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淺議中國公共財政框架下的國有資產(chǎn)規(guī)模
淺議中國公共財政框架下的國有資產(chǎn)規(guī)模 一、搞公共財政離不開國有資產(chǎn)
計劃經(jīng)濟時期,在國家財政的框架中,我國存在著大量的國有資產(chǎn),存在的理論根據(jù)在于我國是社會主義制度的國家,公有制是實現(xiàn)社會主義生產(chǎn)目的的根本保證,國有資產(chǎn)是我國社會政治經(jīng)濟制度賴以生存和發(fā)展的最重要物質(zhì)基礎(chǔ)。社會主義市場經(jīng)濟時代,在公共財政的框架中,有無必要保留國有資產(chǎn)?能否將其全部私有化呢?回答是否定的。因為搞市場經(jīng)濟也離不開國有資產(chǎn),更何況我們是社會主義市場經(jīng)濟(社會主義大前提并沒有變化)。在市場經(jīng)濟(社會主義大前提并沒有變化)。在市場經(jīng)濟中必須存在著國有資產(chǎn),其理論依據(jù)是市場不是萬能的,它存在失靈的領(lǐng)域,它只能滿足消費者的大部分需要,但不能滿足其全部需要,無調(diào)節(jié)的市場不能在一切情況下都實現(xiàn)資源配置效率。
具體地講,搞公共財政離不開國有資產(chǎn)的原因,首先在于,在社會經(jīng)濟生活中還存在著市場無法存在或存在效率不高的領(lǐng)域。社會主義社會與其它任何社會一樣,人們的需要可以分為兩類:一是對于私人物品需要,一是對于公共物品的需要。實現(xiàn)這一目標需要有兩種方式:一是市場,二是政府。私人物品通常是私營企業(yè)生產(chǎn),通過市場機制來提供的;公共物品通常具有非排他性和非競爭性這樣兩個基本特征,對公共物品供應(yīng),市場無能為力,只能由政府提供。因為對公共物品的消費數(shù)量(如國防、路燈、水利設(shè)施、消防、廣播電視等)巨大,因而消費者發(fā)現(xiàn)免費搭車的做法對他們最為有利。在這種情況下,就需要政府出面組建國有企業(yè)來提供公共產(chǎn)品。公共物品有時也可由私人企業(yè)提供,但由國有企業(yè)提供,則效率更高。因為在新增一個消費者的邊際成本為零的情況下,若該產(chǎn)品由私人企業(yè)提供,則私人企業(yè)必對產(chǎn)品收費,而收費會阻止一些人消費該產(chǎn)品,使該產(chǎn)品的效用不能得到充分發(fā)揮,導致社會總效率損失。有競爭性而無排他性的混合產(chǎn)品,雖然含有私人產(chǎn)品的成份,但也同樣產(chǎn)生外溢或溢出效應(yīng)(即外在性)。外在性有兩種:一種是技術(shù)外在性,指的是一個人或一群人的消費和生產(chǎn)活動,影響著其他人的生產(chǎn)和消費水平;另一種外在性是金錢外在性,這時候生產(chǎn)者和消費者的行為,影響著經(jīng)濟的一組價格,這些外在性的存在影響生產(chǎn)者和消費者的決定,從而使資源配置與不存在外在性時完全競爭的市場所產(chǎn)生的配置結(jié)果大不相同。外在性在此引起的市場失靈,只能由政府通過國有資產(chǎn)的運營來加以彌補。無競爭性而排他性的混合產(chǎn)品,其特征是能分割,每增加一個消費者邊際成本也會隨之上升,但在技術(shù)上不易排斥眾多的受益者或排他成本較高,這類產(chǎn)品的如果由私人企業(yè)生產(chǎn)會導致消費者剩余的損失和社會福利損失,因此國有資產(chǎn)也必須存在。只有那些既有排他性,又有競爭性的私人產(chǎn)品生產(chǎn),可完全由市場配置,國有資產(chǎn)不必介入其中。
公共財政框架下不可缺少國有資產(chǎn)的另一個重要原因在于,國家要通過控制國民經(jīng)濟命脈中的國有資產(chǎn),引導經(jīng)濟和社會和發(fā)展。對一些關(guān)系到國計民生的戰(zhàn)略性產(chǎn)品,必須由國有企業(yè)生產(chǎn),以提高經(jīng)濟整體發(fā)展水平。如果讓國有企業(yè)從關(guān)系到國計民生的領(lǐng)域中全面退出,將全部國有資產(chǎn)私有化,那么國有經(jīng)濟就不能實現(xiàn)對國民經(jīng)濟的控制,也無法在國民經(jīng)濟發(fā)展的過程中起主導作用。實際上,世界上無論是發(fā)展中國家,還是發(fā)達國家,都是公共部門和私人部門并存,國有資產(chǎn)和私人資產(chǎn)共處,其緣由都是為了通過國有資產(chǎn)的運營引導整個社會經(jīng)濟發(fā)展,我國當然也不能例外,另外,我國的國情之一是各地生產(chǎn)力發(fā)展水平極不平衡,改革開放加劇了這種不平衡,中西部與東部之間存在很大的差距。這種差距導致的直接后果是中西部與東部之間的貧富差距加大,有違于共同富裕的社會主義原則。因此,政府必須以國有資產(chǎn)作為重要的財政杠桿促進落后地區(qū)發(fā)展及改善收入分配狀況,具體方式是在落后地區(qū)增加國有資產(chǎn)投資,為落后地區(qū)資源的開發(fā)和勞動力就業(yè)創(chuàng)造條件。
