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我國政府預(yù)算管理制度改革的主要觀點的綜述
我國政府預(yù)算管理制度改革的主要觀點的綜述 隨著我國市場化改革的深化,政府預(yù)算改革成為市場經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。目前理論界與實際工作部門對此問題進(jìn)行了多方面探討�，F(xiàn)將主要觀點綜述如下。
一、我國預(yù)算管理制度方面存在的問題
第一種觀點認(rèn)為,預(yù)算年度不合理。我國一直實行歷年制預(yù)算年度,(每年1月1日至同年12月31日)而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批,這種日歷年度與財政年度合一的做法導(dǎo)致的結(jié)果為;1、預(yù)算的實際編制時間較短。從每年11月前后布置預(yù)算編制工作到次年3月人代會討論預(yù)算草案,通常只有兩個月的編制時間。2、人代會審議政府預(yù)算的時間很短。如此倉促的時間內(nèi),要想認(rèn)真、逐項地審議預(yù)算很難做到,只能對預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查,最終流于形式。3、預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)法律空檔。預(yù)算年度的起始日先于人代會審批日,造成國家預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制,這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預(yù)算,或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟念A(yù)算,不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行,而且使國家預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。[1]
第二種觀點認(rèn)為,預(yù)算編制方面存在的主要問題有如下幾個方面:
1、預(yù)算編制缺乏前瞻性。長期以來,我國的預(yù)算編制只是在既定的收支之間安排資金,缺乏科學(xué)的分析預(yù)測,沒有很好地將預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)預(yù)測結(jié)合起來,并以經(jīng)濟(jì)預(yù)測為基礎(chǔ),通過對經(jīng)濟(jì)周期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化來確定預(yù)算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國盡管也編制財政發(fā)展的中長期計劃,但實際執(zhí)行中與年度預(yù)算基本上還是“兩張皮”,致使年度預(yù)算對財政經(jīng)濟(jì)的約束相當(dāng)有限,不能瞻前顧后。
2、預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。表現(xiàn)在:一是各部門經(jīng)費多少不是取決于事業(yè)發(fā)展的實際需要,而是取決于原來的基數(shù)。二是“基數(shù)法”固定了財政資金在部門間的分配格局,預(yù)算資金被套牢,財政無法根據(jù)機構(gòu)和人員變動情況,相應(yīng)調(diào)整支出規(guī)模,制約了財政對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的宏觀調(diào)控。三是不利于控制支出規(guī)模�！盎鶖�(shù)法”實際上是增量預(yù)算,即財政支出只能在上年的基礎(chǔ)上增加,一般不能比上年基數(shù)減少。因此,不利于控制支出規(guī)模,長年使用“基數(shù)法”,經(jīng)過多年積累,基數(shù)成了常數(shù),形成支出剛性,不管財政狀況如何,支出一味地增長,不利于調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。
