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我國(guó)財(cái)政政策的取向是改善供給，擴(kuò)大內(nèi)需
我國(guó)財(cái)政政策的取向是改善供給，擴(kuò)大內(nèi)需 摘要:1998年,我國(guó)經(jīng)濟(jì)在多種因素的共同作用下全面進(jìn)入了疲軟、通貨緊縮和買(mǎi)方市場(chǎng)同時(shí)并存的局面,政府為了應(yīng)對(duì)這種增縮調(diào)整(經(jīng)濟(jì)增速下滑、輕度通貨緊縮和全面結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期,詳見(jiàn)《改革內(nèi)參》1999年第八期,許安拓)的形勢(shì),果斷地實(shí)施了積極財(cái)政政策,在這近4年的時(shí)間里,取得了很大成績(jī),但也存在不少隱患。本文在審慎評(píng)析的基礎(chǔ)上提出中短期內(nèi)(2—4年)仍要繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策,以最大限度地發(fā)揮其功效,避免功虧一簣。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)穩(wěn)固平衡的公共財(cái)政,為了達(dá)到上述目標(biāo),必須將改善供給、擴(kuò)大內(nèi)需作為制定財(cái)政政策的取向,只有這樣才能最終建立起一個(gè)穩(wěn)固、強(qiáng)大、平衡的國(guó)家財(cái)政。
自從1995年我國(guó)經(jīng)濟(jì)成功地實(shí)現(xiàn)“軟著陸”以來(lái),國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本進(jìn)入了低通漲、高增長(zhǎng)的良性運(yùn)行區(qū)間之中,但隨著改革的進(jìn)一步深化和加速,一些體制內(nèi)深層次的矛盾(如政治體制、行政方式、管理運(yùn)行效率、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、國(guó)企改革等)日漸突出,多年來(lái)經(jīng)濟(jì)上積淀的許多總量、結(jié)構(gòu)問(wèn)題依然存在而且不斷積聚,再加上受東南亞金融危機(jī)的沖擊,到了1997年底,我國(guó)經(jīng)濟(jì)終于出現(xiàn)了歷史上從未有過(guò)的“商品相對(duì)過(guò)�！钡馁I(mǎi)方市場(chǎng)和輕度通貨緊縮局面:物價(jià)大范圍持續(xù)下跌(長(zhǎng)達(dá)一年多的負(fù)增長(zhǎng))、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降(從1992年的14。2%下降到1998年的7。8%,但相對(duì)增長(zhǎng)速度依然是較高的)、失業(yè)增加、有效需求不足(尤其是內(nèi)需的不足)�？傊�,應(yīng)該說(shuō)這段時(shí)期我國(guó)的經(jīng)濟(jì)處在一個(gè)增縮調(diào)整階段(見(jiàn)《改革內(nèi)參》1999年第八期,許安拓)。在這種情況下,政府從1998年中旬開(kāi)始適時(shí)提出并實(shí)施了“積極財(cái)政政策”,時(shí)至今日,已近3年了,其效果如何呢?現(xiàn)在及今后的財(cái)政政策取向又當(dāng)如何呢?
一、現(xiàn)階段我國(guó)積極財(cái)政政策的內(nèi)涵
所謂“積極”原指正面的、肯定的、進(jìn)取的意思。從這個(gè)意義來(lái)說(shuō),我國(guó)自從1997年改革開(kāi)放以來(lái),所執(zhí)行的財(cái)政政策應(yīng)該都是“積極”的,都是“放水養(yǎng)魚(yú)、放權(quán)讓利、藏富于民”的“積極”寬松的財(cái)政政策,財(cái)政從統(tǒng)收統(tǒng)支、全面統(tǒng)管,到收縮范圍、實(shí)施“公共財(cái)政”都是旨在調(diào)動(dòng)廣大企業(yè)、人民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。而我國(guó)目前實(shí)施的積極財(cái)政政策卻不是完全從這個(gè)意義來(lái)講的,它既不同于上述的放權(quán)讓利的“積極”,又不同于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說(shuō)的積極擴(kuò)張性財(cái)政政策,它是由我國(guó)現(xiàn)階段特殊的國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境所決定的。其特點(diǎn)有以下幾個(gè)方面:1。擴(kuò)大赤字,增支也增稅凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說(shuō)的積極擴(kuò)展的財(cái)政政策主要是指以增加政府支出、減少稅收的方法來(lái)擴(kuò)大有效需求,解決就業(yè)問(wèn)題。而我國(guó)從1997年下半年開(kāi)始,政府所實(shí)施的積極財(cái)政政策主要是通過(guò)增發(fā)國(guó)債、擴(kuò)大財(cái)政赤字、增加支出以滿(mǎn)足政府投向公共基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域和啟動(dòng)內(nèi)需的需要。然而,同時(shí)非但沒(méi)有減少稅收收入,而且稅收還有了很大的超常提高,這是此次積極財(cái)政政策的重要特征。
