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構筑中國現代公共事業(yè)制度的財政政策體系的討論
構筑中國現代公共事業(yè)制度的財政政策體系的討論 內容提要: 文章分析了我國公共事業(yè)制度的財政政策體系存在的主要問題:事業(yè)單位對政府財政資金依賴程度高,財政負擔沉重;財政資金供給范圍過寬,超越了公共財政職能;財政資金使用效益有待提高,財務管理制度不夠健全;建立現代公共事業(yè)制度所需要的配套財政稅收政策還不完善;需要采取切實有效的財政政策措施,加快事業(yè)單位體制改革。探討了構建現代公共事業(yè)制度的財政政策體系:以公共政策為準則,重新界定公共事業(yè)類別,建立法定分類體系,實施相應的財政政策;改革財政資金供給方式,推動公共事業(yè)組織健康成長;完善財政政策支持體系,優(yōu)化公共事業(yè)組織成長環(huán)境;采取有效的政策措施,加快事業(yè)單位制度改革進程,構建中國現代公共事業(yè)管理制度。
關鍵詞 公共事業(yè) 財政制度 財政政策
隨著國有企業(yè)改革和政府機構改革取得重大進展推進事業(yè)單位體制改革,完善社會團體、民辦非企業(yè)組織管理,建立現代公共事業(yè)制度,為全面建設小康社會提供優(yōu)質的公共服務,滿足社會公共需要,已成為我國公共管理領域深化改革的重點內容,其中構建與之相適應的公共財政政策環(huán)境,是不可或缺的重要環(huán)節(jié)。
一、公共事業(yè)制度的財政政策體系存在的問題
改革開放以來,我國科技、教育、文化等事業(yè)單位管理體制進行了一系列重大改革,民辦非企業(yè)組織迅速發(fā)展,社會團體空前活躍,傳統(tǒng)體制下財政獨家供給資金、政府壟斷社會事業(yè)的局面已經打破,改革取得了實質性進展,在政府財政關系方面的變革主要體現在:一是公共事業(yè)資金供給初步實現了多元化。事業(yè)單位除接受財政撥款外,還有為社會提供教育、科技、醫(yī)療等服務取得的事業(yè)性收費收入、從事各種商業(yè)活動取得的經營收入,以及社會捐贈收入等等。二是公共事業(yè)投資主體由政府一統(tǒng)天下轉向以政府為主、多方投資并舉的格局。近年來,民辦科技、教育、文化、衛(wèi)生等機構迅速發(fā)展,既適應了市場經濟條件下社會需求多樣化的需要, 又減輕了政府財政的負擔。三是運用財稅政策工具促進了事業(yè)單位體制改革和社會公共事業(yè)發(fā)展。包括對向企業(yè)轉制的科技型事業(yè)單位給予減免稅,對向社會公益事業(yè)機構捐贈的組織和個人在所得稅前按比例或全額扣除等等。四是改革了事業(yè)單位、社會團體等公共事業(yè)機構的財務會計制度。經國務院批準,財政部于1997年1月1日起實行了《事業(yè)單位財務規(guī)則》,1998年起執(zhí)行《事業(yè)單位會計準則》和《事業(yè)單位會計制度》,以及財政部與相關主管部門制定了行業(yè)財務管理規(guī)章。
但是,與發(fā)展社會主義市場經濟、全面建設小康社會對公共服務的迫切需要相比,我國現代公共事業(yè)制度尚未完全建立,改革任務十分繁重。在公共事業(yè)機構與政府財政的關系領域,突出的問題有:
1 事業(yè)單位對政府財政資金依賴程度高,財政負擔沉重。目前政府財政仍承擔著國家公共事業(yè)資金供給的主要任務,科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)費支出在財政支出中仍占較大比重,民間投資還處在補充地位。
2 財政資金供給范圍過寬,超越了公共財政職能。目前對事業(yè)單位的資金供給仍然沒有從根本上突破傳統(tǒng)體制下的基本格局,政府財政仍然承擔著相當部分應由企業(yè)、個人通過市場提供的私人物品,如非義務教育、非公共衛(wèi)生支出、開發(fā)性科技費用、新聞出版等等,對提供準公共物品的公共事業(yè)服務也存在包攬過多的問題。而應由政府保證資金供給的公共物品服務,如義務教育支出等等,面臨著諸多問題,成為誘發(fā)亂收費的重要原因。