3、預(yù)算編制缺乏完整性。長期以來,我國在財政分配中把財政性資金分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外,財政分配實際上只對預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行分配,而沒有將預(yù)算外資金作為政府宏觀調(diào)控財力來使用,導(dǎo)致預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外,削弱了財政的宏觀調(diào)控能力。此外,我國預(yù)算的不完整性還表現(xiàn)在部門預(yù)算的編制上,由于我國目前的支出預(yù)算是按資金的性質(zhì)歸類編制,不同部門、單位的資金性質(zhì)不同、來源渠道不同,于是各種資金如行政經(jīng)費、科研經(jīng)費、基建支出等分別由不同的職能部門分配和管理。這就使財政難以對一個預(yù)算單位的經(jīng)費整體使用情況實施有效的監(jiān)督和控制。加之預(yù)算編制較粗、管理水平不高、執(zhí)行中隨意性大、追加追減的情況時有發(fā)生。又由于預(yù)算編報沒有經(jīng)過編制部門的預(yù)算過程,使各級人大批準(zhǔn)的預(yù)算不能及時細(xì)化到部門、項目,財政部門難以按《預(yù)算法》規(guī)定的日期及時批復(fù)預(yù)算。[2]
4、預(yù)算編制內(nèi)容不夠科學(xué)。我國的預(yù)算收支科目的設(shè)計不合理。目前,我國的預(yù)算收支表中,類級科目只有100多條,而且是在單式預(yù)算的基礎(chǔ)上演化而來,其科目不能適應(yīng)復(fù)式預(yù)算的編制需要。另一方面,收支科目的粗糙,造成我國財政部門編制的預(yù)算草案太粗糙、項目不細(xì),預(yù)算報表所列科目級次太少,所列內(nèi)容太粗,透明度太低。
5、預(yù)算收支的測算方法過于簡單,缺乏科學(xué)論證,導(dǎo)致財政收支的測算結(jié)果與實際情況相去甚遠(yuǎn)。在收入預(yù)算的編制上,往往存在較多的人為因素和長官意志,或者是國家已經(jīng)確定了當(dāng)年財政收入的增長比率,地方就是一個執(zhí)行的問題。在支出預(yù)算編制上,細(xì)化項目、量化分析和科學(xué)論證做得很不夠�！盎鶖�(shù)法”實施的后果,使各預(yù)算單位對“基數(shù)”重視有余,而對資金使用效益卻過問甚少,而且,也易于形成支出剛性,不利于預(yù)算支出總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)整。[3]
6、預(yù)算編制有關(guān)職能不分。由于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督不分,預(yù)算編制的質(zhì)量和效率不高。一方面,財政部門和有關(guān)部門職能不分,財政部門既負(fù)責(zé)預(yù)算的編制,又負(fù)責(zé)組織各部門預(yù)算的執(zhí)行,這一機制制約部門在組織預(yù)算執(zhí)行中的積極性發(fā)揮。另一方面,財政部門內(nèi)部各職能部門的職能不分,主要問題在于財政部門內(nèi)各職能部門的職責(zé)劃分不清楚,財政內(nèi)部除預(yù)算管理部門外其他業(yè)務(wù)部門都編制預(yù)算,經(jīng)常出現(xiàn)財務(wù)監(jiān)督部門為其管轄的部門爭預(yù)算、隨意調(diào)整預(yù)算的情況。由于預(yù)算管理部門掌握的情況不充分,調(diào)整的依據(jù)不十分充足,調(diào)整的結(jié)果也就難以科學(xué)準(zhǔn)確。[4]
第三種觀點認(rèn)為,我國預(yù)算準(zhǔn)備、編制和執(zhí)行過程中投入的時間與精力不足,形成“預(yù)算簡單化、決算復(fù)雜化”局面。體現(xiàn)在:一是結(jié)算項目繁雜,大量結(jié)轉(zhuǎn)資金和跨年度結(jié)算項目容易對下年度預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生沖擊。二是強化了地方對年終總算的依賴思想,各地對年終決算解決的期望值越來越高,中央財政面臨巨大壓力。三是財政工作集中,預(yù)、決算工作效率不高。四是結(jié)算事項多,財政算賬難。一方面是各種專項上繳擴(kuò)大趨勢明顯不適應(yīng)分稅制的要求。比如,中央借款、向中央作貢獻(xiàn)、老農(nóng)業(yè)稅價差上繳等項目。另一方面,結(jié)算補助中稅收返還計算復(fù)雜,且超基數(shù)返還比例太低,轉(zhuǎn)移支付數(shù)額小且計算依據(jù)難以符合客觀實際,其他補助項目多、數(shù)量少等問題,使地方各級財政很難準(zhǔn)確計算財力,給預(yù)算編制帶來一些困難。[5]
第四種觀點認(rèn)為,實施部門預(yù)算改革面臨著矛盾。主要是:
