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建立縣級(jí)財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度
建立縣級(jí)財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度 實(shí)行財(cái)會(huì)集中核算之后,為全面建立財(cái)政國庫集中收付制度構(gòu)建了“操作平臺(tái)”。從目前各地實(shí)際運(yùn)行的情況來看,財(cái)會(huì)集中核算制已具備了財(cái)政國庫集中收付制度的基本雛形,輪廓已日漸清晰。如何將財(cái)會(huì)集中核算制與財(cái)政國庫集中收付制度有效地融合起來,以達(dá)到建立符合縣級(jí)財(cái)政管理功能的“財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度”的目標(biāo)。筆者特撰文略抒淺見:
一、“財(cái)會(huì)集中核算制型財(cái)政國庫集中收付制度”設(shè)計(jì)的基本要求及運(yùn)作程序。
財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度:指在現(xiàn)有財(cái)政部門成立的會(huì)計(jì)核算中心的基礎(chǔ)上,通過建立國庫單一賬戶體系,以健全的財(cái)政收入、支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為紐帶,所有預(yù)算單位的收入進(jìn)入國庫單一賬戶,所有需要購買商品或支付勞務(wù)的款項(xiàng),由預(yù)算單位提出申請(qǐng),經(jīng)國庫集中支付機(jī)構(gòu)審核資金并通過單一賬戶體系支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的管理制度。它是融合了會(huì)計(jì)委派制、財(cái)會(huì)集中核算制、國庫集中收付制的集成模式。
財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度體系構(gòu)成:1)建立國庫單一賬戶體系。包括:財(cái)政部門在中國人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶;在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政集中支付專戶;在預(yù)算外資金還未完全實(shí)行收、支“脫鉤”的情況下,暫時(shí)在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政專戶。(2)收入繳庫分為直接繳庫和集中匯繳兩種方式。(3)支出撥付程序?yàn)樨?cái)政直接支付方式(根據(jù)縣級(jí)財(cái)政的特點(diǎn)不宜采取財(cái)政授權(quán)支付方式)。因此,在實(shí)行財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度之后,財(cái)政部門只在人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶、財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)集中支付專戶和預(yù)算外資金財(cái)政專戶,取消財(cái)政部門在商業(yè)銀行為單位開設(shè)零余額賬戶,取消財(cái)政部門為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)小額現(xiàn)金賬戶,取消各類特設(shè)專戶,取消各銀行的“財(cái)政授權(quán)支付”方式。為了解決取消“三戶”和“財(cái)政授權(quán)支付方式”之后資金的“入口”和“出口”問題,所有稅收收入、預(yù)算資金、各類基金、轉(zhuǎn)移支付資金等一律進(jìn)入國庫單一賬戶,預(yù)算外資金以及其他各類資金一律進(jìn)入財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外財(cái)政專戶,支出撥付一律從財(cái)政執(zhí)行機(jī)構(gòu)在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政集中支付專戶中直接支付。另外結(jié)合各單位的工作需要,實(shí)行“備用金核算制”,在日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,各單位發(fā)生的零星小額開支由會(huì)計(jì)核算中心核算一定的備用金額度,由單位自行支配,按規(guī)定到核算中心報(bào)銷。