2。立足長(zhǎng)遠(yuǎn),調(diào)整結(jié)構(gòu),深化改革此次積極財(cái)政政策主要是立足于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而采取的應(yīng)變之策,是根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略要求,對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的戰(zhàn)略調(diào)整。這又與西方的一般擴(kuò)展性財(cái)政政策不同。1997年以后,我國(guó)經(jīng)濟(jì)基本結(jié)束了長(zhǎng)期供給不足的“短缺”局面,由資源約束型轉(zhuǎn)向需求約束型。這就意味著,我國(guó)在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里將面臨內(nèi)需乏力、需求疲軟的狀態(tài),這就必然迫使我們要從經(jīng)濟(jì)體制、運(yùn)行機(jī)制上實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”,從全局整體的角度出發(fā)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。為此,積極財(cái)政政策一方面在增加稅收、增強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控能力,另一方面則以國(guó)家宏觀戰(zhàn)略為依托,將增加支出的范圍限制在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域和支持西部大開(kāi)發(fā)等方面,盡可能避免重復(fù)建設(shè)、盲目投資的發(fā)生。同時(shí)也為深化經(jīng)濟(jì)體制改革、緩解社會(huì)矛盾營(yíng)造了緩沖的空間。如抽出大量財(cái)政資金積極支持社會(huì)保障體制、費(fèi)稅關(guān)系等領(lǐng)域的改革,緩解就業(yè)壓力和社會(huì)矛盾,以此從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化,進(jìn)一步深化改革。
3。短期杠桿,化解風(fēng)險(xiǎn)這次積極財(cái)政政策的實(shí)施著眼于運(yùn)用國(guó)家短期定向的資金投入來(lái)啟動(dòng)內(nèi)需,帶動(dòng)民間投資的發(fā)展,以此發(fā)揮財(cái)政投融資的杠桿帶動(dòng)作用。同時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),尤其是金融風(fēng)險(xiǎn)。比如1998年增發(fā)的2700億特別國(guó)債就是用來(lái)提高銀行的資本充足率、促進(jìn)金融體制改革、化解金融風(fēng)險(xiǎn)的有效措施,而且在增發(fā)國(guó)債的過(guò)程中也推進(jìn)了利率市場(chǎng)化的改革進(jìn)程。1999年又從財(cái)政資金中拿出數(shù)百億元成立資產(chǎn)管理公司,以支持四大銀行清理不良資產(chǎn),改善大中型國(guó)有企業(yè)與銀行之間的不良債務(wù),促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。
二、近年來(lái)積極財(cái)政政策的績(jī)效評(píng)析
1。積極財(cái)政政策所取得的積極效果自從1998年我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái),已有近4年的時(shí)間了,從效果來(lái)看,有以下幾方面的積極作用:①增發(fā)國(guó)債,拉動(dòng)投資,抑制了經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下滑的勢(shì)頭,穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1997年以來(lái)受東南亞金融危機(jī)的沖擊,我國(guó)出口大幅度下滑,從1997年出口增長(zhǎng)21%下降到1998年的0。6%;同時(shí)受多年來(lái)重復(fù)建設(shè)、盲目投資所積淀的大量商品過(guò)剩,有效需求不足的影響,導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)投資不足、消費(fèi)不足的矛盾日益加劇,致使國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面下滑,GDP的增長(zhǎng)速度逐年下降。而積極財(cái)政政策的實(shí)施使得經(jīng)濟(jì)下滑趨勢(shì)得到遏制,據(jù)統(tǒng)計(jì),過(guò)去3年中央實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需、積極財(cái)政的方針,累計(jì)發(fā)行國(guó)債11206億元,“九五”期間債務(wù)收入占GDP比重的4。0%,雖高出“八五”期間1。6個(gè)百分點(diǎn),但仍低于世界各國(guó)通常采用的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。過(guò)去3年全國(guó)基本建設(shè)累計(jì)投資37586億元,其中國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資累計(jì)3985億元,占全部基建投資總額的10。6%。這些措施使得經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定在一定增長(zhǎng)區(qū)間。據(jù)初步測(cè)算,通過(guò)增發(fā)國(guó)債,拉動(dòng)投資所帶來(lái)GDP增長(zhǎng),1998年為1。5%,1999年為2%,2000年為1。7%,2000年GDP增長(zhǎng)8%;工業(yè)增加值39570億元,比上年增長(zhǎng)9。9%;固定資產(chǎn)投資32619億元,比上年增長(zhǎng)9。3%;進(jìn)出口總額4742億美元,比上年增長(zhǎng)31。5%,其中出口增額2492億美元,增長(zhǎng)27。8%,實(shí)現(xiàn)順差241億美元;物價(jià)也逐步回升,由1998年的-3。1%上升到2000年的0。6%。以上說(shuō)明我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)U型的底部——穩(wěn)中趨升的轉(zhuǎn)折區(qū)。
