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我國金融風(fēng)險財政化問題及對策1
我國金融風(fēng)險財政化問題及對策1 摘要:潛在債務(wù)是我國財政風(fēng)險的主要來源,而在整個潛在債務(wù)鏈條中,金融業(yè)又占了絕大比重,所以控制金融風(fēng)險就成了防范和化解我國財政風(fēng)險的重要一環(huán)。
作為當(dāng)前處理金融風(fēng)險問題的特殊模式,金融風(fēng)險財政化不僅是我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期對政府職能的_項客觀要求,也是現(xiàn)行財政金融管理體制下的一種制度安排。但隨著形勢的變化,“﹁事一議”的金融風(fēng)險化解方式正逐漸暴露出其體制性缺陷和不盡合理的地方,存在著諸如“道德風(fēng)險”、“逆向選擇”,以及地方“倒逼”中央財政等問題。因此,如何借鑒國際相關(guān)經(jīng)驗,構(gòu)建相關(guān)法律框架,建立潛在債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控體系,進而彌補我國金融風(fēng)險財政化運作模式之不足是本文的分析重點。
改革開放20年來,投資一直是使國民經(jīng)濟保持高速增長的巨大引擎,而此引擎的動力源卻又來自于財政與金融。在為國民經(jīng)濟發(fā)展“輸血”、“供氧”的同時,財政與金融又因邊界不清、職能模糊、體制摩擦等問題而給整個國民經(jīng)濟體系帶來了極大的系統(tǒng)性風(fēng)險。尤其是在加入WTO后,隨著我國經(jīng)濟國際化程度的逐步提高,全球經(jīng)濟運行中的不確定因素將會通過國際貿(mào)易和國際資本流動等途徑傳人中國,這不僅增添了國家財政金融政策的執(zhí)行難度,也使國民經(jīng)濟運行環(huán)境變得日趨復(fù)雜。一般情況下,外因只有通過內(nèi)因才能發(fā)生作用,外來風(fēng)險能否影響我國經(jīng)濟的發(fā)展,還需視我國經(jīng)濟運行體系是否健康、安全而定。因此,理清我國財政風(fēng)險的主要來源,以及財政風(fēng)險與金融風(fēng)險之間的關(guān)系,是我們深化財政金融體制改革,防范和化解國家宏觀經(jīng)濟風(fēng)險的前提與條件。
一、引言:由理論界對我國財政危機問題爭論引發(fā)的思考
對于我國是否存在財政危機這一問題,目前國內(nèi)外理論界有著不同的觀點和解釋。按照分析問題的角度不同,可將這些觀點大致分為3類:一是存在論,二是不存在論,三是局部論。
美國約翰霍普金斯大學(xué)童振源博士的“存在論”認(rèn)為,中國面臨著嚴(yán)重的財政危機,其主要論據(jù)有:中國財政收入占GDP比重不斷下降;中國財政負擔(dān)沉重,隱性支出嚴(yán)重;積極財政政策對財政危機起了推波助瀾作用;中央財政擴大收入有嚴(yán)重障礙,等等。該觀點主要是從目前我國財政境況窘迫、隱性負債規(guī)模巨大等方面分析問題的,因其角度是靜態(tài)的,所以得出了當(dāng)前我國財政問題十分嚴(yán)重的結(jié)論。
而以國內(nèi)學(xué)者余永定為代表的“不存在論”則認(rèn)為,我國目前并無財政危機之實。事實上,一直居高不下的國民儲蓄率,為政府國債的順利發(fā)行提供了債源上的保障。而且,近幾年來積極財政政策的實施也有力地促進了國民經(jīng)濟的快速增長,而經(jīng)濟的發(fā)展反過來又支持了財政收支狀況的改善。只要財政可持續(xù)性的內(nèi)外部條件能夠保持動態(tài)均衡,財政危機就不會發(fā)生。我國持續(xù)多年的快速經(jīng)濟增長,不僅為我們逐步化解財政風(fēng)險贏得了時間,也為我們化解財政風(fēng)險提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。該觀點主要是從財政的可持續(xù)性來分析問題的,所以得出我國目前不存在財政危機的結(jié)論。
