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我國金融風(fēng)險財政化問題及對策2
我國金融風(fēng)險財政化問題及對策2 4.統(tǒng)計信息失真。國有商業(yè)銀行在一定程度上還存在財務(wù)會計和統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、信息透明度不高等問題。
除了銀行業(yè)存在上述種種問題外,證券、基金、保險、信托業(yè)等也存在許多隱憂,如證券行業(yè)存在挪用客戶保證金、違規(guī)理財?shù)葐栴};基金業(yè)存在對倒倉位、操縱市場等問題;保險業(yè)存在利差損失過大、保費收入違規(guī)投入房地產(chǎn)以及證券市場等問題;信托業(yè)存在不良資產(chǎn)比例過高、生存空間狹窄等問題。
(二)目前金融風(fēng)險財政化的主要途徑
自1997年亞洲金融危機以來,我國政府對金融風(fēng)險問題一直保持著高度的警覺性,并采取了積極的應(yīng)對之策,使金融領(lǐng)域的風(fēng)險得到了有效的控制。由于金融問題的公共性,以及國有獨資或控股金融機構(gòu)在整個金融體系中占主導(dǎo)地位的現(xiàn)實,解決金融風(fēng)險的重?fù)?dān)自然要落到政府財政的身上。從實踐來看,金融風(fēng)險財政化主要有兩大手段:_是政府財政直接出資解決有關(guān)金融問題,如1998年3月,財政部發(fā)行2700億元特種國債,然后向國有銀行注資,以提高它們的抗風(fēng)險能力;二是由地方財政擔(dān)保,向中國人民銀行申請再貸款,以解決地方金融機構(gòu)的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等問題。如,1997年以來,在清理整頓信托投資公司、城市信用社、農(nóng)村基金會、城市“三亂”過程中,地方政府共向中國人民銀行申請了1411億元再貸款。雖然解決金融問題的主要措施是財政手段,但情況不同,金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險的具體途徑也不相同,經(jīng)過歸納有以下幾種主要方式,這里先用框圖表示(見圖1),然后再加以簡述。
1.追加注資,增厚銀行“家底”
1998年。3月,財政部發(fā)行特種國債2700億元,用來補充國有獨資商業(yè)銀行的資本金,以加強國有銀行的抗風(fēng)險能力。2004年1月,國家又動用外匯儲備450億美元,向中國銀行和中國建設(shè)銀行注資。除此之外,向其他兩家國有商業(yè)銀行的增資活動也在計劃中。
2.財政出資,解決金融機構(gòu)的退出問題
1995年以來,中央財政與地方財政分別或共同出資解決了一些金融機構(gòu)的重組與退出問題。
3.成立資產(chǎn)管理公司,收購國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)
1999年,財政部出資400億元成立了四家全資的資產(chǎn)管理公司,共向四大國有商業(yè)銀行收購了1.4萬億不良資產(chǎn),使得它們得以輕裝上陣。
4.沖銷呆帳
1997年沖銷了國有商業(yè)銀行的呆帳300億元,1998年又沖銷了400億元。
5.直接或間接減征營業(yè)稅
為了減輕金融機構(gòu)的稅收支出負(fù)擔(dān),從2001年開始,國家規(guī)定每年下調(diào)金融企業(yè)營業(yè)稅稅率1個百分點。同時,還通過縮短國有商業(yè)銀行應(yīng)收未收利息的計收年限,以減小國有商業(yè)銀行營業(yè)稅稅基。
6.中央財政的明補和暗補
﹁些被關(guān)閉金融機構(gòu)的對外主權(quán)債務(wù)由中央財政負(fù)責(zé)償還,這是中央財政的明補。在處理一些被關(guān)閉金融機構(gòu)時,對接手其相關(guān)資產(chǎn)和債務(wù)的國有商業(yè)銀行,在一定期限內(nèi),可減免上交中央銀行的再貸款利息,這等于中央財政提供了暗補。
