中國政府間財(cái)政支出責(zé)任的優(yōu)化配置

中國政府間財(cái)政支出責(zé)任的優(yōu)化配置

    完整的政府間財(cái)政體制是由財(cái)政支出責(zé)任的縱向配置、征集財(cái)政收入權(quán)力的縱向劃分和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這三個層層遞進(jìn)的邏輯層次構(gòu)成的。在這種政府間財(cái)政關(guān)系體系中,與政府間公共物品提供責(zé)任(即公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任)劃分相適應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任縱向配置處于基礎(chǔ)地位,是政府間財(cái)政收入劃分的主要依據(jù)之一,也決定著政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)與規(guī)模。因而,政府間財(cái)政支出責(zé)任縱向配置是否處于優(yōu)化狀態(tài),對一個國家財(cái)政體制、進(jìn)而對一個國家公共經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。本文擬就實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政支出責(zé)任優(yōu)化配置的主要原則和如何實(shí)現(xiàn)我國政府間財(cái)政支出責(zé)任的優(yōu)化配置作一探討。
    一、政府間財(cái)政支出責(zé)任優(yōu)化
    配置的主要原則
    政府間財(cái)政支出責(zé)任縱向配置的實(shí)質(zhì),是如何正確解決各層級政府之間合理分擔(dān)整個國家機(jī)構(gòu)向社會公眾提供公共物品和公共服務(wù)的總成本問題。因此,政府間財(cái)政支出責(zé)任縱向配置與公共經(jīng)濟(jì)責(zé)權(quán)的縱向配置格局總體上相一致,應(yīng)當(dāng)是其首要原則。即哪一級政權(quán)機(jī)構(gòu)擁有提供某種公共物品的責(zé)任和權(quán)力,那么該級政府也就要相應(yīng)地承擔(dān)為這種公共物品的生產(chǎn)提供成本資金即財(cái)政支出的責(zé)任。如此說來,政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分是一件十分簡單之事,只要提供各項(xiàng)公共物品的責(zé)權(quán)在各級政權(quán)機(jī)構(gòu)之間劃分明確了,據(jù)此——相應(yīng)地向各級政府分配財(cái)政支出責(zé)任也就萬事大吉了。
    但是,事情絕非如此簡單。如果考慮到公共物品的層次性、效益外溢性和公共物品提供的效率性、公平性、民主性,公共經(jīng)濟(jì)責(zé)權(quán)在各級政權(quán)機(jī)構(gòu)之間的實(shí)際配置關(guān)系是相當(dāng)復(fù)雜的,其中對許多種公共物品的提供而言,為了克服其效益外溢性、兼顧到效率與公平,不僅其決策責(zé)權(quán)、執(zhí)行責(zé)權(quán)、管理責(zé)權(quán)、監(jiān)督責(zé)權(quán)需要分別配置于兩級以上政權(quán)機(jī)構(gòu),而且其中決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督每一項(xiàng)責(zé)權(quán)差不多都要以不同的側(cè)面配置于不同級政權(quán)機(jī)構(gòu)。例如中小學(xué)義務(wù)教育,按照效率原則,其設(shè)施的建設(shè)、維修和教師的聘用、考核、解聘等事務(wù)決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督責(zé)權(quán)應(yīng)當(dāng)配置于基層政府。但由于義務(wù)教育對提高國民整體文化素質(zhì)具有戰(zhàn)略意義,同時也是當(dāng)代公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,而客觀上不同地方的基層政府在財(cái)政能力方面又存在很大的差別,如果將提供義務(wù)教育的全部責(zé)權(quán)一攬子配置于基層政府,那么,就難以保證全國所有地方都能按照現(xiàn)代整個社會需要與可能的標(biāo)準(zhǔn)提供這項(xiàng)最重要的公共物品。