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構(gòu)建公共財政體制框架對策的思考
構(gòu)建公共財政體制框架對策的思考 摘要:公共財政是市場經(jīng)濟條件下國家為市場提供公共服務(wù)而進行的分配活動,在這一分配活動中,公共支出是其完成環(huán)節(jié),沒有公共支出就沒有公共服務(wù)。但我國目前正處在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期,在構(gòu)建公共財政體制過程中還存在一些問題。就這些問題進行深入分析,并提出對策與建議。
我國的財政改革己取得一定成就,財政支出結(jié)構(gòu)己突破了傳統(tǒng)的注重經(jīng)濟建設(shè)的供給模式,邁出了向以公共服務(wù)和宏觀調(diào)控為主要內(nèi)容的轉(zhuǎn)化。財政支出模式己逐步轉(zhuǎn)向公共財政。己經(jīng)具備了公共財政的某些特征。但是我國目前主要問題是經(jīng)濟發(fā)展較快,社會發(fā)展滯后,經(jīng)濟與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較突出。因此,十六屆三中全會強調(diào)健全公共財政體制,進一步完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能。筆者針對我國公共財政模式建立過程中公共支出存在的問題進行分析,提出一些看法和建議。
一、我國公共支出存在的主要問題
公共財政是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政類型,其理論基礎(chǔ)是公共產(chǎn)品和市場失靈,最終目的是滿足社會公共需要。財政支出的范圍和結(jié)構(gòu)綜合反映一國政府的活動范圍和方向,因此財政支出改革是建立公共財政體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前我國公共支出主要存在以下幾方面的問題:
(一)財政保證國家政權(quán)正常運轉(zhuǎn)的資金支出不合理
滿足政府運轉(zhuǎn)是公共財政的首要任務(wù),如國防、行政、公安司法等國家政權(quán)建設(shè)方面的支出無法靠市場滿足,只能通過公共財政加以解決。但在這些基本支出項目上,公共支出的資金安排是不平衡的。如行政管理費急劇膨脹,據(jù)統(tǒng)計,行政管理費占財政支出的比重從“五五”時期的4.9%上升到“九五”時期11.94%,到2000年占17.4%,2002年占18.6%.雖然隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,這種支出的增加有其合理的一面,但我國行政管理費增長速度過快,超出了同期財政收入、財政支出和GDP的增長速度,而且這種支出增長結(jié)構(gòu)是不合理的,主要是個人經(jīng)費增長快于公用經(jīng)費增長,財政支出供養(yǎng)人員膨脹。在行政管理費支出急劇上升的同時,我國的國防費支出卻是下降的。據(jù)統(tǒng)計國防費支出占財政支出的比重“五五”時期為16.4%,此后一直下降,“九五”時期為8.3%,2000年為7.6%,2002年為7.7%.2002年占GDP的比重為1.6%,低于世界3%的平均水平。我國的國防支出相當于美國國防費的5%,美國人均國防費達到2000美元左右,而我國只有6美元左右。從以上縱向和橫向比較之后,可以看出我國的國防費支出無論是絕對規(guī)模還是相對規(guī)模都是過低的。國防支出太低難以保證國防建設(shè)現(xiàn)代化的步伐,這是一個不容忽視的戰(zhàn)略性問題。國力增強了,而國防力量卻相對減弱了,不僅影響到一國政府的防御能力,也無法滿足社會成員對公共安全的消費需要,其后果是不堪設(shè)想的。
(二)公共財政用于社會公共性項目的資金支出嚴重不足
科技、教育、衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護等公益事業(yè)屬于社會公共性開支,代表社會共同利益和長遠利益,這是公共支出的核心內(nèi)容,而且隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的增長,這些公共性開支所占比重應(yīng)當逐步增加。但是在我國,不僅社會公共性支出的比重較低,而且連最低需求也難以保證,這必將對經(jīng)濟發(fā)展形成很大的影響和制約。2002年政府教育支出占GDP的比重為3.41%,低于世界5.1%的平均水平及發(fā)展中國家4.0%的水平。在教育支出總水平較低的情況下,國家財政教育投入結(jié)構(gòu)不合理,表現(xiàn)為上重下輕的“倒金字塔”格局。財政對教育的投入主要是城市教育,中央財政對教育的投入主要是高等教育。而農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的70%-80%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力有限的情況下對教育的投入是少之又少,以致出現(xiàn)令人心酸的“王守奇”現(xiàn)象。這樣出現(xiàn)一個重城市輕農(nóng)村、重高等教育、輕義務(wù)教育的不合理格局。我國醫(yī)療防疫體系不完善以及醫(yī)療設(shè)施嚴重不足與國家財政支出中衛(wèi)生事業(yè)費比重太低直接相關(guān)。2001年國家財政用于衛(wèi)生的預(yù)算支出占總支出的4.2%,占GDP0.84%,而美國公共衛(wèi)生支出占GDP13.9%,波蘭占GDP6.3%,相差甚遠。2003年的“非典”疫情就是一個很好的證明。社會保障支出嚴重不足。1999年我國撫恤和社會福利救濟費占財政總支出1.36%,2002年為1.69%,雖呈上升趨勢,但與市場經(jīng)濟國家相比太低,影響了我國經(jīng)濟的市場化進程。