“財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度”的運(yùn)作程序:指預(yù)算單位按照批準(zhǔn)的用款計(jì)劃向財(cái)政國庫支付機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng),經(jīng)支付機(jī)構(gòu)審核從財(cái)政集中支付賬戶中向收款人支付款項(xiàng),然后通過銀行清算系統(tǒng)由財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政集中支付專戶與國庫單一賬戶進(jìn)行清算。在國庫集中支付方式下,由于銀行間的清算系統(tǒng)是通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的,因而財(cái)政集中支付專戶和國庫單一賬戶每天清算結(jié)束后其余額為零,財(cái)政資金的日常結(jié)余資金都集中保留在國庫單一賬戶之中。
通過上述對(duì)財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度的科學(xué)設(shè)計(jì),我們認(rèn)為是一項(xiàng)全新的制度、體制、管理的創(chuàng)新和發(fā)展,是當(dāng)前財(cái)政實(shí)踐的一次重大財(cái)政理論與實(shí)踐的突破,是會(huì)計(jì)委派、財(cái)會(huì)集中核算制與國庫集中收付制度有機(jī)融合的一種科學(xué)、有效、成熟、較高級(jí)次的復(fù)合型管理模式,是一種與地方財(cái)政運(yùn)作相適應(yīng),特別是符合縣級(jí)財(cái)政管理的國庫集中收付制度。
二、建立“財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度”實(shí)現(xiàn)“直通車”可行性。
第一、財(cái)會(huì)集中核算已為建立“財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。有的地方在實(shí)行財(cái)會(huì)集中核算之初各項(xiàng)工作的起點(diǎn)比較高,在組建“中心”之時(shí),已作好向財(cái)政國庫集中收付制度過渡的前期籌劃,在“中心”的運(yùn)作中已經(jīng)部分承擔(dān)或履行了財(cái)政國庫集中收付制度的職能與職責(zé),前瞻性的醞釀和操作為建立財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度早已架起了橋梁。
第二,在解決資金的“安全入口”和“安全出口”問題上,已為建立“財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度”設(shè)計(jì)了科學(xué)便捷的路徑。實(shí)行財(cái)會(huì)集中核算之后,各預(yù)算單位的銀行各類賬戶已全部取消,其會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)及財(cái)會(huì)核算職能已被會(huì)計(jì)核算中心取而代之,采取的是“會(huì)計(jì)主體與會(huì)計(jì)核算的分離,資金所有權(quán)與核算權(quán)的分離”的“兩權(quán)分離”核算模式,并在此基礎(chǔ)上實(shí)行“五權(quán)不變”,即“資金所有權(quán)、使用權(quán)不變,財(cái)務(wù)管理自主權(quán)不變,單位的資金籌措渠道不變,債權(quán)、債務(wù)主體不變,單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任不變”。這樣比由各單位分賬核算并由財(cái)政部門為單位在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶的做法又向前推進(jìn)了一大步,各單位既不需開設(shè)賬戶,也不需進(jìn)行會(huì)計(jì)核算,一切財(cái)務(wù)核算職能由財(cái)會(huì)核算中心代理,單位只需設(shè)立一個(gè)報(bào)賬會(huì)計(jì),資金的“入口”和“出口”更加安全、便捷、流暢。
第三、現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施已為建立“財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度”作了技術(shù)支撐。由于各地在建立會(huì)計(jì)集中核算的時(shí)候,計(jì)算機(jī)硬件的配置檔次比較高,尤其是成熟的軟件系統(tǒng)技術(shù)含量比較高,有龐大的可擴(kuò)容空間。工資支出,如各預(yù)算單位的工資實(shí)行統(tǒng)一發(fā)放;購買支出,如商品及勞務(wù)費(fèi)用的支付,代扣水費(fèi)、電費(fèi)、電話費(fèi)、工程項(xiàng)目、政府采購等;專項(xiàng)支出,如各種基金及�？�;轉(zhuǎn)移支出,如中央對(duì)地方的各類一般性轉(zhuǎn)移支出;債權(quán)與債務(wù)的內(nèi)部結(jié)算及劃轉(zhuǎn),等等�？梢哉f,在會(huì)計(jì)核算中心的財(cái)務(wù)核算這個(gè)“操作平臺(tái)”上“只有想不到的事情,沒有做不到的事情”。
