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淺議強化預(yù)算監(jiān)督職能是財政理論研究的重要課題
淺議強化預(yù)算監(jiān)督職能是財政理論研究的重要課題 一、強化預(yù)算監(jiān)督職能是國家法律的明文規(guī)定
1995年公布實施的《中華人民共和國預(yù)算法》第一章第一條作了如下規(guī)定:“為了強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,健全國家對預(yù)算的管理,加強國家宏觀調(diào)控,保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展,根據(jù)憲法,制定本法。”
從這項規(guī)定中可以看出,其中對強化預(yù)算監(jiān)督職能的政治和經(jīng)濟目標、法律依據(jù),都闡述得十分清楚。這項規(guī)定反映了國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢發(fā)展變化的客觀要求和對實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)運用。在我國,主要是改革開放以來政治經(jīng)濟體制改革的不斷深入,特別是黨的十四大作出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的決定以及確定的一系列相應(yīng)的重要戰(zhàn)略目標,包括政府職能轉(zhuǎn)變的具體方向以及政治經(jīng)濟體制改革的目標,對預(yù)算管理監(jiān)督職能的強化提出一系列新的要求。從這些歷史事實中不難看出,適應(yīng)政治經(jīng)濟形勢發(fā)展的要求作出強化預(yù)算監(jiān)督職能的法律規(guī)定,是貫徹依法行政和依法理財方針的一個重要的具體內(nèi)容和基本保證。
二、強化預(yù)算監(jiān)督職能是促進市場經(jīng)濟和社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵因素
近年來,許多關(guān)于強化預(yù)算監(jiān)督職能的資料見諸報端,其中筆者印象比較深刻的是,2002年2月22日《中國財經(jīng)報》上登載的王紹光的文章《美國‘進步時代’的啟示》,文中對美國市場經(jīng)濟發(fā)展中一段十分重要的時期關(guān)于預(yù)算管理改革的社會背景、政策目標、具體措施、政治經(jīng)濟意義等,作了較具體系統(tǒng)的論述,給人的印象十分明晰,就是預(yù)算制度改革特別是預(yù)算監(jiān)督職能的強化,是促進市場經(jīng)濟和整個社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展的一個具有關(guān)鍵性作用的因素。其主要體現(xiàn)在:市場經(jīng)濟在建立初期的相當一段時期,市場和社會存在一些相當混亂的現(xiàn)象,這可能具有一定的普遍性。文中著重描述了美國在19世紀末期社會上存在的種種突出的消極現(xiàn)象,主要是官員腐敗行為漫延、假冒偽劣商品充斥市場,重大災(zāi)害事故頻繁發(fā)生、種種社會矛盾異常尖銳。其體現(xiàn)在預(yù)算管理上,主要是收入方面稅費繁多,居民、企業(yè)負擔沉重,但卻無法形成國家預(yù)算的收入;支出方面,每個政府部門都為自己爭取資金,自己掌握開支;管理制度方面,一級政府沒有一個詳細統(tǒng)一的預(yù)算,民眾和議會都無法對政府進行有效的監(jiān)督,這就為貪贓枉法和浪費資金留下無數(shù)機會。人們對管理的滯后和腐敗現(xiàn)象的強烈不滿與憤怒成了當時改革的巨大動力。
這里需要補充說明的一點是:美國在“進步時代”進行的財政預(yù)算改革,是針對當時的社會形勢,是從1880年開始的。美國是在1776年通過了《獨立宣言》,正式宣布建立美利堅合眾國,到1880年已經(jīng)過了104年,這時還是一個相當混亂的市場和社會。1880年改革的重點,是從收入和支出管理兩個方面對預(yù)算制度進行了深刻的改革。在收入管理方面,最重要的改革是引進了個人所得稅和公司所得稅,并以法律的形式確立并推進了這一改革,到1913年,在50個州中已有42個州批準了憲法第十六條修正案,即“國會有權(quán)對任何來源的收入確認和征收所得稅�！彼枚惖拈_征,相對以前多而雜的稅種表現(xiàn)出的主要優(yōu)勢,是簡單、公平、高產(chǎn)。這對減緩各種矛盾關(guān)系發(fā)揮了決定性的作用。在支出管理方面,最重要的改革是引入現(xiàn)代預(yù)算制度。到20世紀初,美國對政府部門的撥款,還沒有開支的詳細分類,預(yù)算既不完整也不準確,民眾對政府行為無法實行有效的監(jiān)督,腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。改革者提出的口號和目標是:預(yù)算問題是關(guān)系到民主制度是否名符其實的大問題,沒有健全預(yù)算的政府是“看不見的政府”,而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”。預(yù)算改革的目標,就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼�。