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談公共選擇理論與中國公共財政
談公共選擇理論與中國公共財政 〔摘 要〕公共選擇理論是一門介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的交叉學(xué)科,是對政府決策的經(jīng)濟(jì)研究。之所以將公共選擇理論引入財政學(xué)領(lǐng)域,是因?yàn)樨斦䥺栴}本身的某些固有屬性決定了大多數(shù)財政問題的解決都可以吸收和借鑒公共選擇理論。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下的公共財政不僅是提供公共產(chǎn)品的財政,更是公共選擇的財政。同時,中國建立公共財政體制的過程應(yīng)當(dāng)是,也必然是財政管理公共化的過程,這是建立民主的、有監(jiān)督的財政的必由之路。
目前,在西方國家的財政學(xué)理論中,普遍吸收運(yùn)用了公共選擇理論,特別是其中的投票理論、官僚行為理論和公共決策理論。我國目前正在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,研究公共選擇理論有助于我們更深入理解市場經(jīng)濟(jì)國家現(xiàn)行政治決策機(jī)制,包括財政體制的形成機(jī)制和運(yùn)行特點(diǎn),從而使我國的政府財政活動盡快地納入公共選擇過程,這也是建立我國公共財政體制的必然要求。
一、公共選擇理論的財政淵源
之所以將公共選擇理論引入財政學(xué)領(lǐng)域,其中一個重要的原因在于公共選擇思想最初就產(chǎn)生于公共財政理論,財政理論是公共選擇的理論源泉。財政理論是關(guān)于政府稅收和政府支出的理論。稅收和政府支出是政府或集體的活動,而不是單個的個人行為。在政府的收支過程中,消費(fèi)者面對的是國家或政府,而不像在經(jīng)濟(jì)市場上面對的是企業(yè)。這些特點(diǎn)把財政學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)其他分支區(qū)別開來,后者大都集中研究非政府的決策人(如消費(fèi)者、生產(chǎn)者)的活動,前者則把公共經(jīng)濟(jì)引入解釋私人經(jīng)濟(jì)活動的分析體系。為此必須研究稅收和支出選擇的政治決策機(jī)制,而政治決策則是公共選擇理論研究的主題。
西方早期的公共選擇思想大都來源于對公共財政理論的研究。19世紀(jì)末,一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始運(yùn)用古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來分析決定公共活動的結(jié)構(gòu),這種分析內(nèi)容構(gòu)成公共財政理論的一部分。例如,瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家維克塞爾(KnutWicksell)認(rèn)為,傳統(tǒng)的公共財政理論割裂了經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的聯(lián)系,在他的政治的一致性原則中,他認(rèn)為:“如果一項(xiàng)公共支出要使被批準(zhǔn)的話。一般地,它必定含有這樣的假定,即這種支出準(zhǔn)備用于一種對全社會有益的活動,并且所有社會成員都無一例外地這樣認(rèn)為�！盵1](P89)布坎南曾經(jīng)在一篇題為《公共選擇與財政理論》的論文中追述公共選擇理論的產(chǎn)生過程時說:“毫不奇怪,現(xiàn)代公共選擇理論的主要創(chuàng)始人都是一些受過歐洲財政理論傳統(tǒng)訓(xùn)練的經(jīng)濟(jì)學(xué)家�！碑�(dāng)然,當(dāng)公共選擇理論作為一個學(xué)派在20世紀(jì)逐漸形成后,它已經(jīng)脫離單純的財政領(lǐng)域,廣泛的運(yùn)用于解決財政以外的諸多問題。布坎南說:“一個偶然的機(jī)會,我拜讀了維克塞爾的書,接著開始對意大利學(xué)者的著作進(jìn)行了研究。這使得我的注意力從正統(tǒng)的財政學(xué)問題逐漸轉(zhuǎn)移到了分析政治決策機(jī)構(gòu),研究憲法規(guī)則上�！盵2](P161)
二、財政的公共選擇問題