7.債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)
國家對有問題金融機構(gòu)的債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán),以減輕原債務(wù)人的負(fù)擔(dān),使其得以繼續(xù)經(jīng)營下去。實際上,在這一過程中,債權(quán)人或中央財政是有損失的,因為在一定期限內(nèi),很難從原債務(wù)人那里分得紅利。
8.中央銀行再貸款
1997年以來,為了化解地方金融機構(gòu)的支付危機,并對其重組,地方政府共向中國人民銀行申請了1411億元再貸款。與此同時,于1999年成立的4家資產(chǎn)管理公司也向中央銀行申請了6338億元的再貸款。無論中央銀行向何種類型的金融機構(gòu)提供再貸款,其損失最終還得由中央財政補充。
以上涉及的只是目前我國化解金融風(fēng)險的幾種主要方式(見附表:我國金融機構(gòu)風(fēng)險處置方式一覽表),無論最初是以追加注資、出資成立資產(chǎn)管理公司等直接方式,還是通過減免稅收、中央銀行再貸款等間接方式來解決問題,中國金融業(yè)的大部分損失或風(fēng)險,最終還得由國家財政扛起來。如果繼續(xù)采用“一事一議”的行政手段來解決金融風(fēng)險問題,政府財力將不堪重負(fù)。
在2005年底之前,我國金融業(yè)的穩(wěn)定性可能不會出現(xiàn)大的問題。但之后,隨著金融市場的全面開放及金融信息的充分披露,金融業(yè)的深層次問題就會暴露在人們面前,由此可能引致信用危機。為了徹底擠掉金融業(yè)的泡沫成分,國家可能不得不再次對銀行等金融機構(gòu)采取剝離不良資產(chǎn)、補充資本金等措施。對國家財政或地方財政來說,無疑又是一個巨大的包袱。這個包袱到底有多沉重?我們僅以2003年的有關(guān)數(shù)據(jù)來大致加以匡算。首先是各類存貸款金融機構(gòu)的不良貸款問題。2003年末,各類存貸款金融機構(gòu)的貸款余額約為16萬億人民幣,按中國銀監(jiān)會公布的當(dāng)期銀行業(yè)不良貸款比例19.6%,各類存貸款金融機構(gòu)的不良貸款總額約為3.2萬億元,其中4大國有商業(yè)銀行的不良貸款余額為1.59萬億元,約占整個銀行業(yè)不良貸款余額的50%.其次,是各類證券公司的不良資產(chǎn)問題。2002年5月底,各類證券公司的不良資產(chǎn)為460億元,占當(dāng)期凈資產(chǎn)的50%以上。根據(jù)中國證券業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計,2003年122家證券公司的凈資產(chǎn)為1215億元,如果不良資產(chǎn)比例仍以50%計,則當(dāng)年的不良資產(chǎn)高達(dá)600多億元。第三是保險公司資金緊張問題。據(jù)有關(guān)人士分析,為了緩解財險公司財力緊張或平衡壽險公司利差損等問題,各類保險公司至少需要追加注資200-300億元。最后,還有1999年剝離到四大資產(chǎn)管理公司的1.4萬億元國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)問題。據(jù)估計,目前這些不良資產(chǎn)的回收率在20%左右,以此推算,1.4萬億元不良資產(chǎn)最終可能要形成高達(dá)1.1萬億元左右的損失缺口。所以,在不考慮信托、期貨、證券投資基金等金融機構(gòu)風(fēng)險的前提下,如果整個金融業(yè)的潛在風(fēng)險僅靠政府財力來解決的話,那么中央政府或地方政府將為此至少要背上4.4萬億元左右的財政包袱。
實際上,一些國際性著名機構(gòu),如標(biāo)準(zhǔn)普爾公司、高盛等也對中國銀行業(yè)的風(fēng)險問題多有研究。就處于中國金融業(yè)核心地位的銀行業(yè)而言,需要調(diào)動多少資源對其進(jìn)行戰(zhàn)略性重組,才能化解風(fēng)險?美國著名投資銀行高盛在2002年的報告中指出,在中國銀行業(yè)的重組仍由中國政府獨撐危局的前提下,如果中國未來經(jīng)濟增長率維持在7%-8%的水平,財政收入增速保持不變,那么對中國銀行業(yè)重新注資,樂觀的估計,可能需要耗費中國政府未來8年(悲觀估計為25年)的全部財政收入的增量部分。