以趙曉為代表的“局部論”認(rèn)為,即使在總體上可以證明我國不存在財政危機,但也不能排除爆發(fā)局部、地區(qū)性財政危機的可能。
由于研究問題的出發(fā)點、角度、假設(shè)前提不同,所以觀點的相左或不同并不奇怪。但他們都從各自的角度看到了我國財政領(lǐng)域存在的問題,這對我們更加全面地研究財政風(fēng)險問題提供廠借鑒意義。同時,我們還應(yīng)看到財政活動主體(中央政府或地方政府)的特殊性,政府債務(wù)是否會惡化到危機的程度,還得視具體情況而定。因為政府除了可以通過增收節(jié)支、擴大舉債規(guī)模等來緩解財政困境之外,往往還可以通過加快印鈔機轉(zhuǎn)速來解決債務(wù)問題。因此,從管理和效率的角度出發(fā),在源頭上搞清引發(fā)財政風(fēng)險(危機)的主要原因,要比危機爆發(fā)后,再“開處方”更有實際意義。
二、財政風(fēng)險的涵義及主要來源
(一)財政風(fēng)險的涵義及分類
所謂財政風(fēng)險就是由于各種原因?qū)е抡畟鶆?wù)均衡狀態(tài)遭受破壞的可能性。
目前,我國財政體制正逐步從“吃飯”財政向公共財政轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)意義上的財政風(fēng)險相比較,現(xiàn)代財政風(fēng)險(或公共財政風(fēng)險)的內(nèi)涵發(fā)生了很大的變化。對前者的研究,主要涉及財政赤字、國債規(guī)模、中央與地方事權(quán)劃分等問題,而對后者的研究,除了要涵蓋以上幾個方面外,還要涉及公共財政體制下政府職能的方方面面。凡是涉及體制轉(zhuǎn)軌過程中的社會、政治、經(jīng)濟矛盾,都需囊括到現(xiàn)代財政風(fēng)險的研究之中。借助世界銀行提出的政府隱性債務(wù)和或有債務(wù)概念,可將我國的總體債務(wù)劃分為四大類:直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)等。直接顯性債務(wù)是任何情況下政府都要承擔(dān)的債務(wù),不以任何事件的發(fā)生為條件。由于直接顯性債務(wù)的可控性,與之相對應(yīng)的直接財政風(fēng)險也是可控制的。直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)(下面將三者簡稱潛在債務(wù))是政府的條件債務(wù),它是否構(gòu)成政府的現(xiàn)時義務(wù),還要以條件是否發(fā)生及政府是否會最終確認(rèn)為前提。又由于它們大多是由準(zhǔn)財政行為或非財政行為引發(fā)的,有著很強的不確定性,所以很難對其進行量化和估計,因此與之相對應(yīng)的財政風(fēng)險具有可測性差、可控性低等特征。
(二)我國財政風(fēng)險的主要來源
從以上的分析可知,我國財政風(fēng)險是由直接顯性債務(wù)和潛在債務(wù)均衡狀態(tài)遭到破壞而引起的,根據(jù)中國人民大學(xué)陳共教授2003年4月所完成的一項科研課題結(jié)果表明:由直接顯性債務(wù)和潛在債務(wù)組成的國家綜合負債水平約占(DDP的115%-118%,而其中潛在債務(wù)又約占CDP的90%左右…,可見潛在債務(wù)構(gòu)成了我國財政風(fēng)險的主要來源。
財政風(fēng)險范疇的大小與財政運行體制有著極大的關(guān)系。我國目前的財政體制,既非過去那種包打天下的統(tǒng)收統(tǒng)支的計劃財政,也非嚴(yán)格意義上的公共財政。由于財政管理體制改革滯后,常常出現(xiàn)政府管理職能缺位、越位、錯位的現(xiàn)象。根據(jù)我國現(xiàn)行財政活動所涉獵的范圍看,各級政府不僅生產(chǎn)“公共晶”,同時還生產(chǎn)著大量的“非公共品”。從表現(xiàn)形式上看,潛在債務(wù)主要包括:部分外債(主要是指“巧借”、“巧還”沒有登記的外債)、處理金融機構(gòu)不良資產(chǎn)所形成的或有債務(wù)、社會保障資金缺口所形成的債務(wù)、國家政策性銀行及其他公共部門發(fā)行債券所形成的債務(wù)、國債投資項目配套資金形成的或有債務(wù)、國有企業(yè)虧損所形成的債務(wù)、對供銷系統(tǒng)及農(nóng)村合作基金組織援助所形成的或有債務(wù),以及由地方層級所形成的隱性與或有負債等(主要包括地方政府亂擔(dān)保、亂集資,地方金融機構(gòu)支付缺口與金融機構(gòu)關(guān)閉、重組所引起的隱性和或有負債等)。
