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公共財政的法治基礎(chǔ)的試論
公共財政的法治基礎(chǔ)的試論 隨著西來公共財政理論逐漸為人們所接受,公共財政已經(jīng)與活生生的現(xiàn)實生活相結(jié)合,從單純的理論概念邁入了我國財政制度建設(shè)的實踐中,并被作為我國財政體制改革的目標不斷得到強化�！吨泄仓醒腙P(guān)于社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》和《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》則旗幟鮮明地把“健全公共財政體制”、“加快公共財政體系建設(shè)”作為推進財政稅收體制改革的重點。
一、法治情境下的公共財政
西方財政學認為,財政之所以有必要存在是因為有一類可以滿足公共需求,但卻無法通過市場機制自發(fā)供給的公共產(chǎn)品必須由政府這個公共主體予以提供,因為政府提供公共產(chǎn)品是采取非市場方式的,不具有贏利性,且對所有的主體一視同仁,平等地提供服務、平等的收取費用,再加之民主代議制度下必須符合建立在個人利益基礎(chǔ)上的公共利益,接受選民的監(jiān)督,因此這種財政活動具有明顯的公共性,故而稱之為公共財政。
在我國,經(jīng)濟學界對于公共財政已經(jīng)基本達成了共識,一般認為,公共財政是適應市場經(jīng)濟體制要求的一種財政類型,它是以市場機制為基礎(chǔ)的由政府配置資源的一種方式。首先,公共財政通過彌補市場失效和滿足社會公共需要保障了市場的順暢運行,為市場機制有效發(fā)揮資源配置效率創(chuàng)造必要的外部條件,其側(cè)重點在于整個社會資源配置效率;其次,公共財政又是以國家為主體的分配活動,因而公共財政既要保障市場資源配置效率的發(fā)揮,又要注重財政本身掌握的資源配置效率,從而使兩者的耦合達到優(yōu)化整個社會資源配置的目的。
市場經(jīng)濟是一種法治經(jīng)濟,從這個意義上說,公共財政既然是與其相適應的一種財政類型,自然也是法治財政。在依法治國方略的基本框架下,公共財政建設(shè)理所當然從屬于黨領(lǐng)導人民依法治國的重要組成部分,應該納入依法治國的軌道。故而從法治的視野來考察,公共財政也可以理解為與市場經(jīng)濟相適應的政府為民眾提供有效公共產(chǎn)品的法治財政。
二、公共財政的法治原則
公共財政作為法治財政應當遵循財政民主原則、財政法定原則、財政健全原則、財政平等原則等財政法的基本原則。
(一)財政民主原則
一般情況下,財政民主原則主要表現(xiàn)為財政議會主義,即重大財政事項必須經(jīng)過議會審批。如果一國的預算制度較為完善,能夠覆蓋所有的財政收入和財政支出形式,需要經(jīng)過審批的重大財政事項主要表現(xiàn)為年度財政預算。財政民主原則對我國財政活動的要求具體表現(xiàn)為,對財政稅收方面的基本制度制定法律,重大財政事項由人民代表大會審查決定,以及人民對財政事項的廣泛監(jiān)督權(quán)等。只有以財政民主原則作為根本指導原則,才能確立社會主義公共財政的正確目標模式。偏離了財政民主,偏離了人民對財政的自主權(quán),無論怎樣強調(diào)財政的公共性、強調(diào)財政與公共服務的聯(lián)系,在理論上都很難讓人信服。
(二)財政法定原則
財政“法定”,即財政行為必須滿足合法性要件,必須得到法律的明確許可或立法的專門授權(quán)。正所謂“無法則無行政”,只有在法律允許的范圍內(nèi),政府才享有財政方面的自由裁量權(quán)。財政法定原則一般表現(xiàn)為財政權(quán)力法定、財政義務法定、財政程序法定、財政責任法定。據(jù)此,無論是黨的政策,還是政府的政策,都必須在法律的框架下運行才具有合法性。因此我國的財政實踐必須從政府主導型財政、政策主導型財政,轉(zhuǎn)變?yōu)榉芍鲗拓斦?即公共財政。只有這樣,才能杜絕財政活動中的隨意性,提高財政機關(guān)活動的遵紀守法意識,同時也才能更好的保護財政相對人的權(quán)益,以促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。
(三)財政健全原則
財政健全原則所關(guān)注的是財政運行的安全和穩(wěn)健。其基本要求是:經(jīng)常性收支必須維持平衡,公債只能用于具有公共性建設(shè)項目,公債應當遵守實體法上的風險防范機制,公債應當履行程序法上審查監(jiān)督手續(xù)等。財政健全原則實際上是一種未雨綢繆的舉措,它通過具體的法律標準和程序,將財政風向控制在可以預測和接受的范圍內(nèi),對經(jīng)濟的長遠發(fā)展具有十分重要的意義。
(四)財政平等原則
財政平等原則包含著對正義的價值追求,在制度上主要體現(xiàn)為一種平等的對待。它既包括財政收入方面義務人的平等犧牲,也包括財政開支方面權(quán)利人的平等收益,還包括在財政程序方面的同等條件同等處理,等等。當然這種平等是相對的平等,實質(zhì)的公平,而不是絕對的平均或無差別。
三、公共財政的法治基礎(chǔ)