因為只有看得�?人民才能對它實行有效的監(jiān)督。改革者認為從這個意義上,預(yù)算是一種對政府和政府官員實施的“非暴力的制度控制方法”。改革的主要目標就是推進預(yù)算管理制度的現(xiàn)代化�，F(xiàn)代化的主要標志是:預(yù)算首先是一個關(guān)于政府未來支出的計劃,而不是事后的報賬單;其次是一個統(tǒng)一的計劃,應(yīng)包括政府部門所有的收支;第三,是一個詳細的計劃,要列舉所有項目的開支,并包括詳細的分類;第四,對計劃中的每項開支都要有理由說明;第五,計劃必須對政府行為具有約束力,沒有列支的項目不能開支,列支的資金不能挪作他用;第六,這個計劃必須經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)的批準,并受其監(jiān)督執(zhí)行;第七,為便于議會和民眾監(jiān)督,預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。
按照預(yù)算改革者的理論和意圖,認為腐敗現(xiàn)象的根源不是出在人品上,而是出在制度上。因此解決腐敗問題的重點應(yīng)放在“防”上,而不是“反”上。后者是新聞記者們堅持的信念。按照預(yù)算改革者的信念,預(yù)算改革的主要目的,就是為了堵塞制度上的漏洞。在改革者的推動下,1908年紐約市提出美國歷史上第一個現(xiàn)代化預(yù)算,以后又逐步完善,到1913年上報議會審批的預(yù)算草案已從1908年的122頁增加到836頁。到1919年,全國已有44個州通過了預(yù)算法;到1929年,除個別州外幾乎所有的州都有了自己的預(yù)算法。美國國會在1921年也通過了預(yù)算與會計法。
嗣后的歷史實踐表明,這一時期美國的預(yù)算制度改革,有效地遏制了腐敗現(xiàn)象,改善了政府與民眾的關(guān)系,也加強了政府內(nèi)部的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)機制,提高了政府整體的運作效率,造就了一個強有力的政府,這對20世紀30年代羅斯福實施反危機的“新政”以及資產(chǎn)階級專政機器的強化和資本主義制度的穩(wěn)定,發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。
三、強化完善預(yù)算監(jiān)督職能是財政管理歷史發(fā)展的必然
從財政管理的歷史發(fā)展過程看,預(yù)算的產(chǎn)生和被運用,是財政管理發(fā)展史上的一個新階段。財政資金的提供者對財政資金的使用和整個政府財政工作的民主監(jiān)督,是預(yù)算制度區(qū)別于傳統(tǒng)財政管理制度的最突出的特征,這也是預(yù)算被運用于現(xiàn)代社會財政管理的最基本的歷史使命,如果預(yù)算不具備這樣的特征,或者不能適應(yīng)歷史的發(fā)展推進這些特征不斷改革完善,預(yù)算也就不能擔負起這樣的歷史使命,這樣的預(yù)算也就不是現(xiàn)代意義的預(yù)算,現(xiàn)代社會的種種消極現(xiàn)象和矛盾關(guān)系也就得不到及時有效的解決,建立現(xiàn)代社會制度的愿望也不可能得以實現(xiàn)。這也是現(xiàn)代社會的歷史實踐證明了的事實。
四、強化預(yù)算監(jiān)督職能是實現(xiàn)和正確運用國家職能的重要保證
在市場經(jīng)濟條件下,現(xiàn)代國家的政治、經(jīng)濟和社會三大職能的實現(xiàn),都要求以健全的預(yù)算監(jiān)督職能作為主要的保證條件。這主要是因為市場經(jīng)濟既是法制經(jīng)濟,又是貨幣經(jīng)濟。而財政監(jiān)督職能的運用,是以國家法律為依托,以貨幣的運行為監(jiān)管的直接對象,從而貫徹國家依法行政和依法理財方針的主要手段。這里需要著重說明的一點是,在市場經(jīng)濟條件下,特別是在市場經(jīng)濟發(fā)展到一定高度的歷史條件下,能不能在國家職能的實現(xiàn)和運用問題上得出這樣的結(jié)論,即認為隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和國家職能的轉(zhuǎn)變,國家的政治職能將要逐步萎縮,而經(jīng)濟職能將會不斷強化,并認為這主要是因為國家承擔彌補市場失靈職責的必然結(jié)果。但如果著眼于歷史實踐認真觀察,將會發(fā)現(xiàn),在一些市場經(jīng)濟發(fā)達的國家,在國家三大職能的運用上,政治職能的統(tǒng)帥地位并未發(fā)生變化,它仍然是決定其他職能的活動范圍和運用方向的第一職能。政治作為經(jīng)濟集中體現(xiàn)的屬性并未發(fā)生變化,發(fā)生變化的只是在特定的社會條件下,國家政治職能的體現(xiàn)方式,從傳統(tǒng)的主要運用于鞏固國家專政機器、實現(xiàn)武力鎮(zhèn)壓、實行政治專制等方式,轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕峭菩泻屯晟泼裰鞣ㄖ频姆绞�。在這樣的歷史條件下,預(yù)算監(jiān)督職能的強化和完善,對國家政治職能的實現(xiàn)和保證其在國家三大職能中的統(tǒng)帥地位,就具有前所未有的重要意義。
五、努力營建一個實現(xiàn)強化預(yù)算監(jiān)督職能的現(xiàn)代預(yù)算管理機制
