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預算背后的歷史
預算背后的歷史 極度困難下的第一個概算
1949年,史詩般的英雄年代,充滿希望的黃金年代,然而也是極度困難的年代。
建國之初,財政問題最為突出,財政赤字是造成當時物價飛漲的主要原因。1949年全國共支出567億斤小米,幾乎等于當年財政收入的兩倍!新中國的第一個概算,就是在這種極度困難的情況下出臺的。
1949年12月2日,中央人民政府第4次會議通過了1950年財政收支概算草案。這個概算的編制,標志著我國的財政管理體系真正建立起來了。
這個概算草案體現(xiàn)了鮮明的時代特色。首先,收入和支出都以“斤(小米)”為計算單位,建國之初,公糧收入(農(nóng)業(yè)稅)是財政收入的最大來源,概算中公糧收入占41. 4%,說明當時農(nóng)民承受了較重的負但。第二,赤字占支出的18,7%,赤字大的原因在于各項支出必須保證,而收入增長卻很緩慢,加上當時全國財政不統(tǒng)一,加劇了財政的困難。第三,支出重點是軍政,其次是經(jīng)濟的恢復建設。概算中,軍事費占38.8%,行政費占21.4%,國營企業(yè)投資占23.9%,當時陳云說:“現(xiàn)在決定一切的是部隊打勝仗”,支持戰(zhàn)爭是財政的第一任務。另一方面,對一切不愿抵抗的舊軍政人員,采取了一律包下來的政策,1950年3月,全國脫產(chǎn)的軍政公教人員已達到900萬人,成為財政的一大負擔。
針對財政困難,毛澤東說:“我們的財政情況是有困難的,我們必須向人民說明我們的困難所在,不要隱瞞這種困難。但是我們同時也必須向人民說明,我們確實有辦法克服困難。我們既然有辦法克服困難,我們的事業(yè)就是有希望的,我們的前途是光明的。”
第一個預算平衡的年頭
1950年,是新中國經(jīng)濟建設進程中扭轉(zhuǎn)乾坤的一年。上半年統(tǒng)一全國的財政經(jīng)濟工作;下半年調(diào)整工商業(yè)和稅收。陳云在回顧1950年財經(jīng)工作時說:“只有兩個重點,一是統(tǒng)一,二是調(diào)整……6月以前是統(tǒng)一,6月以后是調(diào)整。只此兩事,天下大定。”
“天下大定”首先反映在預算上。統(tǒng)一和調(diào)整使得收入有了保證,財政赤字大幅度下降。1950年決算數(shù)赤字為2.89憶元,僅占總支出的4%,財政收支抗美援朝戰(zhàn)爭的爆發(fā),使得我們不得不改變初衷,把本想用來造拖拉機的錢拿去造了坦克�？姑涝瘯r期的財經(jīng)方針是國防第一,穩(wěn)定物價第二,其他第三。在此方針指導下,財政采取一系列增收節(jié)支措施和加強企業(yè)財務管理的辦法,收入急劇增長,1951年財政預算結(jié)余10.65億元,是新中國歷史上第一個預算平衡略有結(jié)余的年頭。在戰(zhàn)事激烈的年頭,這不能不說是一個偉大的勝利。
輝煌“一五”中的預算情況
1951、 1952年連續(xù)兩年,國家財政收支平衡、略有結(jié)余。1953年我國開始第一個五年計劃建設,財政在“一五”期間發(fā)揮了籌集建設資金和促進社會主義改造的巨大作用。然而,由于“一五”初期指導思想急于求成,“一五”第一年的預算編制就出現(xiàn)了問題。
1953年的預算,大量增加基本建設投資,甚至把上年度的結(jié)余列入國家預算,結(jié)果1月就出現(xiàn)赤字,到7月,赤字累計近11億元,并連帶影響到銀行信貸緊張。8月,中央不得不采取緊急措施,增收節(jié)支,方使預算趨向穩(wěn)定。