②積極支持國(guó)企脫困,加強(qiáng)社會(huì)保障,維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定我國(guó)的國(guó)有企業(yè)經(jīng)過(guò)十幾年的改革,目前到了一個(gè)關(guān)鍵的階段,尤其是近3年攻堅(jiān)脫困成了國(guó)有企業(yè)生存和發(fā)展的首要目標(biāo)。為此,國(guó)家采取積極財(cái)政政策,改善國(guó)企發(fā)展的外部環(huán)境,扭轉(zhuǎn)通貨緊縮的趨勢(shì),提高了國(guó)企部分重點(diǎn)產(chǎn)品的出口退稅率,鼓勵(lì)企業(yè)到境外投資,嚴(yán)厲打擊走私販私,積極實(shí)施總量控制和結(jié)構(gòu)調(diào)整,治理向企業(yè)亂收費(fèi)、私攤派和亂罰款,成立資產(chǎn)管理公司實(shí)施債轉(zhuǎn)股,加大國(guó)債技改貼息和破產(chǎn)兼并的力度。1999年將增發(fā)國(guó)債資金中的90億元用于技改貸款貼息,據(jù)測(cè)算,僅此一項(xiàng)就帶動(dòng)和引導(dǎo)非政府部門(mén)投資1800億元的技改投資,同時(shí)又停征了固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅,鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行固定資產(chǎn)的更新?lián)Q代,提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;紡織行業(yè)也提前一年完成了壓錠1000萬(wàn)、分流120萬(wàn)員工的目標(biāo)。1999年國(guó)有紡織企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)9。5億元,結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)6年的虧損,2000年全行業(yè)盈利290億元,其中國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)67億元。而財(cái)政為了解決好2100萬(wàn)下崗職工再就業(yè)問(wèn)題,實(shí)施了“三條保障線(xiàn)”。為支持各地作好“兩個(gè)確�！�,中央財(cái)政又補(bǔ)助地方資金800多億元,使得3年來(lái)1400多萬(wàn)下崗職工走上了新的就業(yè)崗位,維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。與此同時(shí),中央還采取其他積極財(cái)政措施擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求。例如過(guò)去3年國(guó)家財(cái)政支出中用于社會(huì)保障累計(jì)支出1090億元,撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)累計(jì)支出553億元,行政事業(yè)單位離退休費(fèi)累計(jì)支出1065億元,三者合計(jì)2627。6億元,這些財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出又帶動(dòng)和刺激了國(guó)內(nèi)居民消費(fèi)需求,僅過(guò)去2年全國(guó)城鎮(zhèn)受益人口高達(dá)8400萬(wàn)人。實(shí)踐證明,沒(méi)有利益補(bǔ)償機(jī)制,沒(méi)有國(guó)家財(cái)政分?jǐn)偢母锏某杀?中國(guó)社會(huì)就難以穩(wěn)定,中國(guó)內(nèi)需就難以擴(kuò)大。
③加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)調(diào)整,積極推進(jìn)了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”
自從實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái),通過(guò)探索使用經(jīng)濟(jì)、法律等間接手段加大了經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度,推動(dòng)了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的進(jìn)程。如:加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村教育體系的投入,進(jìn)一步減量?jī)?yōu)種,從而擴(kuò)大農(nóng)村市場(chǎng)的有效需求;通過(guò)防止新的重復(fù)建設(shè)和已淘汰的落后生產(chǎn)能力死灰復(fù)燃,加大關(guān)閉(停)“五小”(即“小煉油”、“小水泥”、“小玻璃”、“小火電”和“小鋼鐵”的總稱(chēng))企業(yè)工作力度;通過(guò)債轉(zhuǎn)股、減員增效等措施減輕了銀行和國(guó)有企業(yè)的負(fù)擔(dān),促進(jìn)了工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,使得技術(shù)含量高、附加值大的高新技術(shù)產(chǎn)品得到快速發(fā)展,初步實(shí)現(xiàn)了3年扭虧脫困的目標(biāo),大多數(shù)國(guó)有大中型企業(yè)兼并重組以后,在國(guó)際資本市場(chǎng)上成功上市,基本上建立了現(xiàn)代企業(yè)制度,特別是一批大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)已經(jīng)能夠按照國(guó)際慣例進(jìn)行國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)了。同時(shí)經(jīng)過(guò)“三改一加強(qiáng)”也大大地促進(jìn)了國(guó)有小企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換和經(jīng)營(yíng)狀況的改善;加快了縮小國(guó)有資本的投資范圍,使得國(guó)有資本漸次退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,以促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的公共財(cái)政框架的建立。