1、部門預(yù)算改革與機構(gòu)改革滯后的矛盾。機構(gòu)職責(zé)的調(diào)整滯后于預(yù)算編制改革。具體表現(xiàn)在三個方面:一是預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一。實行部門預(yù)算,要求各有關(guān)部門與財政緊密配合,在審核部門預(yù)算建議數(shù)、下達(dá)預(yù)算控制數(shù)方面同步進(jìn)行。從實際執(zhí)行過程看,一些有預(yù)算分配權(quán)的部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)較遲,影響部門及時編報部門預(yù)算;二是部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)還未形成統(tǒng)一管理預(yù)算的部門,編制部門預(yù)算協(xié)調(diào)起來相當(dāng)困難。如:行政管理費一般由辦公部門管理,基建經(jīng)費由計劃部門管理,科技費由科技部門管理,教育經(jīng)費由教育部門管理等;三是從財政內(nèi)設(shè)機構(gòu)看,仍按原來的經(jīng)費性質(zhì)管理,也不適應(yīng)部門預(yù)算管理的要求。此外,由于機構(gòu)改革滯后,沒有從根本上解決預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”問題。
2、部門預(yù)算編制中是以部門為主還是以財政為主的矛盾。我國現(xiàn)行部門預(yù)算的編制實行“二上二下”的編報辦法,即由部門編制預(yù)算建議數(shù)上報財政部門(一上);財政部門與有預(yù)算分配權(quán)的部門審核預(yù)算建議數(shù)后下達(dá)預(yù)算控制數(shù)(一下);部門根據(jù)預(yù)算控制數(shù)編制本部門預(yù)算報送財政部門(二上);財政部門根據(jù)人代會批準(zhǔn)中央預(yù)算草案批復(fù)部門預(yù)算(二下)。因此,我國預(yù)算編制實際上是依靠各部門的預(yù)算編制的,預(yù)算部門以及各主管部門在對部門預(yù)算進(jìn)行砍砍壓壓的基礎(chǔ)上編制財政總預(yù)算。這是一種“被動編制”預(yù)算的方法。實際上,財政部根本無法掌握各部門的預(yù)算編制情況,客觀上造成了以部門意見為依據(jù)的局面。
3、實施部門預(yù)算改革與現(xiàn)有預(yù)算分配權(quán)的矛盾。我國現(xiàn)行的支出預(yù)算主要是根據(jù)支出性質(zhì)進(jìn)行編制和管理,而部門預(yù)算改革也是強調(diào)在不改變預(yù)算分配權(quán)的前提下進(jìn)行。這就帶來了難以克服的矛盾與困難。部門預(yù)算是一個部門一本預(yù)算,而在多個部門擁有預(yù)算分配權(quán)的情況下,一些預(yù)算職能肯定會被部門肢解。最突出的是基本建設(shè)預(yù)算、科研經(jīng)費預(yù)算以及行政經(jīng)費預(yù)算。各部門的基本建設(shè)預(yù)算由計委負(fù)責(zé),科研經(jīng)費預(yù)算由科技部負(fù)責(zé),行政單位的工資和經(jīng)費預(yù)算由國家機關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé),預(yù)算職能被肢解,財政對部門預(yù)算的控制十分困難。
4、部門預(yù)算改革與稅收計劃的矛盾。稅務(wù)部門實行條條管理,稅收計劃是由稅務(wù)部門自上而下垂直下達(dá)的,各級稅務(wù)部門只執(zhí)行上級下達(dá)的稅收計劃。這就與各級政府的責(zé)、權(quán)、利脫鉤,財政與稅務(wù)關(guān)系不順。各級地方政府預(yù)算經(jīng)同級人大批準(zhǔn)后具有法律效力,稅務(wù)部門理應(yīng)無條件執(zhí)行,但是,由于稅收計劃與各級地方政府的預(yù)算在時間和數(shù)據(jù)上都很難一致,其結(jié)果可能導(dǎo)致各級地方政府制定的收入預(yù)算任務(wù)難以落實到征管部門,地方政府完不成預(yù)算;也可能迫使地方政府通過“空轉(zhuǎn)”等技術(shù)處理方式勉強完成稅收指標(biāo)。[6]