二、公共財政框架下國有資產(chǎn)的規(guī)模
所謂國有資產(chǎn)規(guī)模是指國有資產(chǎn)占整個社會資產(chǎn)的比重,而不是國有資產(chǎn)的絕對數(shù)額。反映國有資產(chǎn)規(guī)模的指標通常有兩個:一是國有資產(chǎn)投資占國民經(jīng)濟投資總額所占的比例,二是國有企業(yè)提供的商品和勞務(wù)的價值量在國民經(jīng)濟價值量中所占的比重。國有資產(chǎn)規(guī)模過大,盡管國家的控制力增強了,但市場機制配置資源的基礎(chǔ)作用則被削弱;規(guī)模過小,則有可能導致國有資產(chǎn)調(diào)控工具作用無法發(fā)揮。
國有資產(chǎn)規(guī)模不適當,換言之,過大過小的國有經(jīng)濟規(guī)模都不能使社會經(jīng)濟資源達到最佳配置。國有資產(chǎn)規(guī)模的大小主要取決于國家的經(jīng)濟體制,國家有兩種經(jīng)濟權(quán)力;一種是一般公共權(quán)力,即國家作為一般公共權(quán)力代表所具有的權(quán)力;另一種是生產(chǎn)資料所有權(quán),即國家作為國有資產(chǎn)代表所具有的權(quán)力。在計劃經(jīng)濟體制下,國家主要依靠的是生產(chǎn)資料所有權(quán)來對資源進行配置。長期以來,我國及其它社會主義國家正是運用的這種權(quán)力,在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中,國有資產(chǎn)在整個經(jīng)濟中的比重十分巨大,其代價也是沉重的,它導致了國有經(jīng)濟整體效益不高,生產(chǎn)力發(fā)展徘徊不前。實踐證明,主要靠生產(chǎn)資料所有權(quán)來配置資源,發(fā)展經(jīng)濟是行不通的。經(jīng)過改革開放20年的摸索,我們找到了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的道路,在市場經(jīng)濟體制中需要國家更多地依據(jù)公共權(quán)力來配置資源,調(diào)節(jié)經(jīng)濟。我們提出搞公共財政,就是要運用國家一般公共權(quán)力,通過以財政政策為主的宏觀經(jīng)濟政策,參與國民收入再分配,以再分配手段實現(xiàn)國民收入轉(zhuǎn)移支付,最終使國民收入通過再分配形成有效需求,進行宏觀主調(diào)控,實現(xiàn)需求與供給的平衡。西方國家的實踐證明,政府可以通過一般公共權(quán)力進行宏觀調(diào)控,不一定非要使用生產(chǎn)資料所有權(quán)形式,在市場經(jīng)濟條件下,國家的一般公共權(quán)力更為重要。因此,國有資產(chǎn)的規(guī)模不必保持過大,否則就會影響市場的基礎(chǔ)作用,導致社會經(jīng)濟效益下降。
與在市場經(jīng)濟條件下建立社會主義公共財政框架的要求相比較,我國國有資產(chǎn)的規(guī)模顯得過大,影響了市場機制的運行。1999年我國的國有資產(chǎn)投資占全社會國家資產(chǎn)投資總額的53.4%,國有及國有控股企業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重為28.2%,與世界發(fā)達國家,即使與發(fā)展中國家相比較,我國國有資產(chǎn)的規(guī)模也是很大的。
越是發(fā)達國家,市場機制越健全,國有資產(chǎn)規(guī)模越小。我國過大的國有資產(chǎn)規(guī)模使市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域減少,市場機制難以建立;過大的規(guī)模超過了現(xiàn)階段管理能力的界限,使得管理難以奏效。其直接后果是國有資產(chǎn)運行效率下降,國有企業(yè)運轉(zhuǎn)困難,無法成為社會中最有活力的資產(chǎn),以致影響國有經(jīng)濟主導作用的發(fā)揮。因此,縮小國有資產(chǎn)規(guī)模,減少國有資產(chǎn)投資的比重已成為建立社會主義市場經(jīng)濟體制,實行生產(chǎn)建設(shè)型財政向公共財政轉(zhuǎn)軌的必要條件。
三、縮小國有資產(chǎn)規(guī)模的途徑
