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地方財政風險類型和防范
地方財政風險類型和防范 地方財政風險是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的矛盾在財政領(lǐng)域的集中表現(xiàn),是指由于財政運行所面臨的經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、體制環(huán)境、政策環(huán)境和融資環(huán)境變動,而導致政府無力提供社會經(jīng)濟發(fā)展所需要的最基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù),以及對法律所規(guī)定的政府支付責任的大規(guī)模違約(如政府債務(wù)違約、拖欠公務(wù)人員工資及養(yǎng)老金、失業(yè)補貼等等)的可能性。
正確認識地方財政風險,應(yīng)首先了解風險的種類,辨別不同類型財政風險對地方社會帶來隱患的大小,從而便于采取相應(yīng)措施進行防范和化解。一般來說,地方財政風險主要包括以下幾種:
財政收入風險
衡量財政收入風險大小的一個重要指標是財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重,目前我國這一指標很不樂觀。首先,在相當一部分地區(qū),已無力維持機關(guān)的正常運轉(zhuǎn),長此以往,勢必對社會的長期穩(wěn)定帶來隱患。其次,由于國家財力有限,履行公共性支出責任力不從心,有的甚至連最低限度的資金需求也不能保證,這對我國社會經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展是極其不利的。再次,隨著國家財力集中度的下降,財政投資日益弱化。
財政支出風險
財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重是衡量財政支出風險大小的一個重要指標。我國財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重一直呈下降趨勢,1980年為27.19%,1990年降到16.63%,1998年再降到12.11%,而發(fā)達國家的這一指標卻是不斷上升的。
財政支出風險除了表現(xiàn)在財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重上外,還表現(xiàn)在財政支出結(jié)構(gòu)的不合理上。一方面存在支出“越位”現(xiàn)象。目前在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期,政府財政仍承擔了應(yīng)由市場承擔的支出(如國有企業(yè)虧損補貼、居民價格補貼、國有企業(yè)挖潛改造資金等),形成了財政支出的“越位”;另一方面,存在支出“缺位”的現(xiàn)象。財政應(yīng)承擔的支出(如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學、環(huán)境保護、公共設(shè)施、農(nóng)業(yè)、社會保障等),卻因財力不足而無法予以保證,致使這些方面的發(fā)展一直滯后,嚴重影響了社會經(jīng)濟的健康協(xié)調(diào)發(fā)展,形成了財政支出的“缺位”。
財政制度性風險
財政制度性風險表現(xiàn)在兩方面,一方面,不規(guī)范的收費越來越多,預(yù)算外資金占財政收入的比重也越來越高。政府部門通過收費形成了越來越多的預(yù)算外收入,以此解決財政及經(jīng)費困難,造成了分配秩序的混亂,形成了一定的社會穩(wěn)定風險;另一方面,財政收入的水分越來越大。一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較慢,但稅收任務(wù)很重,為了保證任務(wù)的完成,一些征收部門采取了不規(guī)范甚至違法的方法,如“空轉(zhuǎn)”寅吃卯糧、貸款交稅以及包稅等。以上兩方面的問題都是因為制度上的漏洞而產(chǎn)生的,其造成的風險,不僅僅是財政收入的流失和財政秩序的混亂等經(jīng)濟風險,更重要的是,影響了法律的尊嚴,增加了人民的負擔。
債務(wù)風險
目前來看,債務(wù)風險已經(jīng)成為地方財政風險的主要形成原因。
地方政府債務(wù)風險的來源很多方面的,既有直接型債務(wù)風險,又有或有型債務(wù)風險;既有外債風險,又有國債風險;既有糧食流通資金運行風險,又有社會保障資金運行風險。地方政府舉債的負面效應(yīng)是顯而易見的,表現(xiàn)在:(1)舉債規(guī)模較大,財政負擔增加。目前,不少地方政府舉債都已經(jīng)超過了本級財政的承受能力,如果不加以控制,那么到一定程度或一定時期,其中一些債務(wù)會要求“最后償債機構(gòu)”——財政部門來承擔,這便使本來已經(jīng)十分困難的地方財政雪上加霜。(2)地方政府信用降低,舉債成本提高。隨著各部門債務(wù)規(guī)模的擴大,其資產(chǎn)負債率和償債率提高,舉債成本也相應(yīng)提高。從有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看,政府債務(wù)較單一,以銀行貸款為主,雖然可利用政府的權(quán)利來實現(xiàn)借款計劃,但這會因發(fā)生暫時的拖欠而損害政府的信用。(3)省級政府調(diào)控難度增加。各市縣政府債務(wù)的規(guī)模失控,當出現(xiàn)債務(wù)危機時,市縣財務(wù)不能解決,就需要上級政府協(xié)調(diào),從而加大了省級政府的負擔。另一方面,各市縣債務(wù)是省債務(wù)的重要組成部分,其規(guī)模若不加以控制,省級政府的調(diào)控難度將加大。
從長期來看,發(fā)展經(jīng)濟、提高經(jīng)濟增長質(zhì)量,推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級,開辟新的經(jīng)濟增長點是防范和化解地方政府債務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本所在。但由于受資金、技術(shù)、市場、人才、信息等因素的制約,經(jīng)濟發(fā)展是一個長期的歷史過程,因此,在短期內(nèi)防范和化解地方政府債務(wù)的重要一環(huán),甚至可以說是關(guān)鍵一環(huán),是要完善制度保障。