第五種觀點認(rèn)為,部門預(yù)算與國庫改革未能協(xié)調(diào)一致。目前,國庫對財政資金支出的運行程序是:各級預(yù)算單位根據(jù)同級財政部門下達(dá)的年度預(yù)算,按期向財政部門提出資金撥付申請,經(jīng)財政部門審核后開具撥付憑證,通知國庫辦理資金撥付手續(xù),國庫通過銀行間票據(jù)交換將財政資金劃入預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶上。這種運行程序弊端較多,如財政資金使用效益低下、監(jiān)督弱化等。同時,銀行體制改革后,仍有相當(dāng)大一部分國庫資金通過商業(yè)銀行進(jìn)行劃轉(zhuǎn),受利益驅(qū)動,各商業(yè)銀行對存不計息付不收費的財政資金不同程度地存在截留和占壓的情況,各預(yù)算單位根據(jù)資金性質(zhì)的不同也在銀行多頭開戶。實行部門預(yù)算,預(yù)算報表雖然統(tǒng)一了,但財政資金仍在多頭運作和逐級層層繳撥,財政將預(yù)算資金撥付到一級預(yù)算單位賬戶上后,一級預(yù)算單位如何再下?lián)苤劣每顔挝?用款單位又如何使用,財政部門無法實施全程監(jiān)督和控制,影響財政資金使用效益。[7]
二、構(gòu)建我國預(yù)算管理制度的模式
第一種改革模式:(一)采取標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理。預(yù)算管理周期從時間上劃分為三個階段,在同一預(yù)算年度內(nèi),不同預(yù)算管理周期的三個階段同時并存:1、“預(yù)算編制階段”。從每一預(yù)算年度前一年的年初開始至次年年末,期限為12個月,主要任務(wù)是對上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)和績效評價,結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況,測算下一年度預(yù)算收支規(guī)模和增長速度,據(jù)此編 我國政府預(yù)算管理制度改革的主要觀點的綜述制下年度預(yù)算。2、“預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段”。從每一預(yù)算年度的年初至年末,歷時12個月,主要任務(wù)為組織執(zhí)行本年度預(yù)算、分析執(zhí)行情況并辦理調(diào)整變更手續(xù)。3、“財政決算階段”。從每一預(yù)算年度終了后的下一年初開始至六月末結(jié)束,期限為6個月,主要任務(wù)是組織編制決算草案,按規(guī)定程序報批,并在決算基礎(chǔ)上對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析和總結(jié),作為編制下一年度預(yù)算的依據(jù)。(二)改革預(yù)算科目的設(shè)置體系。應(yīng)以部門為主線,融復(fù)式預(yù)算、綜合預(yù)算為一體,滿足政府按部門分類、政策目的分類、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類的預(yù)算管理要求。1、以部門為依托,綜合編制部門管轄內(nèi)的各種資金,預(yù)算從基層編起,逐級審核匯總,以清晰反映政府預(yù)算在各部門的分布,取消財政與部門的中間環(huán)節(jié),克服單位預(yù)算交叉、脫節(jié)和層層代編的現(xiàn)象。在預(yù)算科目的設(shè)置上,規(guī)范預(yù)算科目,統(tǒng)一預(yù)算口徑;按照科、目、項、款的順序,一級科目按部門設(shè)置,二級科目按資金性質(zhì)設(shè)置,三級科目按支出用途設(shè)置,將預(yù)算科目分解到預(yù)算單位,細(xì)化到具體用途,落實到項目和人頭。2、體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算的要求。根據(jù)建立復(fù)式預(yù)算的目標(biāo)要求,重新構(gòu)建的基本框架為建立政府公共預(yù)算、國有資本金預(yù)算、社會保障預(yù)算和財政投融資預(yù)算的四層預(yù)算結(jié)構(gòu)。[8]
第二種改革模式:根據(jù)目前擬定的政府收支分類改革方案,我國政府預(yù)算收支分類體系將由“部門分類”、“功能分類”和“經(jīng)濟(jì)分類”三部分組成,在“功能分類”和“經(jīng)濟(jì)分類”中,經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算作了較為明確的劃分。具體目標(biāo)模式是:
“部門分類”依據(jù)預(yù)算部門的性質(zhì)和管理級次劃分,按立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)、軍隊、社會團(tuán)體、事業(yè)單位、企業(yè)等順序分類。
收入科目不再按功能分類,“支出功能分類”與目前的支出科目體例類似,但內(nèi)容作了結(jié)構(gòu)性改動。支出功能分類根據(jù)政府活動不同設(shè)置11類,具體是:一般公共服務(wù)類、國防類、公共安全類、教育類、文化體育及宗教類、社會保障類、醫(yī)療衛(wèi)生類、環(huán)境保護(hù)類、城鎮(zhèn)住房與社區(qū)類、經(jīng)濟(jì)事務(wù)類、未劃分的財政支出類。