(三)公共財政投資日益弱化,影響了國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和政府的宏觀調(diào)控能力
我國目前己進入全面建設(shè)小康社會階段,人民群眾的一般商品需求己經(jīng)得到滿足,但在社會基礎(chǔ)設(shè)施方面仍然存在較大的缺口。特別是中西部地區(qū)的水、電、路、通訊等設(shè)施落后,制約了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和居民生活水平的提高。而這些領(lǐng)域由于具有投資量大,周期長,見效慢的特點,屬于政府投資的范圍,但我國目前政府用于基礎(chǔ)建設(shè)的總投資占全社會總投資的比重僅為3%,這還是實行了積極財政政策后的結(jié)果,遠遠低于發(fā)展中國家20%的平均水平。政府投資規(guī)模太小,難以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的需要,造成基礎(chǔ)“瓶頸”對經(jīng)濟發(fā)展的制約。在財政投資規(guī)模弱化的同時,國家對農(nóng)村的投資就更少了。1998-2001年期間我國財政用于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支出占全國財政支出的比重分別為10.69%、8.23%、7.75%、7.71%,呈現(xiàn)逐年下降的趨勢,也就是說國家財政90%以上用在城市和工業(yè)上面,而用在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)上面還不足10%,這就形成社會經(jīng)濟的“二元結(jié)構(gòu)”,勢必影響到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,影響我國現(xiàn)代化進程。
二、構(gòu)健公共財政體制框架的對策
優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),建立與公共財政相適應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu),既能體現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變,也是建立公共財政框架的關(guān)鍵所在。現(xiàn)階段我國公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本方針是:財政支出以政府的事權(quán)為基礎(chǔ),以滿足社會公共需要為目的。具體點,我國公共支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整應(yīng)重點集中在以下幾方面:
(一)合理安排國家機器正常運轉(zhuǎn)的各項資金需要
針對行政管理費上升過快的狀況,應(yīng)加大政府機構(gòu)改革力度,壓縮行政管理費支出。要下決心精減機構(gòu),分流富余人員,嚴格控制人頭經(jīng)費的增長,上級對下級的編制要嚴格定員定額管理,清除多余人員。雖然我國于1993年和1998年進行了機構(gòu)改革,但行政經(jīng)費還是高于10%的國際平均水平。要使國家財政逐步走出“吃飯財政”的困境,在這一過程中,關(guān)鍵是要通過調(diào)整結(jié)構(gòu),發(fā)展經(jīng)濟,為精簡出來的公務(wù)人員找到新的工作和就業(yè)出路,否則就難以成功。
強大的國防是國家安全和現(xiàn)代化建設(shè)的基本保證。對于國防支出的合理規(guī)模,應(yīng)對國際與國內(nèi)形勢進行分析后,視具體國情而定。單從國防角度來看,充足的國防經(jīng)費支出有助于提高國家的防御能力,應(yīng)越多越好,但是軍需與民需之間存在此消彼長的制約關(guān)系,因此,國防開支應(yīng)有一定限度。國防經(jīng)費支出太高,會擠占其他財政支出項目,從而阻礙一國經(jīng)濟實力的增長,最終也會削弱國防力量。從我國目前的實際情況及國際大環(huán)境來分析,國防經(jīng)費應(yīng)適當提高。同時注意在國防經(jīng)費一定的條件下,應(yīng)提高國防經(jīng)費的使用效益。
(二)以市場為導(dǎo)向,加強財政的公共性開支