3 財政資金使用效益有待提高,財務管理制度不夠健全,財務監(jiān)管需要加強。建國后,我國對事業(yè)單位資金的供給方式,主要采取由財政全額撥款和差額拔款管理方式。全額撥款單位收支都納入政府預算統(tǒng)一安排,差額預算管理包括定向補助、定額補助、差額補助或上解等形式,1996年以后主要實行差額管理。上述資金供給方式與計劃經濟管理體制相適應,在建國初期各項社會事業(yè)百廢待興的條件下,對科教文衛(wèi)等事業(yè)的發(fā)展,建立健全社會服務體系和改善人民生活,發(fā)揮了重要的歷史作用。但隨著我國市場經濟體制日趨完善,事業(yè)單位改革不斷深化,這種資金供給方式的弊端日益顯露。如資金供應缺乏競爭機制,容易形成等、靠、要的思想;資金使用效益不高,財政監(jiān)督乏力,浪費、截留、挪用等現象較普遍;未能有效地引導社會資金投資,事業(yè)發(fā)展資金不足,等等。根據建立現代公共事業(yè)組織的需要,結合目前我國編制部門預算,需要實行國庫集中收付等財政預算體制改革,進一步改進公共事業(yè)單位資金供給方式,更多地利用市場機制,提高資金利用效率,以促進公共事業(yè)發(fā)展。
4 建立現代公共事業(yè)制度所需要的配套財政稅收政策還不完善�，F代公共事業(yè)制度的建立和發(fā)展,不僅需要財政資金的支持,還需要相關財政政策的支持。
第一,對公共事業(yè)組織本身的稅收減免政策。在增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、土地使用稅等稅法條例及實施細則中,規(guī)定了對教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會福利等公共事業(yè)機構的減免稅政策,但從現行稅收制度分析,對事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位的各項稅收政策存在的問題有:(1)法律、法規(guī)之間存在矛盾與沖突�！督逃ā贰ⅰ渡鐣α哭k學條例》、《社會團體登記條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律、法規(guī),對事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位非營利性的界定,與對上述單位普遍開征企業(yè)所得稅之間存在一定的不協調。(2)現行事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位的營利性與非營利性不分、法人制度不完善,使有關稅收優(yōu)惠政策難以發(fā)揮應有效果。(3)有的稅收政策還不夠詳細、具體,可操作性不強。
第二,鼓勵企業(yè)、個人和其他社會組織向公共事業(yè)機構捐贈的稅收政策。從現行稅法的有關規(guī)定看,我國對捐贈的稅收優(yōu)惠比較寬泛,有利于鼓勵向社會公益機構捐贈,促進各項公共事業(yè)發(fā)展,但同時還存在一些問題:(1)沒有區(qū)分公益性和互惠性公共事業(yè)機構。根據國際稅法慣例,對互惠性公共事業(yè)機構的捐贈不應給予稅收優(yōu)惠。(2)對可接受捐贈的機構沒有具體界定,難以區(qū)分其營利性與非營利性。(3)對部分機構捐贈給予所得稅前全額扣除的優(yōu)惠不一定有利于鼓勵經常性捐贈,也不利于體現對各類公共事業(yè)機構的公平待遇。
第三,公共事業(yè)服務的公共定價問題。隨著對一部分公共事業(yè)服務實行市場化、民營化改革,公共服務的定價難度大大增加,所面臨的經濟社會環(huán)境更加復雜。政府不僅要根據公共服務需求、財政收支狀況等因素制定政府的公共定價政策,而且還要明確公共定價的程序、方式、監(jiān)管等制度和措施,在這一領域還存在許多問題需要解決。
5 需要采取切實有效的財政政策措施,加快事業(yè)單位體制改革。改革開放以來,我國科技、教育、文化等事業(yè)單位的管理體制進行了一系列重大改革,但改革任務仍十分繁重。突出的矛盾有:(1)政事不分、行政化管理的基本格局沒有突破。事業(yè)單位對政府依賴性強,有關業(yè)務活動仍受政府直接干預。(2)事企不分,其行為與公共事業(yè)組織的公益性、非營利性不完全吻合。一些事業(yè)單位利用國有資產、土地以及政府給予的各項優(yōu)惠政策從事經營性活動,收益除部分用于事業(yè)發(fā)展外主要用于職工福利支出;有些單位還擅自提高收費標準、擴大收費范圍,且屢禁不止;有的事業(yè)單位的公益性服務與經營性活動界限不清,等等。(3)事業(yè)單位內部機構臃腫、人浮于事,公共服務效率低下。有的教學、科研機構在第一線工作的人員僅占職工總數的三分之一。由于事業(yè)單位管理體制改革相對滯后,不少國有企業(yè)、黨政機構的分流人員通過各種途徑進入事業(yè)單位,進一步加劇了這種狀況。