在當代社會主義中國,法治是民主、自由、平等、人權(quán)、理性、文明、秩序、效益和合法性的完美結(jié)合。據(jù)此意義,社會主義法治國家或法治社會的基本標志應該是:(1)社會生活的基本方面和主要社會關(guān)系均應納入法律治理的軌道。(2)法律建筑在尊重民主、人權(quán)和潛能,保護和促進經(jīng)濟增長、社會公平、社會秩序和社會進步的基礎(chǔ)上。(3)建立法律至上的信仰,樹立法律的權(quán)威,以法律約束政府的權(quán)力。(4)公民在法律面前一律平等。(5)認真對待權(quán)力,公民的權(quán)利、自由和利益機會非經(jīng)正當?shù)姆沙绦蚝统渥愕睦碛刹皇軇儕Z,一切非法的侵害(不管來自個人或國家)都能得到公正、合理、及時的補償。
以經(jīng)濟建設(shè)為中心的當代中國法治建設(shè),市場經(jīng)濟機制迫切要求建立一種與之相適應的公共財政體制,而這種體制只能在法治的支撐下才能真正的形成,其運行應當有法可依,其實現(xiàn)必須建立在法尤其是憲法和財政法良性運行的基石之上。這一法治基礎(chǔ)至少應當包含法律體系的健全和法律得到普遍遵從這兩大方面的基本內(nèi)容。
(一)法律體系的健全
在中國,成文法律是通過立法途徑產(chǎn)生的。而法治,按照最樸素的解釋,一是要有法,二是要有良法,三是要有良好的法的實行。法治這三要素中,前兩個都屬于立法的范疇,可見立法問題對法制和法治而言,具有何等重要的意義。立法是法律運行的邏輯起點,它對于法律的運行具有基礎(chǔ)性的影響。顯然,公共財政的有效運行離不開一個健全的法律體系前提,而其最為基本的卻要數(shù)憲法和財政法。
公共財政實質(zhì)上是對政府財政職能的定位,直接引起我國政府經(jīng)濟行為的變革,若沒有作為國家根本大法的憲法作為基礎(chǔ),只能是無源之水,無本之木。我國現(xiàn)行《憲法》中大多是有關(guān)財政立法依據(jù)的原則規(guī)定,此外,對具體財政稅收事項只作了一些零星的規(guī)定。盡管這些規(guī)定對公共財政建設(shè)具有最為重要的指導意義,但與財政立憲的期望還相去甚遠,迫切需要完善。
憲法的有關(guān)規(guī)定畢竟更多是原則性的、宣示性的,公共財政只能更多地寄希望于財政法。財政法則無疑是支撐公共財政制度的基本骨架,理論上包括財政基本法、財政平衡法、財政預算法、財政支出法、財政收入法、財政監(jiān)督法等六個方面,這與公共財政的基本內(nèi)容是相一致的。從一定意義上說,財政法亦可以理解為法律化的公共財政。財政法的完善抑或健全應當涵蓋公共財政的收入、支出和管理的全部內(nèi)容,嚴格貫徹法定原則、法律保留原則和議會保留原則,摒棄現(xiàn)實生活中過多過濫的低層次的規(guī)章和規(guī)范性文件,充實立法數(shù)量,提升立法質(zhì)量,為法律的實施奠定良好的制度基礎(chǔ),從而使公共財政的有效運行真正有法可依。
需要明確的是,財稅法制度的運行,同私法制度的調(diào)整存在著交互影響。財稅法作為高級法,其調(diào)整是以私法的調(diào)整為基礎(chǔ)的。當然財政法制度的運行也同樣與其它法律制度有著密切的關(guān)聯(lián),因而對于公共財政而言,對于法律的需求是健全的、完整意義上的法律體系,即法律體系的全部而不是部分。
(二)法律得到普遍遵從
真正意義上的法治應當是良法之治,而與之相伴隨的是法的良性運行。法律得到遵守是法治社會一個必不可少的普遍原則。不僅普通社會成員要遵守法律,國家機關(guān)及其工作人員更應以身垂范�，F(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事,接受法律的約束。政府官員所為必須與公布的法律相一致,這是因為公權(quán)力的行使往往會對公民、法人或社會組織的權(quán)利產(chǎn)生重大的影響,如果政府官員隨意行使法律并未規(guī)定的權(quán)力,人們的消極自由及排除非正當權(quán)利的干涉的自由就不能得到保護。
對于公共財政而言,法律得到普遍遵從在內(nèi)容上主要表現(xiàn)為,財政法律的自覺遵守、依法行政的貫徹落實、財政法律的正確適用、有效的財政法律監(jiān)督,等等。而我國的財政法治建設(shè)在這些方面顯得十分脆弱,財政法律意識的淡薄、財政行政權(quán)力的膨脹與肆虐、財政司法的缺失、法律監(jiān)督的虛化等,都極大的削弱了財政民主原則、財政法定原則、財政健全原則、財政平等原則等財政法的基本原則的實效,進而嚴重影響了財政法律乃至整個法律體系的有效運行,甚至成為財政危機潛滋暗長的法律因素。
顯然,我國公共財政的法治基礎(chǔ)依然十分薄弱,而力圖“健全公共財政體制”、“加快公共財政體系建設(shè)”,就應當從立法、守法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等多方面不斷的補實其所需要的法治基礎(chǔ),營建一個良好的法治環(huán)境。這恰恰是我們研究視野所應當格外關(guān)注的。
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