——轉(zhuǎn)變政府職能。社會主義市場經(jīng)濟是一種市場與政府干預(yù)有效結(jié)合的、統(tǒng)一的運行模式,改革的目標是讓市場在資源配置過程中發(fā)揮主導作用,政府的職能是規(guī)范、組織和完善市場,在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用,為社會經(jīng)濟發(fā)展提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此,在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的歷史時期,要強化政府對經(jīng)濟的監(jiān)管,而不是直接參與,要重新界定政府在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的作用,規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟的內(nèi)容和方式,這包括干預(yù)范圍的適當縮小,從“無所不管”轉(zhuǎn)向“有限領(lǐng)域”,從“過度干預(yù)(越位)”轉(zhuǎn)向“適度干預(yù)(定位)”,從公共服務(wù)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域的“缺少干預(yù)(缺位)”轉(zhuǎn)向“加強干預(yù)(到位)”;同時實現(xiàn)干預(yù)手段從直接干預(yù)為主轉(zhuǎn)向間接控制為主,干預(yù)由基于“人治”轉(zhuǎn)向“法治”,提高干預(yù)的透明度和有效性,減少干預(yù)過程中的“尋租”現(xiàn)象,消除或減少地方政府債務(wù)的形成機制。
——改革國有企業(yè)。國有企業(yè)改革中出現(xiàn)的一些棘手的問題,如企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中的債務(wù)問題、大規(guī)模下崗失業(yè)問題等,都需要政府加以解決,成為地方或有負債產(chǎn)生的重要來源。因此,要加大國有企業(yè)改革力度,通過有效的產(chǎn)權(quán)交易實現(xiàn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體多元化,解決國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體“虛位”的問題,形成新的、高效率的資源配置格局,解決國有企業(yè)缺乏有效的約束激勵機制和委托代理成本過高的問題。
——規(guī)范政府擔保行為,使擔保合約最小化。嚴格執(zhí)行《擔保法》,規(guī)范政府擔保行為,嚴格控制擔保的范圍,控制擔保事項的決策權(quán),明確政府擔保的原則、條件、范圍、責任以及有效的政府擔保的執(zhí)行機制、控制機制和責任處理機制。
對于現(xiàn)階段的地方政府擔保而言,地方政府要對被擔保地方的自有資金比例做出要求,對其融資額度進行限制,要求其實行償債準備金制度,以及建立政府追索權(quán)制度等,減小地方政府擔保所帶來的風險。
——完善社會保障體制。要按照保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的原則,尊重地區(qū)差異的原則,兼顧公平與效率的原則,國家、企業(yè)、個人共同分擔的原則,普遍覆蓋的原則,社會保障與商業(yè)保險相結(jié)合的原則,政府行政管理與社會保障基金運營相分開的原則逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的社會保障體系,實現(xiàn)勞動力市場化,推動國有企業(yè)改革與發(fā)展。
——改革財政管理體制。財政是政府理財?shù)牟块T,財政風險的最終承擔者,財政管理的水平直接關(guān)系到財政風險的防范和化解能力,要按照公共財政的基本原則改革現(xiàn)行的財政管理體制,努力提高財政收入占GDP的比重。
改革現(xiàn)行的財政收入征管機制。首先,要根據(jù)經(jīng)濟和稅源的分布狀況合理布局和健全稅收征管機構(gòu),形成完整的稅收征管網(wǎng)絡(luò)。同時,在各級稅務(wù)部門普遍建立和不斷完善目標管理責任制;其次,要建立稅收控制和信息系統(tǒng),準確、全面、及時掌握稅源分布和增減變動情況,加強對稅收源頭控制和嚴密監(jiān)督,做到及時足額把應(yīng)納稅金收繳入庫,杜絕納稅過程中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象;再次,要強化稅收監(jiān)督檢查力度,加大對稅收征管過程中違法行為的查處力度。
改革預(yù)算管理體制。傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式是基數(shù)加增長的模式,存在預(yù)算資金浪費、預(yù)算編制時間短、資金分配交叉分散、預(yù)算內(nèi)外資金兩張皮、財政內(nèi)部預(yù)算編制分散等問題。要克服這些問題,必須建立和推廣以部門預(yù)算、早編細編預(yù)算、零基預(yù)算、綜合預(yù)算為基本內(nèi)容的預(yù)算管理體制改革,以提高預(yù)算的完整性、準確性、科學性,增強預(yù)算剛性和預(yù)算資金的使用效益,提高政府預(yù)算的嚴肅性和宏觀調(diào)控能力。
改革支出管理體制。目前,地方財政面臨支出剛性增長的壓力,預(yù)算軟約束現(xiàn)象比較普遍,造成防范和化解地方財政風險的財力基礎(chǔ)十分脆弱,為此要改革支出管理體制,調(diào)整支出結(jié)構(gòu),嚴格預(yù)算支出管理。一是要硬化預(yù)算約束,增強預(yù)算的嚴肅性。按照《預(yù)算法》的規(guī)定,財政預(yù)算一經(jīng)人代會批準,非經(jīng)法定程序不得隨意增加和調(diào)整,要嚴格按照預(yù)算進行支出,防止隨意增加減收增支的口子;同時大力壓縮預(yù)算暫付,增強預(yù)算執(zhí)行的穩(wěn)定性。二是重新界定和規(guī)范財政支出范圍。堅持優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),保證重點需要,壓縮一般性支出需求。杜絕赤字預(yù)算,堅持“一要吃飯,二要建設(shè)”的方針,不為搞建設(shè)而給個人部分留下缺口,不允許亂上項目。各級財政要將超收財力優(yōu)先用于彌補赤字,積極消化存量,同時嚴格控制增量。三是積極推行國庫集中支付制度和政府采購制度改革。
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