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我國社會保險改革中的三大財政問題的淺議
我國社會保險改革中的三大財政問題的淺議 社會保險計劃的財政安排是社會保險制度設計中的一個重要內容,也是目前我國社會保險制度改革亟待研究和探討的問題。社會保險的財政安排不僅關系到社會保險事業(yè)自身的發(fā)展,而且還涉及到國家的財政稅收制度乃至整個國民經濟的運行。因此,對這個問題進行探討具有一定的理論意義和現(xiàn)實意義。
一、關于現(xiàn)階段我國養(yǎng)老社會保險的籌資模式問題
長期以來,我國的養(yǎng)老社會保險一直實行現(xiàn)付籌資模式。盡管近年來養(yǎng)老保險基金已累計結余了600多億元,但這筆基金只相當于七、八個月的養(yǎng)老保險支出(1996年我國基本養(yǎng)老保險的支出總額為1014億元)。按照世界銀行的標準,養(yǎng)老保險計劃的儲備基金規(guī)模超過兩年的支出需要才屬于部分基金式計劃。根據這一標準,我國現(xiàn)行的養(yǎng)老社會保險仍為現(xiàn)收現(xiàn)付式計劃。現(xiàn)收現(xiàn)付式養(yǎng)老保險計劃最大的問題是不利于應付人口老化。而我國未來的人口老化問題與一些發(fā)達國家一樣也會相當嚴重,因此,我國理論界許多同志主張我國養(yǎng)老社會保險計劃的財政模式應從現(xiàn)收現(xiàn)付式轉變?yōu)椴糠只鹗健５日哒J為,我國是否有必要將養(yǎng)老社會保險的籌資模式轉換成基金式,是很值得研究的。這里關鍵是要看我國今后儲蓄率的情況。
我們知道,養(yǎng)老保險實行基金式的實目的在于將在職職工一部分用于眼前消費的收入通過養(yǎng)老基金的投資用于有助于經濟發(fā)展的投資項目,以增加未來社會向老年人提供物質產品的能力。也就是說,國家通過基金式養(yǎng)老保險計劃可以提高整個國民經濟的儲蓄和投資水平。實際上,目前一些發(fā)達國家努力將養(yǎng)老保險計劃從現(xiàn)收現(xiàn)付式轉向基金式也正是從這一點考慮的。例如,在發(fā)達國家中,美國是一個國民儲蓄水平很低的國家,國民凈儲蓄率目前僅為3%左右。而與此同時,美國戰(zhàn)后生育高峰時期出生的人口到2015年就要進入退休期,人口老化和養(yǎng)老負擔問題將日益嚴重。正是在這種情況下,美國經濟學家從70年代開始就呼吁政府盡早將養(yǎng)老社會保險由現(xiàn)收現(xiàn)付式轉向基金式,以此提高國民儲蓄水平,為應付人口老化創(chuàng)造物質條件。從1983年開始,美國曾多次提高老年、遺囑保險(OASI)計劃的繳款率。到1996年,該計劃的儲備基金已達4500多億美元,計劃到2019年養(yǎng)老儲備基金的規(guī)模將達到3萬億美元。目前美國OASI的儲備資產規(guī)模已接近年支出總額的2倍,從而基本實現(xiàn)養(yǎng)老社會保險向部分基金式轉換。而我國長期以來一直是一個高儲蓄、高積累的國家,經濟改革以后這一經濟特征也并未發(fā)生根本性改變。例如,經濟改革前的1978年,我國的投資率為38.3%,到1996年投資率仍為39.2%。在這種持續(xù)性的高儲蓄、高投資的情況下,我國是否還有必要利用基金式養(yǎng)老計劃的儲蓄機制來提高國民儲蓄水平很值得商榷。況且,養(yǎng)老保險儲蓄對其它私人儲蓄的替代作用也不容忽視。在這方面新加坡的情況就很值得研究。