第四、會(huì)計(jì)核算中心高素質(zhì)的管理隊(duì)伍已為建立“財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度”作了充分的人才儲(chǔ)備。各地在實(shí)行財(cái)會(huì)集中核算時(shí),對(duì)人員的選撥是比較嚴(yán)格的,“中心”人員必須具備扎實(shí)的財(cái)會(huì)核算與管理方面的基本知識(shí),具備熟練操作運(yùn)用計(jì)算機(jī)的基本技能,“準(zhǔn)入”的“門檻”較高。所以說,建立財(cái)會(huì)集中核算型的財(cái)政國庫集中收付制度,會(huì)計(jì)核算中心人員技能的“角色”轉(zhuǎn)換快,輕車熟路,舉重若輕,完全能夠肩負(fù)財(cái)政國庫集中收付制度運(yùn)轉(zhuǎn)工作。
三、建立“財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度”的六大強(qiáng)勢(shì)。
通過建立財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度,它有效地融合了“兩種制度”之所長(zhǎng),實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),相得益彰。
1、“財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度”它繼承和發(fā)揚(yáng)了財(cái)會(huì)集中核算實(shí)現(xiàn)真正意義上的甩賬、加強(qiáng)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)管理諸多優(yōu)點(diǎn),提高了會(huì)計(jì)核算工作效率。過去在單位實(shí)行獨(dú)立核算的情況下,絕大多數(shù)單位從記賬憑證的填制,到記賬、報(bào)賬、開具撥款通知單以及與銀行間的對(duì)賬等繁重、復(fù)雜、固定、機(jī)械式的工作,完全靠手工操作,現(xiàn)在通過財(cái)會(huì)集中核算后上述工作一切由計(jì)算機(jī)來運(yùn)行完成,實(shí)現(xiàn)了真正意義上的甩賬,工作效率成幾十倍提高。同時(shí)也消除了財(cái)務(wù)管理上的“五多五亂”,即單位“銀行賬戶多,資金管理亂;票據(jù)種類多,資金收支亂;違規(guī)賬目多,資金核算亂;環(huán)節(jié)層次多,監(jiān)督審核亂;違法違紀(jì)多,支出管理亂”的現(xiàn)象,使“五多五亂”的痼疾得到了徹底清除,加強(qiáng)了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)基礎(chǔ)管理,這一劑良方無疑解決了“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的問題,達(dá)到了綜合施治,正本清源,藥到病除,斬草除根的功效。
2、妥善解決了重新“支攤子”“另起灶爐”的問題。能夠充分發(fā)揮會(huì)計(jì)核算中心現(xiàn)有的硬、軟件網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施,管理手段,技術(shù)力量,信息資源等各方面的優(yōu)勢(shì),無需“另立門戶”“另起灶爐”去重新“支攤子”,避免了重復(fù)投資。因?yàn)閮煞N制度的有機(jī)對(duì)接后主要表現(xiàn)為“四個(gè)基本相同”:一是核算的對(duì)象相同,都是對(duì)所轄的行政事業(yè)單位實(shí)行財(cái)會(huì)集中核算;二是核算的方法相同,實(shí)行“一取消、兩直達(dá)、三集中、四規(guī)范、五設(shè)立、六建制”的“通用型模塊”;三是核算的內(nèi)容相同,都是對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算內(nèi)、外資金及其他各類款項(xiàng)實(shí)行統(tǒng)管;四是組織形式相同,大多采用“一廳式辦公,柜組式核算,流水式作業(yè),鏈條式管理”方式。
3、增強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力。實(shí)行財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度之后,所有預(yù)算單位的資金全部集中在國庫,減少了大量的庫外資金的無效、低效運(yùn)作,使政府在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)方面更能得心應(yīng)手,“游刃有余”。
4、解決了重復(fù)設(shè)立機(jī)構(gòu)的問題。財(cái)會(huì)集中核算制和財(cái)政國庫集中收付制度兩者合二為一,避免了財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)立和人員膨脹,促進(jìn)了當(dāng)前的機(jī)構(gòu)改革,符合“精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一”管理的目標(biāo)。