這個不大不小的教訓,使得當時的財經(jīng)工明白了一個道理:在經(jīng)濟建設起步時期,在銀行信貸資金依賴財政存款的情況下,維持預算平衡是多么的重要。
1953年9月,副總理鄧小平兼任財政部長,他提出了著名的“六條方針”:預算歸口管理;支出包干使用;自留預備費,結(jié)余不上交;嚴格控制人員編制;動用總預備費要經(jīng)中央批準;加強財政監(jiān)察�！傲鶙l方針”的目的就是要把國家財政放在經(jīng)常、穩(wěn)固、可靠的基礎上,保護國家總預備費不受沖擊。毛澤東也指示:“增產(chǎn),節(jié)約、多留后備力量,是鞏固國家預算的三道防線”。
由于貫徹六條方針, 1954年預算執(zhí)行結(jié)余16.05億元,是新中國成立以來財政日子最好過的一年。
1956年,急于求成的冒進傾向更為嚴重,“跑步進入社會主義”的口號風行一時。先是編制了一個赤字預算,實際執(zhí)行支大于收18. 31億元,除動用歷年結(jié)余10. 11億以外,尚有赤字8.2億元�；ㄒ�(guī)模過大,新增職工超過計劃,調(diào)資幅度過大,貸款也突破計劃,信貸出現(xiàn)差額,這些共同導致了建國以來第一次較大的財政赤字。
面對急躁冒進情緒,周恩來和陳云及時提出要“反冒進”,緊急壓縮基建規(guī)模。當時陳云針對冒進傾向,提出財政收支和銀行信貸都必須平衡,而且應該略有結(jié)余。而“只要財政收支和信貸是平衡的,社會購買力和物資供應之間,就全部來說,也會是平衡的”�！胺疵斑M”減輕了財政的壓力,并使得1957年的國家預算保持了平衡。然而遺憾的是,“反冒進”在1957年和1958年遭到一次又一次的嚴厲批判。
大躍進導致假結(jié)合、真赤字1958年,毛澤東錯誤地發(fā)動了以“以鋼為綱”為中心的“大躍進”運動,同時在農(nóng)村大刮“共產(chǎn)鳳”,搞人民公社化運動,在全國掀起各種“大辦”運動,盲目追求高指標、高速度;瞎指揮、浮夸風盛極一時。1956年提出的堅持綜合平衡被說成是右傾保守,國家財受了嚴重挫折。
“大躍進”期間,預算收支形勢似乎很好。當時的統(tǒng)計, 1958年到1960年,3年合計財政結(jié)余3.75億元,然而,大量的虛假財政收人是無價值的廢品和沒用的物資;而一些通過信貸渠道由商業(yè)和工業(yè)部問支付的資金其實是財政支出,大量的資金浪費和損失也要財政來解決,財政結(jié)余是虛假的。
中央發(fā)現(xiàn)財政虛假性的問題后,曾經(jīng)在1959年做過一次處理,然而處理得很不徹底,加上廬山會議以后,糾左一下子變成了反右,1960年“大躍進”變本加厲,國民經(jīng)濟一片混亂。預算虛假的問題非但未能得到解決,反而越來越嚴重。 直到1962年,中央才開始花大力氣解決這個問題。經(jīng)計算,到1961年底以前需要由財政“補窟窿”的各類資金達348億元,實際處理達到370億元。財政使出渾身解數(shù),動用了歷年結(jié)余、銀行自有資金、軍費結(jié)余、銀行透支、凍結(jié)存款等各種手段,才得以歸還“大躍進”的這一部分歷史欠賬。
國務院后來對“大躍進”期間虛假的預算收支數(shù)字作了調(diào)整,結(jié)果是:自1958年“大躍進”以來至1961年,連續(xù)4年財政赤字,赤字總額180.35億元!國家財政元氣大傷。
調(diào)整時期不準打赤字從1961年下半年開始,中央著手對國民經(jīng)濟進行調(diào)整。繼提出“調(diào)整、鞏固、充實、提高”8字方針后,周恩來和陳云又一再強調(diào)綜合平衡的重要性。在調(diào)整期間,國家財政主要的任務之一就是增收節(jié)支,消滅財政赤字,維持預算平衡。