“經(jīng)濟(jì)分類”包括“收入經(jīng)濟(jì)分類”和“支出經(jīng)濟(jì)分類”兩部分�！笆杖虢�(jīng)濟(jì)分類”與以往收入預(yù)算科目相對應(yīng),但融入了較多的以往不曾在科目中體現(xiàn)的預(yù)算外收入內(nèi)容�！笆杖虢�(jīng)濟(jì)分類”劃分為稅收收入、社會保障繳款、非稅收入、轉(zhuǎn)移與贈與收入、貸款回收本金及產(chǎn)權(quán)出售收入和債務(wù)收入等6類。“支出經(jīng)濟(jì)分類”包括經(jīng)常性支出、資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸和產(chǎn)權(quán)參股、債務(wù)本金償還等四個類級科目。其中,經(jīng)常性支出包括人員支出、商品和勞務(wù)支出、經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付、國內(nèi)債務(wù)付息支出、國外債務(wù)付息支出、預(yù)備費等6款。[9]
第三種改革模式:借鑒國外復(fù)式預(yù)算的經(jīng)驗和中國經(jīng)濟(jì)運行機制的狀況,我國復(fù)式預(yù)算制度的框架應(yīng)分為公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算、財政投融資預(yù)算等方面,從而構(gòu)成適合中國國情的、完整的預(yù)算體系。
1、建立雙重財政預(yù)算。從財政角度分析,我國財政將分為包含市場性和非市場性兩類不同分配關(guān)系,它們分別形成公共財政和國有資產(chǎn)財政。公共財政是一種純政府行為,政府通過公共財政參與社會資源配置,利用政治權(quán)力,以稅收為主要收入形式,提供公共產(chǎn)品,彌補市場失效。而國有資產(chǎn)經(jīng)營財政的分配主體是作為國有生產(chǎn)資料所有者的政府,它以國有資產(chǎn)經(jīng)營為分配目的,以資產(chǎn)所有權(quán)為分配依據(jù),并以競爭性市場為活動范圍。與此相適應(yīng),我國應(yīng)建立公共預(yù)算與國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算兩種預(yù)算。
2、建立社會保障預(yù)算。社會保障預(yù)算是指國家在維護(hù)社會穩(wěn)定、保障公民生活、實施扶貧救助及各項社會保障投資運營活動中的收支預(yù)算,其分配主體是國家作為社會管理者的身份進(jìn)行的,分配目的是為保護(hù)公民和居民的長期利益,協(xié)調(diào)收入的代際分配,分配對象是參與者共同投資的社會保障基金。
3、逐步建立財政投融資預(yù)算。財政投融資預(yù)算是為了保證國家重點建設(shè)資金的需要,將國家政策性投融資收支與現(xiàn)有的國家債務(wù)收支相結(jié)合,納入預(yù)算管理,以全面反映政府有償組織收入和安排支出的活動。財政投融資預(yù)算收入主要有:國庫券收入、商業(yè)銀行購買財政專項債券收入、財政周轉(zhuǎn)金收入和財政儲蓄收入等。財政投融資預(yù)算支出主要有彌補預(yù)算差額、國庫券還本付息支出、國外借款還本付息支出、歸還政府其他借款支出以及財政以有償形式安排的支出。[10]
三、完善財政綜合預(yù)算管理體系的思路
思路一:改進(jìn)我國政府預(yù)算編制的思路。
(一)完善《預(yù)算法》及相關(guān)法律和政策規(guī)定,加強有關(guān)法律、法規(guī)與《預(yù)算法》的銜接、協(xié)調(diào)。其一,修訂《預(yù)算法》。可考慮對財政年度進(jìn)行調(diào)整,將預(yù)算年度由目前的歷年制改為跨年制,以消除時間差。其二,修訂與財政預(yù)算管理直接相沖突的法律和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定。在修訂《預(yù)算法》的同時,各項法律、法規(guī)都不宜過多地規(guī)定財政支出問題,凡是涉及到財政預(yù)算安排支出的有關(guān)規(guī)定,都應(yīng)符合預(yù)算法的要求。凡涉及某一部門或某一領(lǐng)域支出安排的原則、方式等內(nèi)容與《預(yù)算法》相沖突的,應(yīng)一律從有關(guān)法律和規(guī)章中刪除。