綜上所述,無論是我們自己的分析,還是國際有關(guān)機構(gòu)的研究,其結(jié)果均表明:來自金融領(lǐng)域的政府潛在債務(wù)規(guī)模十分龐大,如果僅靠政府財力去化解金融風(fēng)險,仍是一個非常沉重的話題。
(三)金融風(fēng)險財政化的成因分析
我國金融風(fēng)險財政化的緣由可從歷史與現(xiàn)實兩個方面分析。
從歷史的角度看,國家財政對金融業(yè)(主要是國有銀行業(yè))有“欠帳”。1979年,我國實施改革開放政策后,計劃體制、金融體制、財政稅收體制、價格體制、投融資體制等方面的改革隨之全面展開了。20世紀(jì)80年代以后,“減稅讓利”是國家財政政策的基本趨向,我國經(jīng)濟也由此進(jìn)入了一個高速增長期,GDP年均增長率為9.7%.從改革開放之初到1996年前后,我國財政體制改革走的是一條“放權(quán)讓利”的道路。國民收入分配格局發(fā)生了巨大的變化,收入在分配上向居民、企業(yè)、地方傾斜。因此,曾一度出現(xiàn)財政收入占GDP比重和中央財政收入占全部財政收入比重雙下滑的局面。
這一時期的國家財政狀況是,中央財政收入增長慢于財政支出的增長,財政赤字和債務(wù)規(guī)模不斷擴大,預(yù)算內(nèi)資金十分拮據(jù)。同時,由于部門與地方政府出臺的各種集資、收費、基金項目分散了政府資金,破壞了國家預(yù)算的統(tǒng)一性,致使中央財政調(diào)控宏觀經(jīng)濟的地位和作用受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。中央財政配置社會資源的職能被弱化后,其肩負(fù)的社會經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任并沒有因此而減輕。在中央財政捉襟見肘之時,居民儲蓄和銀行存款卻有了快速增長。有著充裕資金的國有銀行正好墊補了中央財政這一時期在投融資和宏觀調(diào)控方面留下的真空,并在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)肩負(fù)著部分財政職能,因此,獲得了“第二財政”的稱號。
國有銀行在行使部分財政職能的同時,也為時至今日承載的巨額不良資產(chǎn)埋下了種子。當(dāng)時,銀行與財政被認(rèn)為是政府的兩個“錢袋子”,在社會經(jīng)濟發(fā)展需要財力支持時,是銀行拿錢還是財政拿錢?其區(qū)別僅在于是政府動“左手”和還是動“右手”的關(guān)系。傳統(tǒng)體制下的財政、銀行、企業(yè)三者之間的關(guān)系也一直拉扯不清,國有企業(yè)作為一個經(jīng)營性主體承擔(dān)了本不應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任,當(dāng)其出現(xiàn)效益滑坡、償債困難時,政府理應(yīng)出面救助,不過其前提是政府必須有足夠的財力。當(dāng)政府財力吃緊,愛莫能做時,只有靠銀行給企業(yè)提供發(fā)展資金和“安定”貸款了,這也就是所謂的吃了財政、吃銀行現(xiàn)象。但當(dāng)財政、銀行體制改革走到今天,已到“親兄弟,明算帳”的時候了。畢竟財政、銀行的職能不同,所肩負(fù)的責(zé)任各異。所以,金融風(fēng)險(主要是指國有銀行不良資產(chǎn)問題)財政化,也算是財政對銀行“欠帳”的一種歷史交代。
金融風(fēng)險財政化,其緣由在我國除了財政與國有銀行的特殊歷史淵源外,還在于金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心,其穩(wěn)定與否直接決定著整體經(jīng)濟的安全與穩(wěn)定,所以一旦金融體系出現(xiàn)危機,政府必然會出面救助。這既是公眾的預(yù)期,也是政府的道義責(zé)任。