從整體來看,外債、金融機構(gòu)不良資產(chǎn)、社會養(yǎng)老保障欠款是我國隱性和或有債務(wù)的主要組成部分。在體制轉(zhuǎn)型期,從中央到地方,從政府部門到企業(yè),由各種債務(wù)所組成的鏈條之所以能夠延伸下去并沒有斷裂,就在于金融在時刻給這個債務(wù)鏈“供氧”。為了保證不因債務(wù)鏈條斷裂而產(chǎn)生危機,金融體系(尤其是國有金融機構(gòu))自愿或不自愿的首先擔(dān)起了“救火隊”的角色,通過進一步“輸血”以保障原有債權(quán)、債務(wù)關(guān)系的正常維持。只有到了金融無血可輸或不愿輸血時,財政才作為最后的兜底買單人出場。在我國,絕大部分經(jīng)濟風(fēng)險(包括各類改革成本)先是通過金融領(lǐng)域集小,然后再通過財政顯性化。所以有人說,在中國金融風(fēng)險就是財政風(fēng)險,有一定的道理。
(三)我國財政風(fēng)險的主要表現(xiàn)形式
引發(fā)風(fēng)險主體不同,財政風(fēng)險的表現(xiàn)形式也不同。根據(jù)我國現(xiàn)實情況,財政風(fēng)險可以分為:大類:一類是由財政活動引起的風(fēng)險,這是嚴(yán)格意義上的財政風(fēng)險,主要表現(xiàn)為財政支出的增長速度遠大于財政收入的增長速度,政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹等;第二類是由國有金融機構(gòu)的準(zhǔn)財政活動引起的風(fēng)險,這類風(fēng)險雖然首先表現(xiàn)為金融風(fēng)險,但因國有金融機構(gòu)的出資人是財政,它們也常常行使部分財政職能,金融風(fēng)險最終還是要轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險;第三類就是由非財政活動引起的社會經(jīng)濟風(fēng)險(包括金融機構(gòu)因利己行為而引發(fā)的金融風(fēng)險)。盡管這類風(fēng)險初看與財政風(fēng)險無關(guān),但由于在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期,弱化的計劃與扭曲的市場并存,有關(guān)約束制度處于真空狀態(tài),使一些權(quán)力得到擴張的地方、部門以及經(jīng)濟組織在追逐自身利益時,既有可能擺脫原有計劃手段的管束,又有可能逃脫自擔(dān)風(fēng)險、自負盈虧的市場制度的約束,為了社會的穩(wěn)定,國家往往不得不背負起它們造成的某些不良后果,所以這類風(fēng)險最終還是會轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險的。本文主要圍繞后兩類情況研究金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)化問題。
三、金融風(fēng)險財政化的主要途徑及成因分析
(一)我國金融業(yè)存在的主要問題