2。積極財(cái)政政策所存在的消極隱患①?lài)?guó)債規(guī)模不斷擴(kuò)大,潛在風(fēng)險(xiǎn)增加這幾年持續(xù)增發(fā)國(guó)債,雖然從一定程度上抑制了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步下滑,但是它畢竟是對(duì)未來(lái)消費(fèi)的一種透支,不可避免的內(nèi)藏一定程度的風(fēng)險(xiǎn),如果控制不當(dāng)也會(huì)產(chǎn)生類(lèi)似日本的“國(guó)債綜合癥”(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依賴(lài)于赤字發(fā)債,債停則經(jīng)濟(jì)下滑),甚至引發(fā)泡沫經(jīng)濟(jì),給未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成更大的阻力。日本自70年代中期以來(lái)一直依靠增發(fā)國(guó)債,用赤字財(cái)政的方法推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),而當(dāng)90年代初的國(guó)債投資泡沫破滅后,經(jīng)濟(jì)就陷入了長(zhǎng)期衰退之中,至今仍無(wú)復(fù)蘇的跡象。而一旦停發(fā)國(guó)債增加稅收(1997年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)稍有好轉(zhuǎn)時(shí),當(dāng)時(shí)GDP增長(zhǎng)2。6%),經(jīng)濟(jì)即刻急轉(zhuǎn)直下,功虧一簣了。
再看我國(guó),這幾年的國(guó)債依存度和償債率直線(xiàn)上升,國(guó)家財(cái)政的債務(wù)依存度1996年就已達(dá)到20。17%,超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的安全警戒線(xiàn)20%,1999年高達(dá)25。26%;中央財(cái)政國(guó)債依存度早在1995年就超過(guò)了50%,1999年高達(dá)60。15%,嚴(yán)重超過(guò)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)控制區(qū)間25%—30%的一倍以上,與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,幾乎高出日本、美國(guó)、英國(guó)的3—10倍;同時(shí),中央財(cái)政償債率從1986年的1。03%上升到1997年的43。07%再到1999年的48。01%,大大超出了國(guó)際安全警戒線(xiàn)8%—10%的區(qū)間,償債高峰已經(jīng)來(lái)臨。如果從這個(gè)角度來(lái)看,繼續(xù)增發(fā)國(guó)債的空間不大。
而這些債務(wù)都是明債。我國(guó)正處在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有銀行商業(yè)化的進(jìn)程、社會(huì)安全網(wǎng)的建立等等都存在著潛在的風(fēng)險(xiǎn),如果控制不當(dāng),輕則出現(xiàn)償債危機(jī),重則出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩。因此,繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策必須要慎重考慮 我國(guó)財(cái)政政策的取向是改善供給，擴(kuò)大內(nèi)需國(guó)家債務(wù)和廣大人民群眾的承受能力。
②國(guó)債投資效率不高,沒(méi)有從根本上帶動(dòng)民間投資,形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的合力這幾年積極財(cái)政政策所增發(fā)的國(guó)債對(duì)經(jīng)濟(jì)有很大的拉動(dòng)作用。據(jù)統(tǒng)計(jì),1998年、1999年和2000年對(duì)GDP的拉動(dòng)貢獻(xiàn)分別為1。5%、2%和1。7%。但從具體分析中可以看出,其效率和拉動(dòng)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。1998年12月,據(jù)財(cái)政部駐35個(gè)省市的財(cái)政監(jiān)察員對(duì)涉及138億元國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金的72個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行檢查的結(jié)果顯示:其中有20多個(gè)項(xiàng)目存在不同程度的資金挪用和違規(guī)使用資金的現(xiàn)象,有10個(gè)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足,屬于“三邊工程”,有15個(gè)項(xiàng)目配套資金沒(méi)有落實(shí),工程無(wú)法竣工。
另一方面,政府投資仍然沒(méi)有從根本上帶動(dòng)民間投資。1998年在國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)22%的情況下,個(gè)體經(jīng)濟(jì)投資僅增長(zhǎng)6。1%,集體經(jīng)濟(jì)投資則下降3。5%,民間投資供不應(yīng)求僅增長(zhǎng)8%;1999年全社會(huì)新增投資對(duì)國(guó)有投資高達(dá)90%。由此可見(jiàn),政府投資比例過(guò)大,將擠出一定比例的民間投資,并且在一定程度上打壓了民間資本的投資空間。然而民間資本的投資乘數(shù)要遠(yuǎn)大于政府投資,民間投資沒(méi)有被激發(fā)出來(lái)最終會(huì)影響到整個(gè)社會(huì)資源的利用效率,這其中既有投資效率、管理等運(yùn)作上的問(wèn)題,也有體制轉(zhuǎn)軌上的問(wèn)題。一方面說(shuō)明了投資中仍然存在漏損和擠出,另一方面也說(shuō)明了積極財(cái)政政策的內(nèi)在潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。同時(shí)也應(yīng)注意到,政府大幅度增加固定資產(chǎn)的投資,可能會(huì)刺激重復(fù)建設(shè)的抬頭;而反過(guò)來(lái),建設(shè)項(xiàng)目總規(guī)模儲(chǔ)備不足也有可能影響到固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)的后勁。