二、構建現代公共事業(yè)制度的財政政策體系
根據公共財政與公共事業(yè)組織的內在聯系,結合我國各類事業(yè)單位、社會團體和民辦非企業(yè)組織的發(fā)展現狀,以及與政府財政的關系,構建中國現代公共事業(yè)制度的財政政策體系主要體現在:
(一)以公共需要為準則,重新界定公共事業(yè)類別,建立法定分類體系,實施相應的財政政策。
計劃經濟體制下以是否從事物質產品的生產為依據建立起來的事業(yè)單位制度,已不適應市場經濟的需要,必須進行改革,逐步廢除這一制度。其出路是以公共財政理論為指導, 對現行事業(yè)單位制度進行重新整合,建立適應市場經濟發(fā)展的現代公共事業(yè)組織。根據公共財政理論,政府等公共組織提供的公共物品服務包括純公共物品和準公共物品。純公共物品主要由政府直接供給,如國防、法律制度等等,而準公共物品則主要通過設立或資助公共事業(yè)機構來提供。公共事業(yè)組織可從以下三個方面分類:
第一,按公共事業(yè)組織提供服務的性質,可劃分為公益性公共事業(yè)組織、準公益性公共事業(yè)組織和承擔一定行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織。公益性公共事業(yè)組織提供的服務完全具有非競爭性和非排他性特點,是純公共物品服務,如公共圖書館等;準公益公共事業(yè)組織所提供的服務既具有一般私人物品的特點,同時又具有一定的公益性,如高等院校等;而承擔一定行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織,是接受政府委托,在提供公共物品服務的同時又承擔一定的行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織。這種劃分的實際意義,首先,明確公共事業(yè)組織、政府機構和企業(yè)的邊界,對現行事業(yè)單位體制重新進行分解和歸類。應由政府承擔責任的,由財政供給資金;而屬于企業(yè)性質的,逐步推向市場。其次,明確政府財政的職責范圍。公益性公共事業(yè)組織原則上由政府舉辦,由財政保障其資金需要,同時也鼓勵民間機構興辦此類組織,政府在資金、政策等方面給予扶持;而準公益性公共事業(yè)組織,政府根據政策需要和財力可能,只承擔部分資金供給任務;對承擔一定行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織則嚴格控制,誰委托就由誰提供資金支持。
第二,按公共事業(yè)組織提供服務的領域,參照聯合國的標準和一些國際學者的分類,結合我國國情,可將公共事業(yè)組織分為公共 構筑中國現代公共事業(yè)制度的財政政策體系的討論教育事業(yè)組織、公共科技事業(yè)組織、公共衛(wèi)生事業(yè)組織、公共文化事業(yè)組織、環(huán)境保護事業(yè)組織、社會福利和慈善事業(yè)組織、宗教活動組織、商會和專業(yè)協會,以及其他公共事業(yè)組織等等。
第三,按法人性質,可將公共事業(yè)組織分為社團法人和公共企業(yè)法人。社團法人包括公益性社團法人和互助性社團法人;公共企業(yè)法人可分為純政策性公共企業(yè)和以提供基礎設施服務為主的公共企業(yè)。在公共事業(yè)管理中,凡享受政府財政支持和稅收優(yōu)惠的公共事業(yè)機構,必須具備法人資格,以保障有關優(yōu)惠政策真正服務于社會公共利益。
以上述公共事業(yè)組織的業(yè)務性質和法人制度為主要標準,建立我國科學合理的現代公共事業(yè)組織分類體系,為政府各項財政稅收政策的制定和實施提供依據。
(二)改革財政資金的供給方式,推動公共事業(yè)組織健康成長。
公共事業(yè)機構提供的服務,有的不能進入市場交換,不能以貨幣方式體現其的價值;有的只能部分進入市場,但其收費與成本支出之間是不對稱的。公共資金的供給方式要保證事業(yè)組織發(fā)展的資金需要,努力調動其積極性,為社會提供優(yōu)質的公共物品服務。