新中國成立后,作為國家“簿記”機關(guān)的銀行,長期在金融領(lǐng)域是“一花獨放”,直到改革開放初期依然如此,雖然當(dāng)時還有中國人民保險公司,但其業(yè)務(wù)范圍很小,所以當(dāng)時的金融業(yè)很難算得卜是現(xiàn)代意義上的金融業(yè)。經(jīng)過20多年的發(fā)展,現(xiàn)代金融業(yè)的主體框架已經(jīng)搭建完畢,從監(jiān)管機構(gòu)(財政部、中國人民銀行、中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等)到經(jīng)營主體(銀行、保險公司、信托公司、證券公司、期貨公司、財務(wù)公司等)再到金融市場(貨幣市場、證券市場、債券市場、期貨市場、黃金市場、基金市場等)均已到位。我國金融業(yè)在快速擴張的同時,也存在著不容忽視的發(fā)展質(zhì)量問題。尤其是在我國加入WTO后,為了“跑馬圈地”、“搶灘布點”,各金融機構(gòu)已無暇“精耕細作”,原來不良資產(chǎn)存量問題未及解決,新的增量資產(chǎn)問題又出現(xiàn)了。除此之外,還有諸如:監(jiān)管法律不健全、不完善;經(jīng)營主體違法、違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重;缺乏開放條件下金融業(yè)管理經(jīng)驗;金融市場結(jié)構(gòu)不完善、流動性差等問題,這些問題也都在累積著金融風(fēng)險。
雖然證券等直接融資方式有了很大的發(fā)展,但其比重還很小,融資渠道仍以銀行為主,所以金融業(yè)的主要問題都集中在銀行業(yè)上,而銀行業(yè)的問題又主要集中在它的不良資產(chǎn)上。
1997年的亞洲金融危機使我們第一次近距離地感受到了危機給所在國帶來的嚴(yán)重后果:國際資本外逃、貨幣貶值、金融機構(gòu)倒閉、國際收支嚴(yán)重惡化、資產(chǎn)大幅縮水等。我國之所以躲避過了這次金融危機,其主要原因是我國資本項目還沒有開放,受國際資本沖擊小。雖然到目前為止,我國還沒有出現(xiàn)過貨幣危機或大面積的銀行倒閉事件,也沒有出現(xiàn)系統(tǒng)性支付危機,但并不能說明我國不存在爆發(fā)金融危機的可能性。而恰恰相反,我國金融業(yè)目前蘊藏著巨大的風(fēng)險。作為存、貸款均,占全部金融機構(gòu)60%以上的工、農(nóng)、中、建4大國有獨資商業(yè)銀行構(gòu)成了我國金融業(yè)的主力軍,它們目前的資產(chǎn)質(zhì)量狀況尤為令人擔(dān)憂,其經(jīng)營與管理存在著不容忽視的安全隱患問題。
1.不良貸款比例過高。國有商業(yè)銀行的不良貸款到底有多少,一 我國金融風(fēng)險財政化問題及對策1直眾說紛紜,并出現(xiàn)了官方和非官方之間、非官方之間估計數(shù)字不一致的情況。目前,人們對國有商業(yè)銀行不良貸款占其整個貸款余額比例的估計數(shù)從百分之十幾到百分之幾十不等,但大多研究者的估計數(shù)均在20%~30%之間,其絕對值應(yīng)數(shù)以萬億計是沒有爭議的。
不管這一比例的準(zhǔn)確數(shù)字是多少,它肯定已經(jīng)遠遠超過了《巴塞爾協(xié)議》對銀行貸款相關(guān)比例的要求。根據(jù)該協(xié)議,不良資產(chǎn)占貸款余額的比重不能超過15%,其中逾期貸款、呆滯貸款和呆帳貸款的比重分別為8%、5%、2%.如果按此要求去比照,恐怕沒有一家國有商業(yè)銀行符合相關(guān)要求。
2.資本金嚴(yán)重不足。資本充足率低是我國國有商業(yè)銀行遇到的又一個“軟肋”。根據(jù)《巴塞爾協(xié)議》資本充足率不得低于8%的要求,目前四大行還沒能完全達標(biāo)。
3.盈利能力差。多年來,國有銀行歷史包袱沉重,盈利能力不強且呈不斷下降的趨勢,這已是一個不爭的事實。但經(jīng)過成立資產(chǎn)管理公司剝離國有銀行部分不良資產(chǎn)、實施國有企業(yè)三年脫困、降低營業(yè)稅率等措施后,四大行的盈利水平才略有回升。考慮到四大行人員包袱大、新的不良貸款的產(chǎn)生、應(yīng)收未收利息不斷增加、貸款收益率不斷下降,以及分支機構(gòu)虧損大等綜合因素,它們的盈利能力依然不容樂觀。
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