③有激發(fā)通貨膨脹的可能目前積極財(cái)政政策所增加的赤字不是向銀行透支造成的,雖然不會(huì)直接引發(fā)通貨膨脹,但自1998年以來(lái),為刺激內(nèi)需而采取的積極財(cái)政政策使國(guó)債發(fā)行量以年均25%以上的速度迅速膨脹。一方面,目前我國(guó)財(cái)政的“兩個(gè)比重”還比較低,政府需要支出資金的領(lǐng)域(如構(gòu)筑社會(huì)安全網(wǎng)等)依然很大;另一方面,國(guó)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑加速,尤其是美國(guó),原來(lái)不太景氣的經(jīng)濟(jì)在遭受恐怖分子襲擊后,前景更加暗淡,美元貶值和利率下降都給我國(guó)出口增長(zhǎng)造成很大的壓力,最終也會(huì)給人民幣帶來(lái)貶值的壓力,這些都會(huì)在一定程度上刺激通貨膨脹的發(fā)生。
三、應(yīng)對(duì)措施:中短積極、長(zhǎng)期穩(wěn)衡、改善供給、擴(kuò)大內(nèi)需
1。短中期仍要繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策2001年年初隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷好轉(zhuǎn),有很多學(xué)者認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)出現(xiàn)了上升的拐點(diǎn),尤其是在上半年我國(guó)的GDP達(dá)到7。9%,在全世界經(jīng)濟(jì)不景氣的2001年就更顯突出;另一方面也擔(dān)心目前財(cái)政赤字與國(guó)債規(guī)模超過(guò)了財(cái)政承受能力,給財(cái)政造成危機(jī)和給今后造成潛在的風(fēng)險(xiǎn),因此提出了積極財(cái)政政策應(yīng)該逐步淡出的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為至少在短中期(2—4年)內(nèi)仍然要保持積極財(cái)政政策的連續(xù)性,否則這幾年的成果很可能功虧一簣。理由如下:①?gòu)膰?guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看,美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速減緩,對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)有一定的負(fù)面影響,尤其對(duì)出口影響較大。其次,2001年國(guó)債發(fā)行規(guī)模與2000年相當(dāng),下半年其增長(zhǎng)應(yīng)將有所降低,民間投資仍難有明顯增長(zhǎng),投資后勁不足的矛盾將逐漸顯現(xiàn)。第三,消費(fèi)需求將延續(xù)2000年下半年以來(lái)的發(fā)展態(tài)勢(shì),不會(huì)有大的波動(dòng)。第四,我國(guó)即將加入WTO,在2—3年內(nèi)沖擊將會(huì)很大,企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、就業(yè)等問(wèn)題會(huì)在一定程度上阻礙國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速上升通道,不可預(yù)見(jiàn)的困難也會(huì)很多,而且,從2001年上半年經(jīng)濟(jì)支持情況看,全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能出現(xiàn)前高后低、逐步回落的趨勢(shì)。在這些因素共同作用下,未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)依然不容樂(lè)觀,此時(shí)淡出積極財(cái)政政策很可能前功盡棄,其后果將難以想象。
②從現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看,到目前為止已經(jīng)在建的項(xiàng)目還有許多資金缺口未能填滿(mǎn),即便現(xiàn)在政府不再擴(kuò)大新的積極財(cái)政政策建設(shè)項(xiàng)目,也還有一些在建的國(guó)債投資項(xiàng)目需要在中長(zhǎng)期內(nèi)才能完工。現(xiàn)在“撤火”不僅會(huì)功敗垂成,而且也要花費(fèi)相當(dāng)一筆資金。上項(xiàng)目難,下項(xiàng)目也難,也要花錢(qián)。而從未來(lái)需求看,也是實(shí)現(xiàn)“十五”發(fā)展計(jì)劃、西部大開(kāi)發(fā)和2010年第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。一方面,為了支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展,給各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境,我國(guó)將進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)�！笆濉逼陂g,公路將繼續(xù)保持較大建設(shè)規(guī)模,重點(diǎn)建設(shè)貫通全國(guó)的“五縱七橫”國(guó)道主干線(xiàn),完善西部地區(qū)公路和省際高等級(jí)公路網(wǎng)。5年內(nèi),新增公路通車(chē)?yán)锍?0萬(wàn)公里,其中,新增高速公路里程1萬(wàn)公里。