由于經(jīng)濟得到調(diào)整,生產(chǎn)恢復,增產(chǎn)節(jié)約,調(diào)整時期的財政收入逐年增加,每年平均遞增14.7%, 1965年達到473.32億元,比1957年增長52.2%,財政支出466.33億元,結(jié)余7億元。更不容易的是,在那困難的年代里,國家財政償還了全部巨額外債。
在調(diào)整時期,中央加強了財權(quán)、財力的集中,并規(guī)定從中央到地方實行預算“上下一本賬”。
各級財政預算的安排,必須根據(jù)收入,合理安排支出,堅持收支平衡,略有結(jié)余,一律不準打赤字預算。
為了消滅赤字,回籠貨幣,國家采取了凍結(jié)存款。出售高價商品、敞開供應的措施。值得一提的是,當時出售高價商品的利潤,是專戶存入銀行,并沒有作為收入列入預算。陳云當時認為,這部分收入不是經(jīng)常收入,財政部不要花這個錢,你把這個錢花了,豈不又變成了購買力。所以,當1963年這部分高價收入減少乃至沒有的時候,未給預算平衡造成任何緊張。
十年動亂得過且過1966年到1976年的“文化大革命”,給全中國造成了深重的災難,財政工作也不能幸免。十年動亂期間,財政收入共計7225.4億元,支出共計7244.4億元。首尾11年間,有4年發(fā)生赤字,7年勉強平衡。11年財政收支總額相抵,仍有赤字19億元。
雖然有7年勉強平衡,但這種平衡是一種低水平的平衡,是建立在大量削減支出上的平衡。為了保證這種平衡,給人民生活和社會各項事業(yè)造成了嚴重的欠賬。到1976年,全國農(nóng)民人均年收入只有125元,比1966只增加了19元;而全國全民所有制職工的平均年工資在10年間非但沒有增加,反而減少了31元,只有605元。大量削減科教文衛(wèi)方面的支出,更給我國社會的發(fā)展造成了難以估量的損失。
1967、1968兩年,國家居然沒有正式的預,決算報告,可想而知當時的財經(jīng)秩序混亂到何等程度!雖然周恩來、鄧小平等領(lǐng)導人在文革中幾次努力整頓財政金融工作,但每次都是剛有起色,就被“左”的政治運動打壓了下去。
十年動亂期間,預算管理體制幾乎一年一變。一會兒收入全部上交中央,支出全由中央供給;一會兒“收支掛鈞�？傤~分成”;一會兒又是“定收定支,收支包干”。預算體制變來變?nèi)?其實都是為了應急,是為了在政治動亂和生產(chǎn)混亂的窘境下勉強維持過日子。
改革開放初期力求平衡
粉碎“四人幫”后,國民經(jīng)濟迅速恢復,1977年財政預算結(jié)余30.93億元, 1978財政收入年更突破性地達到了1121.12億元,扭轉(zhuǎn)了連年收入完不成任務的局面,財政狀況明顯好轉(zhuǎn)。
然而, 1978年經(jīng)濟建設又犯了盲目鋪攤子的老毛病。尤為嚴重的是, 1978年財政收入中水份很大,大約有100億元的虛收。當年下半年為了鼓勵各地增收,突破財政收入1000億元大關(guān),決定超收數(shù)額全部留給地方。于是有些地區(qū)為了實現(xiàn)增收,開虛作假,寅吃卯糧,結(jié)果財政收入雖然大大突破了1000億元,可是卻給以后年度的預算平衡留下了世大的隱患,1979年世額的財政赤字與 預算背后的歷史此不無關(guān)系。
1979年、1980年兩年,在“政治經(jīng)濟形勢前所未有的好的同時,財政連續(xù)發(fā)生巨額赤字,兩年合計298.1億元,是新中國歷史上的最高記錄。世額的赤字,是解決十年動亂歷史欠賬的必然代價。另一方面,當時的經(jīng)濟調(diào)整未能作到量力而行,從多擴大投資、調(diào)資增支的措施紛紛出臺,卻忽視了財政的承受能力有限,也忽視了通貨膨脹的潛在威脅。