1 建立競爭性撥款機制。某些公共事業(yè)發(fā)展資金不一定直接撥付給具體單位,可采用項目招標、投標的方式選擇使用機構,如國家重大課題研究項目、重點實驗室建設、公共文化設施投資等等。通過競爭性撥款機制,引導公共事業(yè)機構努力實現政府的經濟社會發(fā)展宏觀政策目標,嚴格遵守公共財政制度,千方百計提高資金使用效益,為社會提供優(yōu)質公共服務,滿足公共需要。
2 建立公共事業(yè)財政補貼制度。對提供準公共物品的事業(yè)機構,不一定全由政府舉辦,對企業(yè)、個人和其他社會組織投資興辦的這類機構,經審核凡符合政府所制定的公共事業(yè)組織標準者,政府可給予一定補助,既支持有關事業(yè)發(fā)展,引導社會資源配置,又不形成財政拖累。公共事業(yè)財政補貼制度的建立,有利于逐步改變目前公共事業(yè)組織主要依靠政府舉辦、國家財政負擔沉重、效率不高的狀況,在各類公共事業(yè)組織中引入競爭機制,為社會提供所需要的公共服務。
3 建立激勵性財政資金供給制度。對一些純公益性的公共事業(yè)機構,如公共圖書館、博物館等,可主要根據其為社會提供的業(yè)務量,以及所產生的社會效益、生態(tài)效益,如參觀人數、讀者滿意度、污染指數等,確定財政資金供給量,以調動公共事業(yè)機構和人員的積極性,提高公共服務的質量和水平。即在部門預算編制過程中,對公共事業(yè)組織定員、定額的核定,以及定員、定額的調整,要科學地反映各類公共事業(yè)組織所提供公共服務的數量與質量,體現與社會公共需要的均衡,政府保證其所需要的公共資金,從而激勵公共事業(yè)組織合理配置資源,提高服務效率,更好地滿足社會需要。在資金供給制度安排中,迫切需要解決的問題是盡快建立科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會保障等公共事業(yè)組織的業(yè)績評價體系,比較準確地反映其公共服務的效果,以決定政府財政供給的規(guī)模與結構。
4 強化公共事業(yè)組織零基預算管理,提高財政資金供給方式的靈活性。隨著經濟社會的發(fā)展和人民生活水平的提高,公眾對公共事業(yè)服務需求的規(guī)模、結構也會相應發(fā)生變化,有些公共服務需求增加了,就需要增加政府財政資金支持,而有的公共服務需求縮小了,就不需要維持原有的支出規(guī)模。因此,要通過公共事業(yè)組織零基預算管理,每年審查有關公共事業(yè)組織支出的必要性、可行性,在此基礎上編制預算、供給資金,及時調整公共事業(yè)組織支出的規(guī)模與結構,既保證社會公共需要,又減少公共事業(yè)組織對財政資金的過度依賴。
(三)完善財政政策支持體系,優(yōu)化公共事業(yè)組織成長環(huán)境
1 對公共事業(yè)組織的稅收減免政策。在公共事業(yè)機構稅收優(yōu)惠政策方面需要進一步改進:(1)實行公共事業(yè)機構免稅資格核準制度。即公共事業(yè)機構是否具有免稅資格,要由稅務機關核準。從國外的公共事業(yè)機構的情況看,有自動具有免稅資格和稅務機關核準其資格兩種情況,自動具有免稅資格一般指公共事業(yè)機構經政府主管部門審核后即具有免稅資格。我國目前還處在體制轉軌時期,實行稅務機關核準制度有利于加強稅收管理。(2)堅持免稅公共事業(yè)機構的公益性、非營利性。只有從事社會公益事業(yè)、不以營利為目的的公共事業(yè)機構,才能給予減免稅收優(yōu)惠,公共事業(yè)機構來自與公益事業(yè)無關的收入要依法納稅。在目前我國事業(yè)單位、社會團體和民辦非企業(yè)單位實際上存在營利與非營利活動并存的情況下,稅務機關以公益性和非營利性為標準,才能正確界定是否給予減免稅。(3)要求免稅的公共事業(yè)機構具有法人資格。從事公益性、非營利性活動的公共事業(yè)機構具有法人資格,就能保證免稅收入用于其宗旨所規(guī)定的社會公益事業(yè),其財產為法人占有,機構終止或解散時財產歸政府所有或轉移到其他公共事業(yè)機構,防止免稅收入形成的資產落入私人手中。(4)根據我國公共事業(yè)機構改革與發(fā)展的具體情況,對現行稅制中有關公共事業(yè)機構減免稅的政策進行調整修改,使之更加詳細、清晰,即有利于促進社會公共事業(yè)發(fā)展,又防范產生稅收漏洞。
