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怎樣構(gòu)建公共財政應(yīng)急反應(yīng)機制
怎樣構(gòu)建公共財政應(yīng)急反應(yīng)機制 公共風(fēng)險與公共危機是現(xiàn)代社會的常態(tài),政府的使命就是盡力防范和化解公共風(fēng)險,使其最小化,避免成為公共危機。公共財政是防范和化解公共風(fēng)險的最后一道防線,也是應(yīng)對公共危機的一個必不可少的手段。構(gòu)建公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,重要的也許不在于能否馬上建成,而是現(xiàn)在就需要考慮,并列入行動計劃。
公共風(fēng)險與公共危機是現(xiàn)代社會的常態(tài),政府的使命就是盡力防范和化解經(jīng)濟、社會改革和發(fā)展過程中的公共風(fēng)險,使其最小化,避免使公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化成為公共危機。但由于公共風(fēng)險具有隱蔽性特征,總是會有一些公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實,即變?yōu)楣参C。因此,對政府來說,需要有兩手準備:一是監(jiān)測、防范和化解不斷產(chǎn)生的公共風(fēng)險;二是一旦公共風(fēng)險變成了公共危機,突發(fā)事件來臨時政府如何去沉著應(yīng)對。
公共財政是防范和化解公共風(fēng)險的最后一道防線,也是應(yīng)對公共危機的一個必不可少的手段。從過去我國的經(jīng)驗來看,各種公共危機一旦來臨,財政總是難以置身事外的。在這次“非典”危機中,公共財政發(fā)揮了積極作用。而現(xiàn)實中顯露出來的公共風(fēng)險在時刻提醒我們,不斷向我們發(fā)出警告,是到了該關(guān)注構(gòu)建公共財政應(yīng)急機制的時候了。
構(gòu)建公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及到方方面面,難以一蹴而就。重要的也許不在于能否馬上建成,而是現(xiàn)在就需要我們考慮,并列入我們的行動計劃。
理論設(shè)計
從理論設(shè)計的角度來看,公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機制包括如下內(nèi)容:
1. 目標系統(tǒng)。總的目標是盡快地化解危機和結(jié)束危機。但針對不同公共危機來說,其具體的目標是不同的,因而存在多個目標,構(gòu)成目標系統(tǒng)。公共危機分為三大類:一類是結(jié)構(gòu)良性危機,如不可抗拒的自然災(zāi)害、流行性疫病等等,社會成員之間有共同利益,有利于形成社會凝集力,共渡難關(guān)。一類是結(jié)構(gòu)不良性危機,如各種暴力沖突,恐怖活動、社會騷亂等,社會成員之間缺乏共同利益,難以通過形成共識來克服危機。再一類是介于兩者之間的危機,如金融危機、經(jīng)濟危機等,社會成員的共同利益是不確定的,存在向前兩類危機轉(zhuǎn)化的可能,視不同的條件而定。面對三類不同的危機,設(shè)定的具體目標也應(yīng)該是不同的。
2. 公共財政應(yīng)急決策系統(tǒng)。主要解決在危機狀態(tài)下財政權(quán)力的界定問題,如立法機構(gòu)對行政部門的授權(quán)和國務(wù)院對財政部的授權(quán)等。如調(diào)整預(yù)算的權(quán)力,平時狀態(tài)歸立法機構(gòu),緊急狀態(tài)下應(yīng)該授予行政部門。而在行政系統(tǒng)內(nèi)部,危機狀態(tài)下的財政權(quán)力無論是縱向還是橫向的都應(yīng)趨向集中。
3. 公共財政應(yīng)急動員系統(tǒng)。在危機狀態(tài)可用的公共財政手段或工具,針對不同的危機或根據(jù)不同的目標選擇不同的工具,并做不同的使用。一般地說,可供選擇的應(yīng)急工具有以下10種:預(yù)備費。依據(jù)緊急狀態(tài)下的權(quán)力動用。稅費。依據(jù)不同性質(zhì)的危機實行緊急減稅(費)或增稅。內(nèi)債。緊急增發(fā)內(nèi)債,以應(yīng)付突發(fā)性支出。轉(zhuǎn)移支付。緊急狀態(tài)下的轉(zhuǎn)移支付是全方位的,例如中央向地方轉(zhuǎn)移;地方向中央轉(zhuǎn)移;地區(qū)之間橫向轉(zhuǎn)移;政府向居民轉(zhuǎn)移。征用。主要針對實物,如征用土地、房產(chǎn)、人員等。政府資產(chǎn)。動用政府資產(chǎn),如拍賣、抵押、租讓等。透支。向中央銀行借款。擔(dān)保。外匯儲備。外債。向國際金融機構(gòu)借款。
除了動用預(yù)備費以外,使用其他的應(yīng)急工具都意味著調(diào)整預(yù)算。在抗擊“非典”過程中,財政部就選擇使用了預(yù)備費、稅費、轉(zhuǎn)移支付等應(yīng)急工具,取得了良好效果。