因此,正確解決這一矛盾的基本方法,就是將提供義務(wù)教育的責(zé)權(quán)細(xì)分為范圍、標(biāo)準(zhǔn)性基本決策責(zé)權(quán)與校舍建設(shè)、維修等具體實(shí)施性決策責(zé)權(quán)以及不同層面的管理、監(jiān)督責(zé)權(quán),按照不同層級政權(quán)的優(yōu)勢與能力分別配置于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政權(quán)機(jī)構(gòu),分工協(xié)作,共同承擔(dān)。對于社會治安、衛(wèi)生保健、社會保障和交通、供排水等重要公共物品的提供而言,同樣有類似的情況。在這種情況下,除了決策性、執(zhí)行性、管理性、監(jiān)督性責(zé)權(quán)履行本身需要消耗的公共行政費(fèi)用自然應(yīng)當(dāng)分級負(fù)擔(dān)外,像校舍建設(shè)(危房改造)資金、教師工資、學(xué)校日常運(yùn)行費(fèi)用如何由各級政府分擔(dān),就成為需要進(jìn)行科學(xué)合理地確定的問題。在法國,小學(xué)一般屬于市鎮(zhèn)管理,中學(xué)歸省管理,大學(xué)歸國家管理,但是大、中、小學(xué)教師的工資全部由國家開支,市鎮(zhèn)修建學(xué)校、幼兒園還可以得到國家補(bǔ)助。在荷蘭,中小學(xué)教育歸市政府管理,但90%的教育經(jīng)費(fèi)由中央補(bǔ)助。多數(shù)發(fā)達(dá)國家對諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與社會福利、社會治安、道路交通等涉及公民生存與發(fā)展基本條件的公共物品,都是采取提供責(zé)權(quán)多層次劃分、籌資責(zé)任兩級以上分擔(dān)的方式解決的。上級政府之所以要以不同比例分擔(dān)下級政府負(fù)責(zé)直接提供的公共物品成本,歸根到底是由于這些公共物品具有正效益外溢性,只有在得到上級政府給與適當(dāng)成本補(bǔ)償?shù)那闆r下,這種公共物品才能在數(shù)量和質(zhì)量上實(shí)現(xiàn)最佳提供。由此可以得出財(cái)政支出責(zé)任縱向劃分的第二原則,即糾正效益外溢性的成本補(bǔ)償原則。當(dāng)然,這個原則與前述原則并不矛盾,而是對前述原則的必要補(bǔ)充。
    第三個原則——財(cái)政支出責(zé)任劃分與轄區(qū)居民受益緊密銜接。財(cái)政支出在或大或小的程度上代表轄區(qū)居民所費(fèi),而公共物品的提供則是轄區(qū)居民所得。根據(jù)物質(zhì)利益規(guī)律,通過體制設(shè)計(jì)將居民所費(fèi)與所得之間的聯(lián)系銜接得越緊密,就越能調(diào)動公民參與公共經(jīng)濟(jì)決策和監(jiān)督活動的積極性、主動性、創(chuàng)造性,從而越有利于提高公共經(jīng)濟(jì)的效率和政治民主的廣泛性。因此,直接財(cái)政支出責(zé)任(與此相對應(yīng)的是上級政府通過給與補(bǔ)助承擔(dān)的間接支出責(zé)任)應(yīng)當(dāng)盡可能配置于最接近納稅人的那一級地方政府。這就是盡管許多國家財(cái)政收入的半數(shù)以上集中于中央、而財(cái)政支出則半數(shù)以上通過地方實(shí)現(xiàn)的主要原因。
    第四個原則——財(cái)政支出責(zé)任配置與財(cái)政收入籌集能力相適應(yīng)。不管財(cái)政支出責(zé)任配置有多少條原則,但這種責(zé)任的落實(shí)都必須以相應(yīng)層級的政府具有相應(yīng)的籌資能力為基本前提。在某一層級政府籌資能力被經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入水平客觀限定的情況下,如果賦予其超過這一能力的財(cái)政支出責(zé)任,或者允許其量力而行地提供低于相鄰地區(qū)水平的公共物品(適用于非基本的公共物品),或者上級政府必須負(fù)責(zé)補(bǔ)充為提供標(biāo)準(zhǔn)公共物品所需要的財(cái)力缺口(適用于涉及公民基本生存與發(fā)展權(quán)利的公共物品)。
    以上四項(xiàng)原則是從不同側(cè)面分析公共經(jīng)濟(jì)責(zé)權(quán)的縱向配置問題得出的,其中后三個原則是第一個原則針對不同情況的具體深化和延伸。它們并行不悖,在具體劃分各級政權(quán)機(jī)構(gòu)的財(cái)政支出責(zé)任時,應(yīng)當(dāng)綜合地加以應(yīng)用。
    二、實(shí)現(xiàn)我國政府間財(cái)政支出
    責(zé)任優(yōu)化配置的具體建議