根據(jù)我國政府提出的科教興國戰(zhàn)略,迎接知識經(jīng)濟挑戰(zhàn),要保障教育投入的增長高于正常財政收入的增長,財政要把支持教育作為重點。從1998年開始,中央財政支出中,每年用于教育方面的支出提高一個百分點,這對教育事業(yè)的發(fā)展將產(chǎn)生深遠影響。在教育資金總量增加的同時,注重教育結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,應(yīng)注重農(nóng)村義務(wù)教育和貧困落后地區(qū)教育的發(fā)展。農(nóng)村義務(wù)教育屬于典型的社會公共物品,其外溢性特征很明顯,應(yīng)由政府供應(yīng)經(jīng)費。針對我國在實際中“上重下輕”狀況,筆者認為,應(yīng)改變目前教育投資主體結(jié)構(gòu),改變基礎(chǔ)教育由縣、鄉(xiāng)政府及農(nóng)民負擔的狀況,而由省、市政府負責。在目前國家財力有限情況下,重點調(diào)整教育支出結(jié)構(gòu),向九年制義務(wù)教育,特別是農(nóng)村和落后地區(qū)基礎(chǔ)教育傾斜。非義務(wù)教育,國家也應(yīng)支持,但為減輕財政負擔,借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗,可采取收費方式,改變國家統(tǒng)包統(tǒng)攬的局面,提高財政資金的使用效益。
“非典”疫情引發(fā)了我們對公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的思考。要使我們整個國家協(xié)調(diào)發(fā)展,財政應(yīng)注重衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,增加衛(wèi)生事業(yè)費支出,關(guān)注城市及農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展狀況,加大對公共衛(wèi)生應(yīng)急體系,農(nóng)村防治體系等方面的投入力度,使財政支出盡全力滿足社會公共需要。不應(yīng)在公共需要的滿足上留有缺口,這也是經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。社會保障是事關(guān)我國改革、發(fā)展和穩(wěn)定的一個重要問題,財政應(yīng)增加社會保障支出。特別是近年來,隨著國有企業(yè)改革的推進,企業(yè)下崗職工增多,就業(yè)己成為影響經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展的首要問題,國家除了直接和間接推進再就業(yè)工程以外,還要增加財政支出中用于社會保障方面的支出,加快完善以社會保險為核心的社會保障制度的建立與完善。
(三)優(yōu)化公共財政的投資功能,為市場經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境
政府投資是國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的一項重要手段,特別是在我國社會主義發(fā)展的初級階段,要實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的任務(wù),沒有政府的投入和對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整,幾乎是不可能的。但是在市場經(jīng)濟下,政府的投資不應(yīng)在競爭性、生產(chǎn)性的經(jīng)營領(lǐng)域,而只能投資于公益性、基礎(chǔ)性的領(lǐng)域,改變與民爭利的局面。近幾年來,由于我國積極財政政策的實施,基礎(chǔ)設(shè)施的“瓶頸”制約有所改善,但我國基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況還沒有得到根本改變,與經(jīng)濟發(fā)展要求還相差甚遠。因此,應(yīng)注重加強對基礎(chǔ)設(shè)施的投資。從廣義上看,農(nóng)業(yè)屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),也是國民經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié),是政府應(yīng)重點扶持的對象。近幾年的水旱災(zāi)害對農(nóng)業(yè)造成巨大損失,說明我國農(nóng)業(yè)自身抗災(zāi)能力還很有限,必須增加投入,尤其是增加政府的投入,進行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。適應(yīng)農(nóng)村稅費改革的新情況,各級財政要按公共財政原則,逐步增加對縣以下農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入,采用財政直接投資、政策性貸款、財政補貼、財政貼息等多種方式支持農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè),轉(zhuǎn)變我國農(nóng)業(yè)落后的現(xiàn)狀,以實現(xiàn)我國由“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”向“一元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”即現(xiàn)代化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。
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