現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,預(yù)算監(jiān)督職能最突出的變化就是從傳統(tǒng)的行政型監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑ㄖ菩捅O(jiān)督為主的現(xiàn)代化多環(huán)節(jié)的財政預(yù)算監(jiān)督機制。長期的歷史實踐表明,建立起這樣的現(xiàn)代化財政預(yù)算監(jiān)督機制,才能適應(yīng)市場經(jīng)濟運行和強化預(yù)算監(jiān)督職能的要求,在許多國家表現(xiàn)出相當?shù)目尚行�。這樣的財政預(yù)算監(jiān)督管理機制在其運用的實踐中,表現(xiàn)出以下一些主要特征:
1.組織方式的體系化。當前在一些市場經(jīng)濟較發(fā)達的國家,財政預(yù)算監(jiān)督體系一般由一系列相關(guān)環(huán)節(jié)所構(gòu)成,主要有國家權(quán)力機關(guān)的立法監(jiān)督、審計機關(guān)的審計監(jiān)督、司法機關(guān)的司法監(jiān)督、行政機關(guān)的行政監(jiān)督、會計部門的會計監(jiān)督、新聞傳播部門的輿論監(jiān)督、社會中介機構(gòu)的專業(yè)監(jiān)督等。在我國,除這些形式的監(jiān)督之外,還有中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督和民主黨派及人民群眾的個人與各種組織形式的廣泛監(jiān)督。各種監(jiān)督形式作為監(jiān)督體系的構(gòu)成環(huán)節(jié),在中國共產(chǎn)黨 淺議強化預(yù)算監(jiān)督職能是財政理論研究的重要課題的領(lǐng)導(dǎo)下,在國家權(quán)力機關(guān)立法監(jiān)督的基礎(chǔ)上,相互協(xié)調(diào)合作,互相監(jiān)督。當然,這樣的監(jiān)督體系不能說都屬于預(yù)算監(jiān)督的范疇,但卻是有效強化和實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督職能的重要組織保證。
2.管理方式的民主化。前面已提到,民主監(jiān)督是預(yù)算管理區(qū)別于以往傳統(tǒng)財政管理的最基本的特征。自預(yù)算產(chǎn)生以來,其歷史發(fā)展過程基本上就是適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展和國家職能實現(xiàn)方式的變化而體現(xiàn)出管理方式民主化不斷發(fā)展變化的過程。在資本主義國家,預(yù)算管理的民主化過程,實質(zhì)上就是資產(chǎn)階級通過議會,對預(yù)算決策控制權(quán)的細化和深化的過程。在我國,預(yù)算管理方式的民主化,實質(zhì)上是人民群眾通過自己的代表對國家預(yù)算決策實施監(jiān)督的過程,是憲法規(guī)定的人民民主制度的主要體現(xiàn)形式。從長期的歷史實踐看,健全的民主程序是實現(xiàn)預(yù)算管理現(xiàn)代化的有效保證,也是實現(xiàn)預(yù)算管理法治化的政治基礎(chǔ)。
3.實現(xiàn)方式的法治化。在預(yù)算管理現(xiàn)代化的實踐中,民主化是法治化的政治基礎(chǔ),法治化是民主化的組織保證,民主與法制緊密結(jié)合,預(yù)算的監(jiān)督職能才能從法規(guī)變?yōu)楝F(xiàn)實,成為貫徹國家的方針政策,捍衛(wèi)財經(jīng)紀律,防范和消除種種違法亂紀行為的強大力量。在目前預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)實生活中,往往會出現(xiàn)一些有法不依,執(zhí)法不嚴,違法不究等現(xiàn)象,嚴重破壞市場經(jīng)濟和社會的健康協(xié)調(diào)發(fā)展,給整個國家的政治、經(jīng)濟、文化生活帶來嚴重的后果。這表明,只有在健全的民主程序的基礎(chǔ)上建立起健全的法制,強化預(yù)算監(jiān)督職能才能成為現(xiàn)實。
4.運營方式的科學(xué)化。這里包括三個方面的內(nèi)容,一個是預(yù)算管理制度的科學(xué)化,一個是預(yù)算管理手段的科學(xué)化,一個是預(yù)算管理主體的科學(xué)化。預(yù)算管理制度包括預(yù)算管理體制和預(yù)算編審執(zhí)行制度。這一領(lǐng)域的科學(xué)化主要體現(xiàn)在財政資金管理的完整性、合法性、合理性上。預(yù)算管理手段的科學(xué)化,主要體現(xiàn)在現(xiàn)代科學(xué)管理手段的廣泛運用上。預(yù)算管理主體的科學(xué)化,其主要體現(xiàn)在預(yù)算及相關(guān)部門干部隊伍的素質(zhì)上。從財政監(jiān)督管理的運營過程看,這三者之間是緊密聯(lián)系的,逐步提高這三個方面的科學(xué)化水平,對合理有效和全面完整地強化預(yù)算監(jiān)督職能具有決定性的實踐意義。
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