5、開辟了深化細(xì)化部門預(yù)算工作的新途徑。實(shí)行財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度,大大提高了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量,尤其是所提供的月、季、年終決算報(bào)表數(shù)據(jù)的真實(shí)性、囊括資料的全面性及會(huì)計(jì)信息的可利用性是勿庸置疑的,這是財(cái)政部門多年來盼望已久,夢(mèng)寐以求,來之不易的珍貴的“會(huì)計(jì)信息共享資源”,這些可以充分信賴的、沒有任何“雜質(zhì)”和“水份”的數(shù)據(jù),為科學(xué)編制部門預(yù)算、細(xì)化預(yù)算奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。過去一直困擾財(cái)政部門的預(yù)算編制不細(xì)、數(shù)據(jù)不實(shí)的“假預(yù)算”的問題,通過建立財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度之后使之得到了迎刃而解,為編制部門預(yù)算提供了“高保真”的“會(huì)計(jì)信息共享資源”。
6、簡(jiǎn)化了會(huì)計(jì)核算程序。通過實(shí)行財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度,解決了國庫、財(cái)政預(yù)算編制機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、各預(yù)算單位以及專業(yè)銀行之間人為的頻繁的資金劃撥、結(jié)算和對(duì)賬等問題。
四、建立“財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度”需要配套實(shí)施并著力解決的八個(gè)關(guān)鍵問題。
第一、科學(xué)設(shè)立機(jī)構(gòu),規(guī)范工作職能。1、細(xì)劃現(xiàn)有預(yù)算管理職能,建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離機(jī)制。2、建立財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度之后,現(xiàn)有的會(huì)計(jì)核算中心履行財(cái)政國庫集中收付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能,由于實(shí)行國庫單一賬戶核算,因而中國人民銀行的工作量成倍增加,現(xiàn)有人員已不能滿足需要,應(yīng)適當(dāng)調(diào)整充實(shí)國庫部門( 建立縣級(jí)財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度科、股)人員。3、科學(xué)調(diào)整會(huì)計(jì)核算中心的內(nèi)設(shè)崗位。原“中心”的核算會(huì)計(jì)、復(fù)核會(huì)計(jì)、資金會(huì)計(jì)按照有關(guān)規(guī)定,履行國庫集中收付核算、復(fù)核和資金會(huì)計(jì)的職能。4、調(diào)整預(yù)算外資金管理機(jī)構(gòu)的職能,實(shí)行收、支完全“脫鉤”�，F(xiàn)有的預(yù)算外資金管理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入等征收與管理,收入按規(guī)定通過財(cái)政在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外資金專戶然后匯總繳入國庫單一賬戶,取消預(yù)算外資金收支計(jì)劃的編制工作,將編制預(yù)算計(jì)劃的職能劃入財(cái)政預(yù)算編制機(jī)構(gòu),撤消預(yù)算外資金的資金的分配職能,不再承擔(dān)支出的核撥,將其對(duì)預(yù)算單位核撥支出的職責(zé)轉(zhuǎn)入財(cái)政國庫集中收付機(jī)構(gòu),實(shí)行真正意義上的收、支“脫鉤”,實(shí)現(xiàn)收與支的“直通車。
2、取消各類庫外資金專戶�，F(xiàn)在有些地方在成立核算中心之后,無論是各預(yù)算單位還是財(cái)政內(nèi)部仍然保留著部分資金專戶,如各類基金專戶,各類補(bǔ)助專戶,社會(huì)救濟(jì)救災(zāi)專戶,扶貧專戶,福利彩票發(fā)行專戶,住房基金專戶等,從而形成了大量的庫外資金,與建立完善的財(cái)政國庫集中收付制度還有相當(dāng)大的差距。解決的辦法是將現(xiàn)有的各單位及財(cái)政內(nèi)部的各類專戶全部取消,通過財(cái)政國庫集中收付機(jī)構(gòu)在集中核算時(shí)建立“賬套”,實(shí)行“一個(gè)口進(jìn),一個(gè)口出”的“漏斗式管理”,堵住“管涌”,發(fā)揮國庫單一賬戶的“總閥門”作用。同時(shí),建議上級(jí)財(cái)政部門在制定有關(guān)財(cái)務(wù)管理制度的時(shí)候,不要強(qiáng)令地方建立上下貫通、名目繁多的各類專戶,避免給地方在推行財(cái)政國庫集中收付制度方面設(shè)置障礙。
