shí)也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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