從各國處理金融危 我國金融風(fēng)險財政化問題及對策2機的措施看,金融機構(gòu)重組、關(guān)閉都有財政的介入。如20世紀(jì)80年代末,美國國會曾批準(zhǔn)撥款1300億美元,用于當(dāng)時信托公司的重組,以及800多家儲蓄貸款機構(gòu)破產(chǎn)關(guān)閉時的債務(wù)清償?shù)?90年代末,日本政府也計劃耗資數(shù)千億美元用于解決銀行、保險業(yè)存在的問題。1997年亞洲金融危機發(fā)生以后,泰國、韓國、印尼等金融出現(xiàn)危機國家,在解決銀行破產(chǎn)、債務(wù)清償、沖銷壞帳方面也動用了大量預(yù)算資金。
可見,當(dāng)金融這個公共領(lǐng)域出現(xiàn)嚴(yán)重問題后,由財政即時對其施以援手既是各國的通常做法,也是我國的現(xiàn)實選擇。
四、完善金融風(fēng)險財政化的對策與建議
現(xiàn)階段,由于我國社會經(jīng)濟改革中的各種矛盾與問題都要直接或間接地反映到財政上來,所以財政所承擔(dān)的風(fēng)險是全方位的。金融風(fēng)險財政化既是我國目前化解金融風(fēng)險的一種模式,也是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的一種必然制度安排。我們知道這種化解金融風(fēng)險方式還存在著種種弊端,如果長期任其發(fā)展下去,必將影響到我國財政的可持續(xù)性,進(jìn)而累及其他社會經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)。
依據(jù)國際經(jīng)驗,我國金融風(fēng)險財政化的處理模式還存在3大缺陷:首先,金融風(fēng)險向財政轉(zhuǎn)化的比例過高(幾乎是100%)。例如,在韓國,為了避免可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險,政府在出面救助私人銀行之前,往往要求原來的所有者調(diào)減其帳面價值,而韓國資產(chǎn)管理公司在接收銀行不良資產(chǎn)時,也是以市場價格,而不是以帳面價值或某個機構(gòu)指定的價格從事收購活動,原來的所有者也要承擔(dān)相應(yīng)的損失。而我們國家現(xiàn)在這種兜底式的解決金融風(fēng)險方式極易引發(fā)“道德風(fēng)險”。其次,整個金融風(fēng)險的解決缺乏可資依據(jù)的法律框架,“一事一議”法則極易給有關(guān)風(fēng)險主體留下討價還價的制度空間;第三,目前處理銀行風(fēng)險最主要的一個缺陷表現(xiàn)在,注資或剝離不良資產(chǎn)只是一種治標(biāo)不治本的做法,它雖然一時能從形式上解決問題,但因不能根除產(chǎn)生不良貸款的原生機理,所以,其本身并不能成為一個化解金融風(fēng)險的長效機制。而且,更為嚴(yán)重的是,這種做法往往還可能成為產(chǎn)生新的銀行風(fēng)險的催化劑。從某種意義上講,僅靠注資解決銀行風(fēng)險問題,“猶抱薪救火,薪不盡,則火不滅”。因此,有必要對金融風(fēng)險財政化的模式作出調(diào)整和改進(jìn)。
為了彌補上述缺陷,我們還得理順一個縱向關(guān)系和一個橫向關(guān)系:前者指中央和地方的關(guān)系,即事權(quán)和財權(quán)的問題。對此問題,改革開放以來一直在不斷地調(diào)整,但是一直沒有解決好。往往是事權(quán)重心下傾,財權(quán)重心上移。由于地方政府沒有發(fā)債權(quán),所以逼迫它們通過各種隱蔽的方式去舉債,為后來的地方債務(wù)風(fēng)險留下隱患。后者是指財政、銀行、企業(yè)的關(guān)系。我國財政和銀、企體制改革已經(jīng)進(jìn)行20多年了,但到目前為止,3者之間的關(guān)系也沒有完全劃分清楚。我國財政并非嚴(yán)格意義上的公共財政,比如政府辦企業(yè),辦銀行等。從廣義上講,國有企業(yè)、國有銀行都是國家財政的一部分。故有人比喻“在中國,財政、國有企業(yè)、國有銀行三位一體,好比是一根管子拴著的三個瓶子,只要其中一個漏水,就會全部漏光”,正因為三者關(guān)系難以梳理清楚,所以出現(xiàn)了國有企業(yè)“傍著”國有銀行,國有銀行“靠著”國家財政的三角連環(huán)關(guān)系,最后所有的風(fēng)險都累積到財政身上。