4. 公共財政應(yīng)急反饋系統(tǒng)。對公共危機狀態(tài)及其變化過程中的政府收支進行及時的監(jiān)測、分析和反饋,包括政府資金流動過程;企業(yè)、單位和居民等各行為主體的反應(yīng);政府救助的效果;政府財政行為的社會評價等等。針對不同的公共危機,需要監(jiān)測、分析和反饋的對象是不一樣的,如面對社會危機,社會各方的反應(yīng)和評價是主要的監(jiān)測分析對象,而對金融危機,則主要監(jiān)測和分析居民心理和主要經(jīng)濟參數(shù)的變化。情況不同,財政應(yīng)急反饋系統(tǒng)的運行方式也是不同的。
近期對策
在近期,可以著手考慮以下幾個方面的問題:
1.增強預(yù)備費的穩(wěn)定功能。
預(yù)備費是最常規(guī)的應(yīng)急手段,尤其對數(shù)額不大的突發(fā)性支出,一般動用預(yù)備費即可解決。在公共危機的初始階段,預(yù)備費是首位的應(yīng)急手段,只有當(dāng)危急狀態(tài)超出了預(yù)備費的能力時才需要動用其他的應(yīng)急手段。在某種意義上說,預(yù)備費這個應(yīng)急手段的強弱決定了是否需要啟用其他應(yīng)急手段,以及其他應(yīng)急手段啟用的時間。在預(yù)備費很少的情況下,可能一有風(fēng)吹草動就需要全面調(diào)整預(yù)算,這不利于財政運行的穩(wěn)定,而且由此帶來的操作成本也很高。因此,我們建議強化預(yù)備費的功能。
一是在《預(yù)算法》修改以前,按照法律規(guī)定的上限提取預(yù)備費,而不論預(yù)算是赤字還是盈余。二是對預(yù)備費實行基金式管理。每年安排的預(yù)備費,在當(dāng)年沒有突發(fā)性支出的情況下,或者用于突發(fā)性支出后的余額,不得用于其他預(yù)算開支,應(yīng)進入預(yù)備費基金。在性質(zhì)上,預(yù)備費基金屬于風(fēng)險準備金,與銀行的準備金功能類似。三是擴大預(yù)備費基金的來源,如預(yù)算盈余、預(yù)算超收收入,原則上應(yīng)進入預(yù)備費基金,不應(yīng)用于追加其他的預(yù)算支出。
2.建立應(yīng)急預(yù)算。
換句話說,就是建立財政的應(yīng)急計劃。其內(nèi)容是公共危機狀態(tài)下的公共收支安排,包括可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急的收入來源。應(yīng)急預(yù)算的編制應(yīng)建立在深入分析和謹慎評估未來一個時期可能的突發(fā)性支出基礎(chǔ)上。應(yīng)急預(yù)算在性質(zhì)上屬于預(yù)案,不是在公共危機到來的時候才編制,在形式上也屬于滾動預(yù)算,每年編制,滾動修改。平時所說的滾動預(yù)算主要側(cè)重于支出項目的連續(xù)性和年度之間的銜接。而應(yīng)急預(yù)算偏重于可能的公共危機狀態(tài)下的特殊安排。其實,兩者可以結(jié)合起來,按照兩種情形(平常狀態(tài)和危機狀態(tài))來編制預(yù)算即可。也就是兩手準備、兩套方案,出現(xiàn)不同的情況,執(zhí)行不同的計劃。因此,也可以說,建立應(yīng)急預(yù)算是滾動預(yù)算的進一步完善。
3. 實施程序化管理。
這分為兩個層次:一是指目標——決策——執(zhí)行(動員)——反饋——修正目標。這是財政運行在空間上的程序化管理。在任何一個時間段內(nèi),財政運行都應(yīng)處于這樣一個不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。在危機狀態(tài)下(特定時間段)不過是加入了一些新的要求和內(nèi)容,這個循環(huán)的程序不會改變。對財政整體來說是如此,對財政的某一個局部或某一個方面來說也應(yīng)是如此。二是指預(yù)備(平常)——危機——結(jié)束(平常)。這是財政運行在時間上的程序化管理。在任何一個空間范圍內(nèi),財政運行都是處于這樣一個不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。這是一個客觀存在的程序化狀態(tài),只是我們平時可能沒有意識到這一點,因而財政管理沒有遵循這種循環(huán)程序。在財政上建立第二層次的程序化管理,則意味著財政觀念的一種變化,也是財政運作方式的一種變化。對于我們平時理解的財政運行的所謂“正常狀態(tài)”,在時間上的程序化管理中,則只是一個“預(yù)備階段”而已,不是永恒的,而“危機階段”也不再是偶然的,而是必然的或必經(jīng)的一個階段。因此,所謂的財政正常狀態(tài),應(yīng)該是包含危機狀態(tài)的一個循環(huán)或周期。按照這種認識,財政管理就要轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦闹芷诠芾砘蛘邥r間上的程序化管理。稍微具體一點說,財政在時間上的程序化管理包括如下內(nèi)容:
(1)預(yù)備階段(平常狀態(tài))