財政通常是國家利益、民眾利益的最直接代表。而公共選擇理論恰恰是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來解決政治問題的理論。這樣,作為經(jīng)濟(jì)學(xué)分支的財政學(xué)就與政治學(xué)結(jié)合在一起,財政問題也就成了財政的公共選擇問題。例如,公民對財政問題的偏好如何正確地充分地表達(dá)出來?如何根據(jù)公民對財政問題的偏好做出正確地財政決策?何種政治投票的原則、制度有利于全民正確表達(dá)財政偏好即形成正確地財政決策?階級、利益集團(tuán)、政黨、政府在反映公民財政偏好及確定執(zhí)行財政決策中的作用。財政的公共選擇問題還具體體現(xiàn)在以下兩個方面:
第一,從單純的經(jīng)濟(jì)角度考慮,傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)解決了公共財政提供公共產(chǎn)品的理論問題,然而,公共財政如何實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的提供,以怎樣的方式和程序提供,提供怎樣的數(shù)量和結(jié)構(gòu)?同時,在政府官員也是“理性人”,行政官僚和社會民眾目標(biāo)函數(shù)并不一致的情況下,怎樣保證公共財政在提供公共產(chǎn)品時不輸出政府自身的偏好?這些問題的解決恐怕都要借助公共選擇的分析工具。從另一個方面講,公共選擇所做出的決策內(nèi)容大都與公共產(chǎn)品的提供有關(guān)。從現(xiàn)實(shí)的角度講,公共產(chǎn)品的財政供給問題由社會公眾通過公共選擇來民主決策,其效率要高于少數(shù)政府官員的單邊決策。因此,市場經(jīng)濟(jì)下的公共財政不僅是提供公共產(chǎn)品的財政,更是公共選擇的財政。
第二,從財政管理的角度分析,財政部門本身也屬于政府行政管理部門,因此政府失靈的情況同樣也存在于各級財政管理活動中。在相關(guān)監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下,財政管理主體可以通過這種壟斷的權(quán)力取得內(nèi)部利益集團(tuán)的相關(guān)利益,這種利益即可以表現(xiàn)為財政管理機(jī)關(guān)的部門利益,也可以表現(xiàn)為財政管理機(jī)關(guān)的內(nèi)部利益(如中央財政與地方財政之間的利益博弈)。此外,相關(guān)政府官員也可以利用這種權(quán)力進(jìn)行尋租活動或?yàn)樽约旱纳w鋪平道路,西方國家政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常出現(xiàn)的財政丑聞概出于此。社會民眾與政府財政的關(guān)系類似于一個股份公司,民眾是廣大股東,議會是董事會,政府(財政)是經(jīng)理。股東對經(jīng)理實(shí)行激勵與約束促使經(jīng)理與股東的目標(biāo)函數(shù)一致。但由于信息的不對稱、委托的鏈條太長,以及激勵約束不夠等原因,經(jīng)理在經(jīng)營過程中也會違背民眾的意愿,實(shí)現(xiàn)自身的利益。解決這一問題的途徑除了減少政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)之外,最重要的一個方面就是引入公共選擇機(jī)制,建立民主的、有良好監(jiān)督的公共財政,即實(shí)現(xiàn)財政管理的公共化。從這個意義上講,公共財政的發(fā)展過程就是財政管理公共化程度不斷加深的過程,其實(shí)質(zhì)也是一個公共選擇的發(fā)展過程。
三、公共選擇理論與中國公共財政建設(shè)
中國改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,就市場這種基礎(chǔ)性的資源配置方式而言,中國與西方國家是一樣的。建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的財政體制和模式也有共同的地方。因此,借鑒公共選擇理論,完善我國的財政管理和財政決策機(jī)制,逐步建立適合中國特色的公共財政框架是理論和現(xiàn)實(shí)的客觀要求。
1.我國公共財政建設(shè)的目標(biāo)。我國財政體制改革的目標(biāo)是建立公共財政體制。公共財政是國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟(jì)活動,它是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財政類型和模式。以市場的資源配置基礎(chǔ)作用決定了公共財政的作用領(lǐng)域只能是市場失靈的領(lǐng)域,用一句通俗的話來說,就是“市場能干的,政府就不要去干;市場不能干的,政府就要去干”。政府及其財政只能干市場不能干而又需要干的事,只能站在市場活動之外去為所有的市場活動提供服務(wù),從而表現(xiàn)出是一種“公共”活動。因此,公共財政的這一重要特征決定了公共財政應(yīng)當(dāng)通過某種決策選擇機(jī)制將個人偏好和個人決策的表達(dá)為一種社會的偏好和公眾的決策。這恰恰是公共選擇的作用機(jī)制。因此,我國的公共財政應(yīng)當(dāng)也必然是公共選擇的財政。