同時(shí),“十五”期間,我國(guó)城市地鐵也將進(jìn)入大規(guī)模建設(shè)階段,國(guó)家計(jì)劃投資8000億元用于城市軌道交通建設(shè),其中用于地鐵建設(shè)的投資2000億元。還有,要重點(diǎn)建設(shè)和改造“八縱八橫”鐵路主通道和西部鐵路網(wǎng)。計(jì)劃建設(shè)7000公里新線(xiàn),4000公里復(fù)線(xiàn)。2005年,中國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程將增加到7。5萬(wàn)公里。除青藏鐵路正在建設(shè)外,還將開(kāi)工建設(shè)北京到上海的高速鐵路以及新建沿海港口深水泊位140個(gè)、新建和改擴(kuò)建支線(xiàn)機(jī)場(chǎng)40個(gè)、新開(kāi)工電站規(guī)模7700萬(wàn)千瓦、建設(shè)骨干輸電線(xiàn)路6萬(wàn)公里、新增加石油開(kāi)采能力9500萬(wàn)噸,天然氣開(kāi)采能力370億立方米等等。而目前已經(jīng)確定的有:鐵路要投入3500億元,公路要投入4000億元,電力建設(shè)要投入6000億元,南水北調(diào)東中線(xiàn)要投入1500億元左右,城市化住宅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一年投入5000億元左右,還有40個(gè)機(jī)場(chǎng)的建設(shè)、電氣東輸、青藏鐵路、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)工程等,粗略計(jì)算每年要投入七八千億元�？墒�,國(guó)家財(cái)政收入只占GDP的15%左右,依靠正常的稅收收入是不可能保障上述資金需求的,只能繼續(xù)采取增發(fā)國(guó)債、適度赤字預(yù)算,繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策加以解決。另一方面,要完成2010年的遠(yuǎn)景規(guī)劃,至少要滿(mǎn)足兩個(gè)條件:一是保持人口增長(zhǎng)率小于0。9%以下,二是保持GDP增長(zhǎng)率年均在8%左右。而要實(shí)現(xiàn)這種追趕型的增長(zhǎng)速度,只能靠繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策來(lái)刺激出口、擴(kuò)大內(nèi)需。
③我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)雖然有初露轉(zhuǎn)機(jī)的苗頭,但是,整體上仍在通貨緊縮趨勢(shì)之中。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局月度形勢(shì)報(bào)告:2001年6月份全國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格總水平比上個(gè)月下降1。2%,其中城市下降1。5%,農(nóng)村下降0。7%;分地區(qū)看,31個(gè)省級(jí)單位中有29個(gè)省級(jí)單位居民消費(fèi)價(jià)格總水平比上個(gè)月下降,只有2個(gè)是上升的;分項(xiàng)目看,吃、穿、住、用、行五大消費(fèi)項(xiàng)目均是下降的,其中食品下降較多,為3。2%,只有雞蛋、食糖和汽油、柴油、市話(huà)費(fèi)、電話(huà)月租費(fèi)是上升的。上半年進(jìn)出口總額為2410億美元,比上年同期增長(zhǎng)11。3%,但是,進(jìn)口增長(zhǎng)高于出口增長(zhǎng),累計(jì)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易順差81。4億美元,比上年同期的123億美元下降41。6%。而且受美國(guó)經(jīng)濟(jì)不景氣,尤其是“9。11”恐怖襲擊的影響,預(yù)計(jì)我國(guó)2001年下半年經(jīng)濟(jì)將進(jìn)一步緊縮,全年能保持7%的增長(zhǎng)已屬不易了,經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)沒(méi)有走出供大于求、通貨緊縮、內(nèi)需不足的低迷階段。此時(shí)“撤火”無(wú)異于釜底抽薪。
④?chē)?guó)債與財(cái)政赤字的壓力中短期內(nèi)尚在財(cái)政可承受范圍之內(nèi)。一是城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款不斷上升,到2001年6月底突破70000億元,比上年同期增長(zhǎng)10。8%。我國(guó)居民不顧一年期存款低利率2。25%和再征收20%的利息稅的代價(jià),仍以?xún)?chǔ)蓄為投資的首選方向;而從另一方面來(lái)看,到2001年6月底,我國(guó)金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款為13。5萬(wàn)億元,各項(xiàng)貸款為10。7萬(wàn)億元,存差為2。8萬(wàn)億元,比上年同期增長(zhǎng)17。9%,并有逐年擴(kuò)大趨勢(shì)。同時(shí)我國(guó)外匯儲(chǔ)備也達(dá)到了1808。4億美元,比上年同期增長(zhǎng)113。7億美元,境內(nèi)中資金融機(jī)構(gòu)外匯存款為1340億美元,比上年增長(zhǎng)17。9%;又通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)增發(fā)2700億國(guó)債和債轉(zhuǎn)股等措施充實(shí)了其資本金的不足,一定程度上化解了其內(nèi)在的金融風(fēng)險(xiǎn),所有這些都為增發(fā)國(guó)債、繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策提供金融基礎(chǔ)和保障。二是我國(guó)財(cái)政赤字占國(guó)債規(guī)模均在國(guó)際公認(rèn)的安全線(xiàn)以?xún)?nèi),2000年中央財(cái)政赤字占GDP的比重為14。6%,均低于日本和歐盟等國(guó)家,只要控制得當(dāng),中期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。