要縮小國有資產(chǎn)規(guī)模,有兩條途徑:一是減少國有資產(chǎn)投資;二是將國有企業(yè)從部分領(lǐng)域退出。減少國有資產(chǎn)投資對縮小國有資產(chǎn)規(guī)模十分有效,我國國有資產(chǎn)規(guī)模過大的主要原因就是在財政支出中安排的經(jīng)濟建設(shè)支出比重高造成的。
中國經(jīng)濟建設(shè)支出占全部財政支出比重遠高于發(fā)達國家,而且也高于許多發(fā)展中國家,這說明我國財政支出結(jié)構(gòu)受計劃經(jīng)濟體制影響較大,政府直接進行的國有資產(chǎn)投資較多,投資結(jié)構(gòu)也不合理,過多地參與競爭性、經(jīng)營性項目。因此,應(yīng)當降低公共財政支出中經(jīng)濟建設(shè)支出的比重,最少要使之降至30%左右,使國有資產(chǎn)投資占全社會投資的比重相應(yīng)下降。
國有企業(yè)從部分領(lǐng)域退出的客觀結(jié)果是國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟中的比重減少。退出的具體方式要根據(jù)企業(yè)的不同情況來確定,最徹底的退出方式是將國有企業(yè)關(guān)閉和整體出售。關(guān)閉國有企業(yè),終止它的存在,是減少國有資產(chǎn)存在的一種方式。即使在發(fā)達國家,關(guān)閉國有企業(yè)也是迫不得已的事情,這類企業(yè)常常是資不抵債,虧損嚴重,且沒有預見的發(fā)展前途,私人投資者又不愿意購買的競爭性領(lǐng)域中的中小型企業(yè),關(guān)閉國有企業(yè),政府雖然可以減輕包袱,但卻容易引起社會不穩(wěn)定,使用這種方法要謹慎。企業(yè)整體出售,是將企業(yè)全部一次性賣給非國有經(jīng)濟主體所有,國家收回貨幣形態(tài)的資產(chǎn)。相對于其它方法,企業(yè)整體出售表明國有資產(chǎn)已經(jīng)全部撤出了該企業(yè)。它可分為三種情況:一是直接將企業(yè)作為一個實物性主體售出,它適用于企業(yè)規(guī)模較小,且有一定盈利的企業(yè),否則投資者不會購買;二是將企業(yè)改組成股份公司后,出售全部國有股份,它適于企業(yè)規(guī)模較大,連續(xù)幾年盈利,或預測有確定盈利發(fā)展前途的國有企業(yè);三是將企業(yè)產(chǎn)權(quán)全部由企業(yè)內(nèi)部職工購買或無償分配,它適用于沒有沉重債務(wù)負擔,但經(jīng)濟效益也不高的小型企業(yè),其售價必須低廉以鼓勵內(nèi)部職工購買。關(guān)閉和整體出售雖然是縮小國有資產(chǎn)比重的首要選擇,但僅僅如此還不能將國有資產(chǎn)縮小到應(yīng)有的比重,而大中型國有企業(yè)股份化改制也是縮小國有資產(chǎn)比重的重要方式。也就是說,我們除了對那些少數(shù)的,必須由國家壟斷的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的國有企業(yè)采取國有獨資形式外,大多的原有國有企業(yè)都要通過股份化改制而引進非國有資產(chǎn),具體可分為兩種情況:一是將國有改造后,出售部分國有股份,出售到什么程度,要視企業(yè)情況而定,如果企業(yè)是處于自然壟斷性行業(yè)中,國家仍要控制企業(yè),只是引入混合經(jīng)營機制,則出售的部分不得超過全部股份的50%,其它領(lǐng)域的國有企業(yè)股份則可突破此界限;二是國有企業(yè)改造后,國家并不出售國有企業(yè)現(xiàn)有股份,而是通過新增加非國有資本的方式降低企業(yè)的國有股權(quán)比重(通常采取原國有企業(yè)增發(fā)新股的辦法),增加非國有資本的比重,使國有資產(chǎn)比重降低。
在國有企業(yè)退出,縮小國有資產(chǎn)規(guī)模的過程中,必須注意防止國有資產(chǎn)的流失,流失的渠道大致有兩條:一條是技術(shù)性流失,即無論是哪一種退出方式,首先都要進行資產(chǎn)評估,在評估過程中,有意無意地漏評,低評國有資產(chǎn)造成的損失;另一條是腐敗性流失,指在國有企業(yè)的退出過程中,私分、貪污、盜竊、轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn),造成國有資產(chǎn)流失。對前者,我們可通過加強對評估工作的監(jiān)管加以杜絕;對后者,則應(yīng)加強法制建設(shè)和黨風建設(shè)加以制止。
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