    依照上述原則衡量,我國目前政府間財(cái)政支出責(zé)任的縱向配置存在諸多弊端,極大地制約著國家財(cái)政體制運(yùn)行效率,亟待通過財(cái)政體制的創(chuàng)新加以解決。從目標(biāo)模式來看,根據(jù)上述原則,按照公共經(jīng)濟(jì)責(zé)權(quán)縱向配置的邏輯順序,我國公共財(cái)政支出責(zé)任在五級政權(quán)之間優(yōu)化配置應(yīng)成如下格局:
    1.主權(quán)性公共物品生產(chǎn)成本支出責(zé)任的配置。國防事業(yè)中的國防設(shè)施、裝備、正規(guī)軍(包括軍區(qū)、預(yù)備役)及武裝警察部隊(duì)日常支出、征兵及轉(zhuǎn)業(yè)安置費(fèi)用、軍事工業(yè)與科技支出全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān),民兵訓(xùn)練費(fèi)用由省一級財(cái)政負(fù)擔(dān),部隊(duì)人員轉(zhuǎn)業(yè)安置的地方機(jī)構(gòu)公務(wù)費(fèi)用支出由省、市、縣財(cái)政分級負(fù)擔(dān)。國家級外交支出由中央財(cái)政負(fù)責(zé),地方級國際交流與合作費(fèi)用由同級地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。國家安全、海關(guān)機(jī)構(gòu)和貨幣發(fā)行及金融監(jiān)控、外匯與國際收支管理、主權(quán)性外債管理與控制的國家級機(jī)構(gòu)支出全部由中央財(cái)政負(fù)責(zé),中央轉(zhuǎn)貸地方的外債管理費(fèi)用由同級地方財(cái)政分別負(fù)擔(dān)。國界勘定費(fèi)用由中央財(cái)政負(fù)責(zé),省界勘定由中央和省、自治區(qū)、直轄市按比例分擔(dān)。
    2.法律、制度、政策性公共物品生產(chǎn)成本支出責(zé)任的配置。這類支出主要是國家機(jī)關(guān)日常公務(wù)費(fèi)用和機(jī)構(gòu)公務(wù)設(shè)施修建費(fèi)用,應(yīng)當(dāng)完全由中央、省、市、縣各級財(cái)政按照機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系分別負(fù)擔(dān)。
    3.司法、治安與公共行政服務(wù)成本支出責(zé)任的配置。這類支出同樣包括機(jī)構(gòu)日常公務(wù)費(fèi)用和設(shè)施、裝備支出兩個方面。其支出責(zé)任配置應(yīng)當(dāng)是,以按照機(jī)構(gòu)層級分別由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鄉(xiāng)級不設(shè)置審判、檢察、公安機(jī)關(guān))負(fù)責(zé)本級支出為基礎(chǔ),在本級無能力保障基本支出需要的情況下,中央、省、市、縣四級政府按照下一級財(cái)政整體收支對比狀況給與適當(dāng)比例的補(bǔ)助,以確保相應(yīng)的公共物品按照正常標(biāo)準(zhǔn)提供,即保證各級政權(quán)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
    4.人口控制、調(diào)節(jié)收入再分配與協(xié)調(diào)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成本支出責(zé)任配置。強(qiáng)烈的效益外溢性,決定了此類公共物品的實(shí)體性成本支出責(zé)任必須由中央財(cái)政承擔(dān)(部分地也可由省、市、縣財(cái)政適當(dāng)分擔(dān));而基層政府承擔(dān)人口控制和調(diào)節(jié)收入再分配的具體執(zhí)行性管理職責(zé),以及省、市、縣政府承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)行性監(jiān)督職責(zé),其管理性直接成本支出應(yīng)由機(jī)構(gòu)所屬的本級財(cái)政負(fù)責(zé)。其中,就社會保障各個項(xiàng)目而言,養(yǎng)老及失業(yè)保險(xiǎn)由于涉及保障對象的基本生存來源而且所需資金數(shù)額巨大,應(yīng)作為中央和省兩級共擔(dān)的支出責(zé)任;醫(yī)療、工傷、女工生育保險(xiǎn)則可以由省市兩級政府共同承擔(dān)支出責(zé)任;住房保障可以按照人員的隸屬關(guān)系由各級財(cái)政分別補(bǔ)助;自然災(zāi)害救濟(jì)的支出責(zé)任,則應(yīng)當(dāng)按災(zāi)害損失量級分別配置于中央、省、市、縣各級財(cái)政之間,而不宜無論災(zāi)害損失大小將救濟(jì)支出責(zé)任全部集中于中央。協(xié)調(diào)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的責(zé)權(quán)按照管轄范圍分別配置于中央、省、市、縣四級政府,因此它們應(yīng)各自負(fù)擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)下一級行政區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必要成本支出。