3、將所有行政事業(yè)單位(包括基層單位)全部納入財(cái)會(huì)集中核算,以利財(cái)政國庫集中收付制度的有效實(shí)施。對(duì)財(cái)政國庫集中收付制度實(shí)行整體推進(jìn),實(shí)行納入的單位“一刀切”,不留“盲區(qū)”和“死角”,否則,財(cái)政國庫集中收付制度的“集中”目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。
4、改變由單一的對(duì)“資金總量控制”為“對(duì)資金總量控制和對(duì)預(yù)算指標(biāo)控制”。實(shí)行預(yù)算指標(biāo)控制是國庫集中收付制度的“內(nèi)核機(jī)制”,是與財(cái)會(huì)集中核算的根本差異。財(cái)會(huì)集中核算實(shí)行的對(duì)單位的資金的總量控制,只要單位的支出憑證符合規(guī)定,賬上有余額,核算中心就理應(yīng)辦理資金的劃撥業(yè)務(wù),及時(shí)快捷的為單位報(bào)賬,但是實(shí)行國庫集中收付制度之后,原來的會(huì)計(jì)核算中心不僅擔(dān)負(fù)著對(duì)單位資金總量的控制,而且更重要的是按照年初部門預(yù)算的計(jì)劃對(duì)單位的各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)實(shí)施控制和監(jiān)督,并進(jìn)行明細(xì)核算,防止擠占、挪用和無預(yù)算撥款等違紀(jì)違規(guī)行為發(fā)生,實(shí)行資金總量控制與預(yù)算指標(biāo)控制“一肩挑”。
5、妥善處理好“并戶不并賬,分賬不分錢”的問題。實(shí)行財(cái)政國庫集中收付制度之后,猶如“千條江河”的資金匯集到國庫這個(gè)“汪洋大�！�,資金總量增加,塊頭增大,形成了聚沙成塔,集腋成裘之勢(shì),資金的“聚合”和“裂變”效應(yīng)得到發(fā)揮。但是政府在調(diào)控這筆為數(shù)可觀的資金之時(shí),要謹(jǐn)慎運(yùn)作,防止“放大”地方可用財(cái)力,防止資金相互“墊背”而導(dǎo)致出現(xiàn)新的擠占、挪用等隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),積極處理好“并戶不并賬,分賬不分錢”的問題,否則,使用不當(dāng)“國庫集中收付制度”將成為一把鋒利的“雙刃劍”。
6、取消實(shí)行財(cái)會(huì)集中核算之后部分單位又另行組建的“內(nèi)部結(jié)算中心”。尤其是建立財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度之后,不能出現(xiàn)“中心”之外的多“中心”,要借財(cái)會(huì)集中核算制轉(zhuǎn)型之時(shí),將各種“內(nèi)部結(jié)算中心”的核算業(yè)務(wù)全部納入財(cái)政國庫集中收付機(jī)構(gòu)管理,斬?cái)嗥洹岸畏峙洹鄙踔痢叭畏峙洹钡那馈?nbsp;
7、修訂、完善有關(guān)與國庫集中收付制度相配套的法律與法規(guī)。完備的法律法規(guī)是財(cái)政國庫集中收付制度實(shí)施的保障。實(shí)行財(cái)政國庫集中收付制度之后,應(yīng)對(duì)《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》,以及稅收征管法規(guī)、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度等進(jìn)行修改和補(bǔ)充;對(duì)《金庫條例》、《金庫條例實(shí)施細(xì)則》、《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財(cái)政資金支付管理辦法》進(jìn)行合并立法,改為《中華人民共和國國庫法》。
8、加快財(cái)政、國庫、銀行之間的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)步伐。實(shí)行財(cái)政國庫集中收付制度之后,眾多的單位,復(fù)雜的手續(xù),頻繁的結(jié)算,加之還有許多需要傳遞共享的信息資源,將形成龐大的“信息流”,如果信息“管道”不暢,資金的繳入、劃撥、清算諸環(huán)節(jié)將會(huì)嚴(yán)重受阻,無疑制約了財(cái)會(huì)集中核算型財(cái)政國庫集中收付制度的推行。因此,加快財(cái)政、國庫、銀行之間的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),是實(shí)現(xiàn)財(cái)政國庫集中收付制度的先決條件,“瓶頸”不打通,財(cái)政國庫集中收付制度難以運(yùn)行。
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