三是我國(guó)財(cái)政稅收每年以1000多億元的速度增長(zhǎng),國(guó)家可控財(cái)源逐步提高。如果按目前的增長(zhǎng)速度(財(cái)政收入占GDP的比重每年提高一個(gè)百分點(diǎn)),預(yù)計(jì)2005年財(cái)政收入比重將在20%以上,財(cái)政收入將達(dá)到2。5萬(wàn)億元以上。四是我國(guó)以借新債還舊債的滾動(dòng)方式借債還債,財(cái)政每年主要承擔(dān)利息的償還,按當(dāng)前國(guó)債利率水平衡量,一年要百億元左右,國(guó)債成本是比較低的,這點(diǎn)利息的支付不會(huì)構(gòu)成財(cái)政危機(jī),問(wèn)題是我國(guó)要發(fā)揮國(guó)債投資的效率,形成財(cái)政收入的良性增長(zhǎng)機(jī)制,只要對(duì)國(guó)債控制得當(dāng),那么再多發(fā)一些債也不會(huì)造成財(cái)政危機(jī)。
2、長(zhǎng)期依然要以建立穩(wěn)固平衡的國(guó)家財(cái)政為目標(biāo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制正處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架也在建立之中,尤其是投融資體制很不成熟,現(xiàn)在依然以國(guó)家投資為主體,民間投資還處在彷徨、觀望之中,遠(yuǎn)沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。因此,在中短期內(nèi)通過(guò)繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策,以帶動(dòng)民間投資,加快投融資體制的改革,進(jìn)一步完善社會(huì)安全網(wǎng)的建設(shè),努力提高“兩個(gè)比重”,增加財(cái)政收入,為微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)作創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境,漸次消除財(cái)政赤字,最終為建立穩(wěn)固、強(qiáng)大、平衡的國(guó)家財(cái)政創(chuàng)造條件。因此,積極財(cái)政政策也只能視為一種宏觀調(diào)控相機(jī)抉擇的產(chǎn)物,一旦時(shí)機(jī)成熟,就應(yīng)該逐步退出。這種時(shí)機(jī)至少要考慮以下幾個(gè)因素:①?lài)?guó)際經(jīng)濟(jì)局勢(shì)逐步回暖,尤其是美國(guó)經(jīng)濟(jì)的止跌回升。②市場(chǎng)主體的預(yù)期是否普遍好轉(zhuǎn),人們的消費(fèi)需求是否有信心;體制改革的結(jié)果是否能使民間投資普遍跟進(jìn)。③社會(huì)安全網(wǎng)是否基本建立,人們是否不再為自己的基本生存條件得不到保障而惶惶不安、散失投資消費(fèi)的信心。④“兩個(gè)比重”不斷提高,其中財(cái)政收入至少要占到GDP的20%左右,中央財(cái)政要占到全國(guó)財(cái)政收入的60%左右。實(shí)現(xiàn)了以上幾個(gè)條件,積極財(cái)政政策就可以向穩(wěn)固平衡的財(cái)政政策轉(zhuǎn)移了。
3、改善供給,擴(kuò)大內(nèi)需一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的好壞歸根到底還要看其實(shí)體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)和量,積極財(cái)政政策畢竟只是一個(gè)政策調(diào)節(jié)的手段,其結(jié)果還要看它是否能帶動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展�，F(xiàn)在的學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)都似乎過(guò)于注重?cái)U(kuò)大內(nèi)需。不錯(cuò)擴(kuò)大內(nèi)需是一種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)走出低谷、實(shí)現(xiàn)良性增長(zhǎng)的方法,但只靠擴(kuò)大內(nèi)需是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,也只能見(jiàn)效于一時(shí)。眾所周知,需求與供給是一個(gè)硬幣的兩面,很難分開(kāi),需求能夠拉動(dòng)供給,供給也能創(chuàng)造需求,他們的作用是相互的。政府用積極財(cái)政政策直接增加需求,其效益是注重短期內(nèi)發(fā)揮作用;而要使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不依賴(lài)于這種“強(qiáng)心劑”——赤字財(cái)政,從根本上走上自我發(fā)展(依據(jù)市場(chǎng)本身的運(yùn)作規(guī)律)的良性軌道,就必須改善供給,并在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大內(nèi)需。這樣一方面能使經(jīng)濟(jì)在供需平衡的條件下穩(wěn)步增長(zhǎng),另一方面也能從根本上漸次消化財(cái)政赤字。這種增長(zhǎng)才是可靠堅(jiān)實(shí)的,才不會(huì)引發(fā)泡沫經(jīng)濟(jì)和通貨膨脹,也才能為最終建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)奠定牢固的基礎(chǔ)。為此,筆者以為在繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策,立足擴(kuò)大內(nèi)需的同時(shí),要采取以下措施改善有效供給:①加緊建立社會(huì)安全網(wǎng),尤其要解決國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中下崗職工的基本生存條件,緩解就業(yè)壓力,這是保持社會(huì)穩(wěn)定,促進(jìn)各項(xiàng)改革的根本所在。因此,在每年的財(cái)政支出中首先要保證基本安全網(wǎng)的建設(shè)。