(二)規(guī)范、充實政府預(yù)算的編制內(nèi)容,確保政府預(yù)算的科學(xué)性、完整性。其一,改革預(yù)算收支科目,細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容,提高政府預(yù)算的透明度。在科目的設(shè)置上盡量體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算和部門預(yù)算的要求,既要包括財政預(yù)算內(nèi)收支,也要包括預(yù)算外收支。可考慮預(yù)算大類科目按部門設(shè)置,下設(shè)明細(xì)項目。大類科目下再按具體支出項目編制款、項、目級明細(xì)預(yù)算。其二,將政府性的資金統(tǒng)一納入預(yù)算管理,保持預(yù)算的完整性。把預(yù)算內(nèi)外兩塊資金有機結(jié)合起來,建立統(tǒng)一的政府預(yù)算管理體系。
(三)按照《預(yù)算法》的要求編制復(fù)式預(yù)算�，F(xiàn)階段,我國政府的職能由三部分組成,即提供公共產(chǎn)品、管理國有資產(chǎn)、提供社會保障。由此,可分別形成公共財政、國有資產(chǎn)預(yù)算和社會保障三部分預(yù)算。
(四)采用科學(xué)的方法測算預(yù)算收支,提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。在收入的測算方面,運用“標(biāo)準(zhǔn)收入測算法”編制收入預(yù)算。在支出方面,實行徹底的零基預(yù)算。首先應(yīng)摸清“家底”,制定科學(xué)和符合實際支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算定額,為細(xì)化預(yù)算編制、規(guī)范部門預(yù)算管理提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù);其次,加強預(yù)算編制的調(diào)查論證,增強預(yù)算約束。最后,對所有預(yù)算單位或預(yù)算項目有效地排列出輕重緩急的用款順序,根據(jù)財力可能優(yōu)先安排排列較前的支出項目。
(五)增加預(yù)算編制和審批的時間,克服代編預(yù)算現(xiàn)象,保證審批的嚴(yán)肅性。其一,進(jìn)一步提前編制預(yù)算草案。建議將年度預(yù)算編制提前半年至一年即著手準(zhǔn)備,避免倉促上陣,應(yīng)付了事。同時通過立法明確規(guī)定有審查或者審批預(yù)算議程的人民代表大會會議,應(yīng)自下而上逐級提前召開,保證按照上級政府匯編預(yù)算所需要的時間,提交經(jīng)過本級人大審批通過的本級預(yù)算和本級總預(yù)算,從根本上解決代編預(yù)算問題。其二,增加人大審批政府預(yù)算的時間,保證結(jié)果的嚴(yán)肅性。為充分行使人大對政府預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán),建議增加人大審批政府預(yù)算的時間,各級政府至少應(yīng)在同級人民代表大會舉行的前兩個月向人大常委會有關(guān)部門匯報預(yù)算編制情況,而且提交的預(yù)算草案必須細(xì)化到款、項,以保證人大有足夠的時間對提交的預(yù)算草案進(jìn)行詳細(xì)的審查和質(zhì)詢。[11]
思路二:加強預(yù)算管理,硬化預(yù)算約束。
(一)完善公共支出預(yù)算執(zhí)行中的控制監(jiān)督。要逐步建立起立法部門、財政部門、審計部門、主管部門和各單位內(nèi)部不同層次的控制監(jiān)督體系和監(jiān)督制度。
(二)加強預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋,建立嚴(yán)格的報告制度。主要包括:各單位要按規(guī)定定期向主管部門報送本單位預(yù)算執(zhí)行的報表和詳細(xì)的文字說明材料;各單位要按照本級政府財政部門規(guī)定的期限,向本級政府財政部門報送本部門預(yù)算執(zhí)行情況的報表和詳細(xì)的文字說明材料;財政部門要每月向本級和上一級財政部門報告預(yù)算執(zhí)行情況:各級政府要在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級人民代表大會或其常務(wù)委員會報告本級總預(yù)算的執(zhí)行情況。
(三)改革預(yù)算撥款方式,嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行過程中,各級財政部門必須依照有關(guān)法律、法規(guī),按照批準(zhǔn)的預(yù)算和國庫資金量撥款。撥付預(yù)算資金應(yīng)堅持按預(yù)算計劃撥款,按事業(yè)進(jìn)度撥款,按規(guī)定用途撥款,按預(yù)算級次撥款。