2 鼓勵社會捐贈的稅收政策。對向公共事業(yè)機構捐贈的稅收優(yōu)惠政策需要進一步規(guī)范:(1)明確對互惠性公共事業(yè)機構的捐贈不予減免稅,只對公益性公共事業(yè)機構的捐贈減免稅,以保證各項捐贈為公眾利益服務。(2)對捐贈給予減免稅優(yōu)惠的公共事業(yè)機構進行具體界定,要求接受捐贈的公共事業(yè)組織具有法人資格和免稅資格,具有公益性的特征、范圍等。(3)對公共事業(yè)機構捐贈實行限額扣除,適當提高扣除標準,如按應納稅額的10%或應納稅所得額的50%扣除。
3 完善公共事業(yè)服務定價的政策體系。各類教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會福利等公共事業(yè)機構,在向城鄉(xiāng)居民提供服務時,可收取一定的費用,以補償其成本支出。由于其非營利性和接受了政府財政資金及社會捐贈,收費標準即公共服務定價必須受到政府管制。凡接受了政府財政資金、社會捐贈的公共事業(yè)服務定價,由各級政府財政主管部門審核。其要點包括:(1)維護社會公共利益。在公共事業(yè)服務定價政策決策程序中,建立相應的公眾參與機制,如舉行價格聽證會、公示、投訴等,充分反映公眾意見,維護公共利益,提高服務質量。(2)成本補償。即收費加政府補助和社會捐贈,可補償提供服務所發(fā)生的成本消耗。在政府財力許可的范圍內,有些服務可免費或低于成本收費。(3)激勵原則。在不違反非營利性宗旨、不損害公眾利益的前提下,公共事業(yè)服務定價需要一定的激勵機制,以調動公共事業(yè)機構及人員的積極性,提高服務質量,加快公共事業(yè)發(fā)展。
(四)采取有效的政策措施,加快事業(yè)單位制度改革進程,構建中國現代公共事業(yè)管理制度
1 在財力、政策等方面支持事業(yè)單位精簡機構、分流人員。由于長期的體制慣性,我國的事業(yè)單位一直實行行政化管理,機構臃腫、人浮于事、效率低下,成為除國有企業(yè)、政府機構外計劃經濟烙印最深的一個領域。當務之急是精簡機構、分流人員,政府財政政策可在以下方面給予支持:(1)對分流人員創(chuàng)辦企業(yè)、自謀出路的,在一定時期內給予減免稅優(yōu)惠等政策支持。包括減免一部分稅收、對其生產經營所需要的貸款給予財政貼息或擔保等。(2)做好分流人員社會保障的銜接工作,解除其后顧之憂。我國事業(yè)單位長期在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等方面實行與企業(yè)不同的社會保障制度,在一部分人員下崗分流后,要做好養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度的銜接,逐步納入全社會的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險的范圍,并開展業(yè)務培訓,鼓勵其再就業(yè)。(3)對轉化為企業(yè)的事業(yè)單位,在一定時期內給予資金和技術支持,可參照科技轉制企業(yè)的優(yōu)惠政策執(zhí)行。(4)將部分事業(yè)單位的國有資產以市場價格出售、租賃給分流人員或者轉制后的企業(yè)開展經營活動。
2 加強事業(yè)單位的財政監(jiān)督,維護公共利益。改革事業(yè)單位體制、建立現代公共事業(yè)制度的根本目的,是為社會提供優(yōu)質高效的科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等公共服務,滿足社會公共需要,提高人民生活質量,而不僅僅是減輕財政負擔。因此,財政部門要加強對使用公共財政資金的各類公共事業(yè)機構的監(jiān)督,包括政府出資舉辦的公共事業(yè)機構、政府與民間合資舉辦的公共事業(yè)機構以及接受政府資助的公共事業(yè)機構。要監(jiān)督其公共財政資金的使用狀況,評價資金的使用效果,嚴懲各種違法違紀行為,改善其外部環(huán)境,促使其加強內部管理。
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