由于體制轉(zhuǎn)軌時期,大多政治、經(jīng)濟、社會矛盾與風(fēng)險都通過金融系統(tǒng)向財政領(lǐng)域集結(jié),因此,金融風(fēng)險財政化模式的完善,除了要做一些技術(shù)性改進(jìn)外,更重要的是要在政府職能轉(zhuǎn)變、投融資體制改革、財政管理體制改革,以及相關(guān)立法上下功夫。
(一)進(jìn)一步明確政府與市場的關(guān)系是化解政府潛在債務(wù)風(fēng)險的首要環(huán)節(jié)。
政府和市場應(yīng)是互補關(guān)系,而非相互替代的關(guān)系,因為二者都有失靈的時候。雖然經(jīng)過20多年的改革,計劃經(jīng)濟時代政府財政包打天下的做法有所改進(jìn),但政府現(xiàn)在的許多工作作風(fēng)仍帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩,一些不應(yīng)該有政府介入的領(lǐng)域也出現(xiàn)了政府的身影,由此產(chǎn)生了許多不應(yīng)有的潛在債務(wù)。尤其是一些地方政府出于“政績”和“形象”的考慮,依然有著不可遏制的投資沖動,盲目投資和重復(fù)建設(shè)把本來就很拮據(jù)的財力沉淀在無望的工程上。所以劃清政府與市場邊界是化解政府潛在債務(wù)首要的一環(huán)。
同時,在政府內(nèi)部還要明確中央政府和地方政府各自的責(zé)任,完善現(xiàn)行的分稅制體制,按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則,建造完整的分級財政,徹底解決事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一的問題,以堵住地方政府因事權(quán)和財權(quán)不對稱“倒逼”中央財政的口子。
(二)深化國企改革,理順和規(guī)范銀、企關(guān)系。
我國財政風(fēng)險主要來自于金融領(lǐng)域,而金融領(lǐng)域的風(fēng)險又與國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績不佳有著十分密切的關(guān)系。由于我國金融資源有60%集中于國有商業(yè)銀行,而國有商業(yè)銀行金融資源又有70%流向了國有企業(yè)。國有企業(yè)盡管占用了70%左右的銀行信貸資源,但對GDP的貢獻(xiàn)率不到40%,對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率不到20%.所以國有企業(yè)整體效益不佳是導(dǎo)致金融財政風(fēng)險的主要原因。深化國企改革,建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度是防范和化解金融財政風(fēng)險的重頭戲。
要明確銀、企關(guān)系,首先就是要明確銀、企的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,所以在深化國企改革的同時,也要加快金融體制改革,改變單一的國有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度,通過股份制改造,建立多元主體的現(xiàn)代商業(yè)銀行體系。加快有條件的國有商業(yè)銀行上市步伐,并強化財政作為出資人的監(jiān)督作用。
最后通過銀、企改革,改變過去國有商業(yè)銀行預(yù)算約束軟化,國有企業(yè)過分依賴銀行的局面。