(四)加強對轉(zhuǎn)化為實物形態(tài)的預(yù)算資金的管理。要實行政府采購制度,規(guī)范政府采購行為,把市場機制用到預(yù)算分配環(huán)節(jié)上,將單一的貨幣管理形式逐步擴(kuò)展到采用貨幣、實物、勞務(wù)等多種管理分配環(huán)節(jié)上,起到節(jié)約預(yù)算資金、降低采購成本、防止重復(fù)購置、優(yōu)化資源配置和抑制腐敗現(xiàn)象等重要作用。
(五)增強預(yù)算的嚴(yán)肅性,硬化預(yù)算約束。經(jīng)立法機關(guān)審議、批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律約束力,各部門必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行,預(yù)算支出數(shù)必須與預(yù)算限額相符,并且只能用于預(yù)算確定的項目,對違反預(yù)算的行為要按照有關(guān)法規(guī)進(jìn)行處罰。[12]
思路三:構(gòu)建我國政府公共支出預(yù)算編制體系的對策。
(一)調(diào)整政府公共支出預(yù)算的范圍,優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)。(1)國家財政逐步退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域,轉(zhuǎn)移到滿足社會公共需要方面來。財政只進(jìn)行涉及國計民生的大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建議。(2)維持性支出范圍要有所調(diào)整和縮減。經(jīng)營性的事業(yè)單位,應(yīng)與財政供給脫鉤,堅決推向市場。(3)進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財政要根據(jù)中央的統(tǒng)一部署,不斷提高對科學(xué)、教育、政權(quán)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面的保障能力。并不斷優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)。(4)要求各部門在提交新的支出預(yù)算草案時,須同時提出削減支出的可行性建議。(5)要避免以法律的形式造成公共支出的剛性增長。(6)要提高公共支出預(yù)算 我國政府預(yù)算管理制度改革的主要觀點的綜述的到位率,盡量使預(yù)算年度的調(diào)整達(dá)到最小。
(二)改革預(yù)算編制方法,細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。1、實行部門預(yù)算。包括:將部門作為預(yù)算編制的基本單位;取消財政與部門預(yù)算之間的中間環(huán)節(jié),由財政將預(yù)算直接批復(fù)到部門;預(yù)算由基層單位開始編,再進(jìn)行層層匯總;預(yù)算編制不留機動,所有預(yù)算資金全部落實到部門和項目,預(yù)算一經(jīng)批復(fù),不得隨意調(diào)整,執(zhí)行中發(fā)生的特殊性支出通過現(xiàn)行的政府預(yù)算支出科目進(jìn)行調(diào)整;2、逐步實行零基預(yù)算的預(yù)算編制方法。3、實行標(biāo)準(zhǔn)化的定員定額。具體操作方略為:收集制定定額所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。細(xì)化各個支出項目,并盡可能予以量化。根據(jù)部門性質(zhì)劃分定額項目中支出標(biāo)準(zhǔn)等級。各項支出標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)以國家規(guī)定為主、實際支出為輔的原則。對現(xiàn)有的開支項目進(jìn)行徹底清理,準(zhǔn)確界定開支范圍,以確保定額中的支出項目規(guī)范化。4、加大預(yù)算編制的準(zhǔn)確度,提高預(yù)算的到位率。5、利用信息技術(shù),逐步建立財政系統(tǒng)內(nèi)部的計算機網(wǎng)絡(luò)。