之所以把財政運行的平常狀態(tài)視為危機狀態(tài)的預(yù)備階段,旨在推遲危機狀態(tài)的到來,或使危機狀態(tài)變得平緩,從而延長平常狀態(tài)。因此,在這一個階段的任務(wù)是探測經(jīng)濟社會發(fā)展中的公共風(fēng)險和對財政構(gòu)成突發(fā)性支出的壓力(亦即財政風(fēng)險),及時化解公共風(fēng)險,防止風(fēng)險累積而轉(zhuǎn)化為公共危機。從這個角度來看,監(jiān)測、分析公共風(fēng)險和財政風(fēng)險是公共財政管理的日常工作內(nèi)容。
(2)啟動階段(危機狀態(tài))
財政一旦面臨公共危機,也就意味著財政運行進入危機狀態(tài)。此時,公共財政應(yīng)及時啟動應(yīng)急反應(yīng)機制。此階段的任務(wù)是選擇合適的財政應(yīng)急工具及時地化解危機,盡可能縮短危機狀態(tài)。根據(jù)危機的起因、性質(zhì)和結(jié)構(gòu)(如利害相關(guān)者的多寡、單一性或復(fù)合性等)、可控性(如避免升級的可能性)等因素,將財政應(yīng)急工具進行排隊,選擇最合適的財政應(yīng)急工具進行干預(yù)。
(3) 結(jié)束階段(平常狀態(tài))
一旦危機過去,政府便可宣告公共財政應(yīng)急機制的部分系統(tǒng)(如應(yīng)急決策系統(tǒng)、應(yīng)急動員系統(tǒng))自動解除,宣布應(yīng)急政策和措施停止實施。此時意味著財政管理程序進入預(yù)備階段,主要任務(wù)是日常的信息收集、處理、加工、分析,同時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),作好下一輪的化解公共風(fēng)險和公共危機的準備工作。
長期措施
長期措施主要是指眼前一下子還做不了的事情,卻是一些治本的東西,或者說是一些基礎(chǔ)性的工作。我們認為,建立公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機制不是形式上的一套東西,實質(zhì)是公共財政的應(yīng)急反應(yīng)能力的增強。這種應(yīng)急能力不完全是財力多少的問題,還包括認知能力、管理能力以及相應(yīng)的制度建設(shè)等方面。具體而言,可以考慮以下幾點:
1.更新觀念,樹立風(fēng)險意識和憂患意識。
觀念是我們各項工作的基礎(chǔ)和前提。從財政發(fā)展戰(zhàn)略來看,最重要的是要樹立風(fēng)險意識和憂患意識,這是保持財政可持續(xù)性和穩(wěn)定性必不可少的。從財政管理的角度分析,最重要的是風(fēng)險管理。風(fēng)險管理不是獨立的,它蘊含于財政運行的整個過程及其各個環(huán)節(jié)。因此,風(fēng)險管理意味著整個財政管理模式的轉(zhuǎn)變,也就是說,財政管理要以防范和化解公共風(fēng)險和財政風(fēng)險為出發(fā)點和歸宿。
2.逐步建立風(fēng)險分擔(dān)的制度框架。
這就是說,今后要逐步打破“風(fēng)險大鍋飯”,在各級財政之間、在政府各個部門之間、在政府與企業(yè)、居民之間等等方面構(gòu)建一個風(fēng)險分擔(dān)的制度框架,明確各自的風(fēng)險責(zé)任,以減少道德風(fēng)險和相互之間的依賴。對政府提供的各項擔(dān)保、政策承諾進行事前的風(fēng)險評估,以免政府因財政能力而導(dǎo)致言行不一,損害政府的公信力。
3.納入法治化軌道。
公共財政的應(yīng)急反 怎樣構(gòu)建公共財政應(yīng)急反應(yīng)機制應(yīng)機制的啟動必須納入法治化的軌道。應(yīng)急機制自然是突破常規(guī),但這不等于不要“規(guī)矩”,而是在危機狀態(tài)下建立一種新的“規(guī)矩”,對各個法律主體在公共財政方面的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)做出新的規(guī)定。這樣,一方面可提高應(yīng)急反應(yīng)機制實施的權(quán)威性和嚴肅性,提高約束力,另一方面,與其他法律相銜接,避免操作中的法律障礙。
我國應(yīng)在總結(jié)國外緊急狀態(tài)立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,在《憲法》中明確規(guī)定緊急狀態(tài)制度,或者是制定統(tǒng)一的《公共危機法》,規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的政府應(yīng)急機構(gòu)和應(yīng)急機制。在此基礎(chǔ)上,《預(yù)算法》或《財政基本法》應(yīng)對公共危機狀態(tài)下的預(yù)算調(diào)整、執(zhí)行和監(jiān)督的各法律主體權(quán)限范圍作出規(guī)定,一旦發(fā)生突發(fā)事件即可啟動,以避免不必要的法律障礙。
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