    5.水利工程、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)與氣象服務(wù)成本支出責(zé)任劃分。其中,水利工程支出責(zé)任,應(yīng)當(dāng)按照受益范圍和不同層級政府的財(cái)政能力,合理分配于決策級和受益區(qū)政府;資源開發(fā)既有獲得直接收益的一面,又有造成土地及附著物、環(huán)境損失的一面,同時還有保護(hù)資源、維持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性控制問題,因此,資源開發(fā)的直接成本和社會成本支出應(yīng)由直接受益者負(fù)擔(dān),而對資源開發(fā)進(jìn)行戰(zhàn)略性控制和規(guī)制的管理成本支出則應(yīng)由中央、省、市、縣級政府按機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系分別負(fù)擔(dān);環(huán)境保護(hù)支出中,屬于效益外溢性極大的重大措施支出主要由中央財(cái)政負(fù)責(zé),省、市、縣地方財(cái)政負(fù)擔(dān)執(zhí)行性管理支出和一般綠化、經(jīng)常性防污治污支出(后者主要由市、縣財(cái)政負(fù)擔(dān),省級負(fù)責(zé)規(guī)劃和監(jiān)督性管理支出);氣象服務(wù)由其規(guī)模效益特點(diǎn)所決定,其成本支出應(yīng)主要由舉辦相應(yīng)機(jī)構(gòu)的中央、省、市級財(cái)政分級負(fù)擔(dān)。
    6.市場秩序、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、增長與就業(yè)成本支出責(zé)任劃分。盡管此類公共物品的效益外溢于全國,其決策責(zé)權(quán)也主要集中于中央,但地方政府也要普遍承擔(dān)執(zhí)行性責(zé)任,特別是對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和增加就業(yè),地方政府會有更多的直接受益。因此,維持正常的市場秩序、平抑經(jīng)濟(jì)波動、重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)、保持通貨與物價穩(wěn)定的成本支出中,屬于管理性的,中央、省、市、縣四級財(cái)政應(yīng)當(dāng)按機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系分別負(fù)擔(dān);屬于減免稅的,當(dāng)涉及地方稅收時,地方財(cái)政也要按稅收歸屬和統(tǒng)一政策分擔(dān);屬于為刺激需求直接增加投入性支出,應(yīng)主要由中央財(cái)政負(fù)責(zé),但用于地方部分各級地方政府也要按照受益和能力原則承擔(dān)必要的配套性成本(例如改善地方基礎(chǔ)設(shè)施、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的投資和增加政府公務(wù)員及其他雇員工資的支出)。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與增加就業(yè)是緊密聯(lián)系在一起的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,地方政府的責(zé)任主要是為投資者、經(jīng)營者創(chuàng)造盡可能良好的治安環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施條件和行政服務(wù),也包括在促進(jìn)科技進(jìn)步方面給與政策性支持和通過組織協(xié)調(diào)幫助投資者解決某些困難問題。前一方面的支出責(zé)任劃分,需在相關(guān)之處分述;后一方面的相應(yīng)支出,則只能由提供這種公共物品的那級地方政府自己負(fù)責(zé)。
    7.交通設(shè)施、郵政

1

2

3

新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

4

5

6

7

8

9

10