(三)健全科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,逐步實現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)的均等化。適時擴(kuò)大社會保險范圍,完善社會保障制度。削減對城市居民有關(guān)的福利性補貼。完善轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)盡快按照因素法完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付辦法,根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出確定均衡撥款數(shù)量,真正使各地方政府都能夠為本地區(qū)提供大體相當(dāng)?shù)墓卜⻊?wù)水平。[13]
思路四:構(gòu)建我國政府公共預(yù)算執(zhí)行體系的對策。
(一)推行政府采購制度,提高政府公共支出的效率。1、建立和完善多層次、系統(tǒng)性的政府采購法規(guī)體系。包括:以《政府采購法》為中心的法律體系。主要包括政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法和經(jīng)濟(jì)合同法;以“政府采購法實施細(xì)則”為中心的制度體系;地方性的政府采購法律制度體系。包括地方政府采購管理辦法,地方政府采購目錄以及地方審計監(jiān)督、合同監(jiān)督、招投標(biāo)管理等辦法。2、逐步擴(kuò)大政府采購的范圍和規(guī)模。3、健全政府采購管理機構(gòu)。應(yīng)建立健全“三級四類”政府采購機構(gòu)體系。所謂“三級”是指中央、省級和市級。所謂“四類”是指管理機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、代理機構(gòu)、仲裁機構(gòu)。4、建立統(tǒng)一的政府采購信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。具體可分為法律制度系統(tǒng)、數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、采購實體系統(tǒng)、供應(yīng)商與承包商系統(tǒng)、評標(biāo)與定標(biāo)系統(tǒng)、采購項目中標(biāo)系統(tǒng)和采購項目評估系統(tǒng)等。5、積極培養(yǎng)政府采購專業(yè)人才,加強政府采購隊伍建設(shè)。
(二)改革國庫管理體制,實行財政集中收付制度。1、具體做法:統(tǒng)一核算、統(tǒng)一支付,即取消所有單位的銀行賬戶和會計,由財政部門集中辦理財政性資金的收付。2、需解決的問題;統(tǒng)一思想,轉(zhuǎn)變觀念。改革現(xiàn)行的預(yù)算會計制度和財務(wù)管理制度,建立財政單一賬戶要逐步建立總預(yù)算會計與行政事業(yè)單位會計兩者合一的政府會計制度,建立涵蓋所有財政性資金收支的公共會計網(wǎng)。改革國庫管理體制及銀行間財政資金結(jié)算辦法。[14]
思路五:將預(yù)算工作程序的重點由“重決算,輕預(yù)算及其執(zhí)行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬娀A(yù)算及其執(zhí)行,淡化決算”。
(一)科學(xué)合理安排預(yù)算,加強預(yù)算準(zhǔn)備和執(zhí)行的各項基礎(chǔ)工作,提高預(yù)算編制的前瞻性和科學(xué)性,嚴(yán)格控制和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行,立足于通過法律解決預(yù)算問題。
(二)完善財政體制,嚴(yán)格按照事權(quán)劃分支出。這要求在體制框架內(nèi)結(jié)合事權(quán)的劃分明確各級政府的支出責(zé)任,不要把屬于支出責(zé)任范圍內(nèi)的事項納入決算中去解決,要求中央財政解決的事項盡量在執(zhí)行中解決,不再拖至年終決算時處理,以免影響當(dāng)年預(yù)算平衡和沖擊下年預(yù)算。
(三)規(guī)范決算,強化分析。一是將歷年結(jié)算中數(shù)據(jù)比較固定的項目盡可能調(diào)進(jìn)定額結(jié)算,適當(dāng)簡并和壓縮結(jié)算項目。二是將一些定額項目歸并到體制上解或補助,如其他上解、稅務(wù)經(jīng)費上解、老企業(yè)稅價差上解、專項補助、其他補助、下放支出實例、價格補助等定額補助項目。三是適當(dāng)壓縮、取消向中央作貢獻(xiàn)、中央借款以及按比例計提的工農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等結(jié)算項目,以免形成大量結(jié)轉(zhuǎn)資金和跨年度結(jié)算項目,對下年度預(yù)算形成沖擊。[15]
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