2.我國公共財政建設(shè)的機(jī)制。從目前我國的現(xiàn)實(shí)情況看,在財政體制改革中引入公共選擇理論的某些作用機(jī)制將對建立和逐步完善我國的公共財政體制起關(guān)鍵作用。主要可以從以下方面著手:
第一,完善社會公眾對政府財政決策的社會約束和監(jiān)督機(jī)制。缺乏社會公眾對政府財政決策的社會約束和監(jiān)督機(jī)制,是我國財政活動效率不高的原因之一。以滿足社會公共需要為著眼點(diǎn)的公共財政,帶有明顯的“公共性”特征,其一舉一動都要牽涉到廣大人民群眾的切身利益,同全體社會成員的切身利益息息相關(guān)。因此在建立公共財政框架的過程中,人民群眾對財政收支活動的監(jiān)督意識將逐漸增強(qiáng)。要通過公共選擇機(jī)制使財政收支運(yùn)作納入法制化,財政收支決策科學(xué)化,財政資金使用透明化,最終使財政活動效率化。目前,盡管憲法賦予了人民代表大會在財政活動上的根本權(quán)限,但除了相關(guān)稅法和財政立法工作之外,日常的、例行性的對財政決策的監(jiān)督活動相對缺乏。即使每年都要經(jīng)過人代會審議的預(yù)算報告也存在諸多問題。這主要表現(xiàn)在:(1)中國的預(yù)算年度自公歷1月1日起,至12月31日止。國家預(yù)算經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后才能施行,時間一般是在每年的3月份。這就使得預(yù)算的執(zhí)行成了既成事實(shí),批準(zhǔn)與否都不會影響政府開支。而地方的預(yù)算更是要到4、5月份才能完成批準(zhǔn)的程序。因此,修改預(yù)算法,一是改變各級財政運(yùn)行的原則,二是變更預(yù)算年度,這可以體現(xiàn)財政運(yùn)行的法制性,從根本上明晰政府的收支行為。(2)社會公眾對財政資金的有效監(jiān)督存在一個基本前提,那就是所有政府資金納入預(yù)算管理。而我國目前有相當(dāng)部分的財政性資金游離于預(yù)算管理之外,這使得公眾對財政活動的監(jiān)督大打折扣。(3)目前的預(yù)算法有一個重要的缺陷就是對預(yù)算失誤沒有作任何追究與處罰的規(guī)定。從資金的審批、撥付到使用,任何人不需承擔(dān)法律責(zé)任,這就造成了部門敢開口,有權(quán)力的敢批,拿到錢的敢用。(4)預(yù)算的透明度不高,預(yù)算報告不夠細(xì)化。
第二,要逐步建立和完善財政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部的約束機(jī)制。目前,我國政府機(jī)關(guān),包括財政管理機(jī)關(guān)在從事公共經(jīng)濟(jì)活動中,存在著大量的不規(guī)范和無約束問題,例如,財政活動中的“諸侯經(jīng)濟(jì)”,地方政府的亂收費(fèi)、亂攤派問題,預(yù)算外資金和制度外資金問題等。這些問題的解決必須從整治、約束、規(guī)范財政管理機(jī)關(guān)自身的行為入手,有些也必須牽涉到政治程序和具體財政制度的改革。這其中非常重要的一方面就是要對財政管理部門行政人員政績考核標(biāo)準(zhǔn)的改革和完善。在承認(rèn)其人員存在自身利益的前提下應(yīng)當(dāng)通過建立相應(yīng)的財政問題集體決策的制度、專家咨詢的制度、責(zé)任追究制度來規(guī)范、約束、監(jiān)督其行政行為,從而使財政管理活動合理、合法、程序完備,公開、公正、廉潔高效、責(zé)權(quán)統(tǒng)一。因此,形成對政治權(quán)力運(yùn)作的根本約束限制機(jī)制及其相關(guān)的政治制度與程序,是確保財政運(yùn)作符合市場根本要求的關(guān)鍵所在。實(shí)際上,按照著名學(xué)者王紹光先生的觀點(diǎn):公共財政制度是國家政治體制最重要的組成部分,其重要性不亞于選舉制度,政黨政治、議會制度和輿論監(jiān)督制度。從收入和支出兩個方面改造公共財政是遏制腐敗,加大政府透明度,調(diào)節(jié)收入分配,緩解社會矛盾,增強(qiáng)國家能力的制度條件。建立和完善公共財政的過程實(shí)際上也是 談公共選擇理論與中國公共財政政治改革的過程。
參考文獻(xiàn):
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