(三)完善政府投融資體制,把有限的政府財力投向公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域。
隨著國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整,政府投資要從一般性競爭性領(lǐng)域退出,把有限的政府財力投向公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域。同時,還要加強投資決策的民主化,以杜絕政府投資決策的隨意性和投資行為的短期化。特別是對地方政府而言,如果投資行為不受約束,其投資范圍越廣,資金缺口越大,在缺少合法融資渠道的情況下,通過各種方式集資、擔(dān)保所帶來的隱性債務(wù)就越多。又由于地方政府融資的隱蔽性,很難對其行為加以約束,因此,對目前地方政府的各種融資方式加以規(guī)范化顯得非常急迫,在條件成熟的地區(qū),允許地方政府發(fā)行市政債券,以解決它們資金缺口問題,當(dāng)然,還要做好相應(yīng)的立法工作。
(四)建立政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系,防范潛在債務(wù)向顯性債務(wù)的轉(zhuǎn)化。
金融風(fēng)險財政化模式其實質(zhì)是對既存金融風(fēng)險的事后認(rèn)定,具有明顯的被動性。長期以來,我國只統(tǒng)計政府的直接顯性債務(wù),不考慮政府潛在債務(wù),實際上是回避了潛在債務(wù)所蘊藏著的巨大財政風(fēng)險。為了彌補這一風(fēng)險化解方式的不足,有必要建立一套政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系,將事后的認(rèn)定變成事前的監(jiān)控。
由于潛在債務(wù)的隱蔽性特征,所以統(tǒng)計起來非常困難,但通過建立適當(dāng)?shù)哪Ｐ?來估計潛在債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)的概率還是有可能的。而建立政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系更重要的目的是在源頭上減少潛在債務(wù)的誘發(fā)因素,防范潛在債務(wù)向顯性債務(wù)的轉(zhuǎn)化。
(五)構(gòu)建潛在債務(wù)管理的法律框架,將潛在債務(wù)風(fēng)險管理納入法制化軌道。
通過立法,將潛在債務(wù)風(fēng)險管理納入法制化軌道,是我國財政管理體制改革所面臨的一項新的課題。
在我們構(gòu)建的潛在債務(wù)管理法律框架中,至少要包括兩方面的內(nèi)容:一是通過潛在債務(wù)監(jiān)控系統(tǒng),對債務(wù)出現(xiàn)異常情況的地方政府或金融機構(gòu)發(fā)出預(yù)警信號,對出現(xiàn)債務(wù)危機的地方財政和金融機構(gòu)依法實施接管或限期整改;二是當(dāng)?shù)胤截斦霈F(xiàn)緊急情況時,從法律上明確中央政府向地方政府提供援助的標(biāo)準(zhǔn)和程序,杜絕地方財政倒逼中央“財政”的現(xiàn)象。
(六)加快有關(guān)立法進(jìn)程,逐步運用市場手段化解金融風(fēng)險。
目前我國在處理金融機構(gòu)“退出”問題時,主要依據(jù)的是《金融機構(gòu)撤消條例》,與之對應(yīng)的也只有整頓、接管、關(guān)閉等行政手段,損失由政府買單。不分規(guī)模大小、性質(zhì)差異,對所有金融機構(gòu)均采取一視同仁的做法,其弊端除了前面已經(jīng)談到的幾個方面以外,還存在經(jīng)濟運行中的市場功能被弱化,以及政府財力不堪重負(fù)等問題。所以針對此類問題,我們應(yīng)加快《企業(yè)破產(chǎn)法》的立法進(jìn)程,建立銀行存款保險制度、投資人保護制度,明確各方的權(quán)利與義務(wù),將政府從最后買單人的困境中“解救”出來。
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