1980年2月,財政部長吳波在向中央的匯報中駁斥了“赤字無害”論,他說:“沒有物資,靠赤字和票子,既不能發(fā)展經(jīng)濟,也不能改善人民生活,市場還會出問題。用赤字辦好事,必然適得其反,好事辦不成,還要引起嚴重后果�！�12月,中央作出進一步調(diào)整國民經(jīng)濟的決策,提出平衡財政、平衡信貸、穩(wěn)定物價的 “兩平一穩(wěn)”方針。在此方針下, 1981年的赤字由上年的127.5億元壓縮到25.5億元。
1980年,財政體制改革在經(jīng)濟體制改革中一馬當先。自身的改革加上較快的經(jīng)濟增長,經(jīng)過數(shù)年的不斷努力,到1985年,國家預算終于實現(xiàn)了結(jié)余21.62億元,這是自1979年以來國家預算首次沒有出現(xiàn)赤字,被人們稱為“改革開放以來財政日子最好過的一年”。
可是, 1985年的財政收入中,進口消費品增加的收入、多用了外匯增加的關(guān)稅收入等近200億元的非經(jīng)常性增收因素,都被用作安排經(jīng)常性支出,擴大了以后年度的支出基數(shù),為將來的預算平衡埋下了隱患。
經(jīng)濟發(fā)展,財力壯大從1985年至今,我國總體經(jīng)濟實力大大加無論是政治、經(jīng)濟、社會、文化各方面,都步入了一個前所未有的好時期。財政整體實力也在改革開放中迅速壯大。1997年,不含債務的財政收達到8651億元,比1978年增長了6.6倍,年均增長11.3%。特別是1994年財稅體制改革以來,財政收入實現(xiàn)了較大幅度的增長,1994-1997年,財政收入年均遞增18.8%,年均增加額超過1000億元,財政的保障能力大大增強。
收入增長雖快,卻跟不上經(jīng)濟增長的速度,也跟不上支出增長的速度�！皟蓚�比重”偏低,國家財力明顯不足。1997年,全國財政收人占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為11.6%,中央財政收入占全國財政收入的比重為48.9%。這種收入分配格局導致的直接結(jié)果,就是國家財政尤其是中央財政入不敷出。到1997年,中央財政赤字已經(jīng)由1979年的98億元擴大為558億元,增長了4.7倍。國家可支配和運用的財力,與經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要相比,仍有較大的距離,一些基層政府多年來甚至無法保證正常發(fā)放工資和必要的辦公經(jīng)費。在改革時期,財政赤字幾乎是難以避免的。但過大的赤字必然會帶來一定的財政風險,如何擺脫財政困境,仍是擺在財政部問乃至所有國家經(jīng)濟部門面前的一大難題。
1998年,以江澤民為核心的黨中央果斷運用積極的財政政策啟動經(jīng)濟,出臺了增發(fā)特別國債用于加大基礎設施建設、擴大支出等刺激經(jīng)濟的擴張性財政政策,赤字額攀升到900多億元。 由于我國經(jīng)濟已告別短缺,步入相對過剩的時期,今天的赤字與以往缺乏物質(zhì)保證的赤字有很大的不同。運用擴張性的財政政策,也是許多國家在經(jīng)濟緊縮時期經(jīng)常采用的辦法。1998年我國的赤字和累計國債余額與當年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為1.7%和10%左右,低于國際公認的3%和60%的警戒線。但由于我國潛在的赤字較大,財政部部長項懷誠也指出,“積極的財政政策只能是短期性的,從中長期看,必須堅持財政收支基本平衡的原則,適度從緊,并逐步縮小赤字規(guī)模�！�
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