②加強(qiáng)法制建設(shè),規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為中的競(jìng)爭(zhēng)秩序,尤其要對(duì)假、冒、偽、劣、走私販私以及黑惡勢(shì)力予以嚴(yán)厲打擊,建立統(tǒng)一、有序、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
③促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。進(jìn)一步放松對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,鼓勵(lì)民間投資,發(fā)揮這些企業(yè)和企業(yè)家的潛力與活力,為他們營(yíng)造一個(gè)良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。要以小平同志的“三個(gè)有利于”和江總書(shū)記的“七一”講話(huà)為準(zhǔn)繩,進(jìn)一步解放思想,促進(jìn)一切非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā) 我國(guó)財(cái)政政策的取向是改善供給，擴(kuò)大內(nèi)需展,從法律上明確鼓勵(lì)、保障他們的合法財(cái)產(chǎn)和收入。
④加快國(guó)有企業(yè)的改制,按照“抓大放小”的思路,抓住少數(shù)涉及國(guó)計(jì)民生的大中企業(yè),作好布局,使其發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)這些企業(yè)的改革與發(fā)展,加快他們的體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新。重點(diǎn)是加快建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。要建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu);深化企業(yè)人事、勞動(dòng)和分配制度改革,建立健全激勵(lì)和約束機(jī)制;將傳統(tǒng)的有效管理方式與現(xiàn)代信息技術(shù)結(jié)合起來(lái),促進(jìn)企業(yè)整個(gè)管理制度的創(chuàng)新;而對(duì)其他中小型企業(yè)要漸次放開(kāi),要讓國(guó)有資本逐步從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出,更多地去運(yùn)用財(cái)政、金融、稅收等間接手段予以調(diào)控。進(jìn)一步實(shí)施制度創(chuàng)新,從根本上調(diào)動(dòng)企業(yè)、企業(yè)家以及職工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,促進(jìn)生產(chǎn)力的解放。
⑤進(jìn)一步改革投融資體制,建立公共財(cái)政,明晰財(cái)政投資的范圍,配合貨幣政策,帶動(dòng)民間投資。同時(shí)建立稅收正常增長(zhǎng)機(jī)制,將稅收彈性控制在適度的范圍之中。
⑥加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)。要加快工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高工業(yè)整體素質(zhì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí);有選擇地加快信息技術(shù)、生物工程和新材料等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,并以信息化帶動(dòng)工業(yè)化。同時(shí),要重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),高度重視資源戰(zhàn)略問(wèn)題,加快發(fā)展服務(wù)業(yè)。
⑦深化費(fèi)稅改革,尤其要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),不斷提高農(nóng)民收入,加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐,增強(qiáng)十億農(nóng)民的消費(fèi)能力和水平,縮小城鄉(xiāng)差距。在城市,要審慎對(duì)待住房改革,不能搞“一刀切”。貨幣化分房要根據(jù)各地的實(shí)際情況(主要是當(dāng)?shù)氐纳唐贩績(jī)r(jià)格與每戶(hù)居民每年的平均收入之間的比例應(yīng)控制在8∶1左右)分步展開(kāi)。同時(shí)也要嚴(yán)格審查購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)住房人的資格,堅(jiān)決禁止那些官僚、富商為了盈利而購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)住房。因?yàn)?在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),刺激對(duì)住房的需求,能夠通過(guò)巨大的波及效應(yīng),帶動(dòng)其他行業(yè)的發(fā)展,在較廣的范圍內(nèi)帶動(dòng)社會(huì)投資,極大地刺激內(nèi)需。與此同時(shí),要修改有關(guān)法律,明確保護(hù)私人的合法財(cái)產(chǎn),從根本上激發(fā)民間擴(kuò)大投資的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,進(jìn)一步解放生產(chǎn)力,最終為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)奠定廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
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