新加坡的公積金計劃比較完善,為每個職工都積累了一筆養(yǎng)老和醫(yī)療基金,然而在新加坡約有40%的職工除了公積金計劃中的強制儲蓄以外幾乎沒有其它個人儲蓄。新加坡的情況表明強制性養(yǎng)老儲蓄對個人自愿儲蓄會有一定的替代作用。所以,即使我們認為有必要利用基金式養(yǎng)老保險計劃進一步提高我國的儲蓄水平,其結果也不一定奏效。當然,如果我們在實行基金式養(yǎng)老保險計劃以后,不能對養(yǎng)老基金進行合理投資,甚至將積累的養(yǎng)老基金用于消費性支出,那么,這種基金式養(yǎng)老保險不僅無助于減輕未來的養(yǎng)老負擔,而且還會因繳費率提高而降低企業(yè)和個人的儲蓄和投資能力,從根本上說這對解決養(yǎng)老問題是十分有害的。所以,我國是否應當通過基金式養(yǎng)老保險來應付人口老化,關鍵果看我國未來儲蓄率的走勢。而從日本和亞洲一些新興工業(yè)化國家的經驗來看,經濟的高速增長和人均GDP的提高并不一定要伴隨著國民儲蓄率的持續(xù)下降。如果我國的情況也是這樣,那么現(xiàn)收現(xiàn)付式的養(yǎng)老社會保險就仍有存在的必要性。
另外,即使我國未來儲蓄率有下降的趨勢,從而養(yǎng)老社會保險有必要從現(xiàn)收現(xiàn)付式轉向基金式。那么,這種籌資模式的轉換也應當是漸進的,不可一蹴而就。因為,養(yǎng)老社會保險從現(xiàn)收現(xiàn)付式轉向部分基金式,年輕職工必然要面臨雙重養(yǎng)老負擔問題。由于我國過去長期實行現(xiàn)收現(xiàn)付式養(yǎng)老保險,現(xiàn)已退休或接近退休年齡的職工過去并沒有為自己的積累養(yǎng)老基金,這部分人員的養(yǎng)老金必然要由年輕職工負擔。如果這時養(yǎng)老保險改為部分基金式,則年輕職工除了要負擔老年人的養(yǎng)老費用之外,還要為自己未來養(yǎng)老向保險計劃繳納一部分保險費。在現(xiàn)有退休養(yǎng)老負擔已十分沉重的情況下,再給年輕職工增加一筆養(yǎng)老負擔,其困難是可想而知的。1996年國務院頒布了統(tǒng)一城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老社會保險辦法的規(guī)定,要求實行社會統(tǒng)籌加個人帳戶的養(yǎng)老保險模式。但目前這種個人帳戶屬于“空帳”,企業(yè)和個人向個人帳戶交納的保險費當期要用于向退休職工支付養(yǎng)老金,這樣,個人帳戶上并不能形成一筆積累的養(yǎng)老資產,這與新加坡、馬亞西亞、澳大利亞等國“實帳”性質的養(yǎng)老個人帳戶是不相同的。目前之所以要這樣做,主要是因為“實帳”會給年輕職工造成養(yǎng)老雙重負擔。在目前企業(yè)效益普遍欠佳的情況下,這種“實帳”的方案更不可行。還應當看到,目前我國與發(fā)達國家相比,職工的收入水平低很多,但在職職工的養(yǎng)老負擔卻已相當沉重,1996年全國平均的養(yǎng)老社會保險繳費提取率已達到23%,這一比率甚至已超過美國、加拿大、英國、愛蘭等發(fā)達國家養(yǎng)老社會保險的繳費水平。在這種情況下,我們選擇養(yǎng)老保險的財政模式就不能不考慮職工的養(yǎng)老承受能力問題。
二、關于我國開征社會保險稅的問題
目前一些同志主張我國應通過社會保險稅來為養(yǎng)老、失業(yè)等社會保險計劃籌集資金。這些同志認為:“開征社會保險稅可以強化社會保險費的征收,解決統(tǒng)籌繳費中的拖欠問題,并且這種做法也符合國際慣例”。筆者并不反對研究我國的社會保險稅問題,但因這項工作十分復雜,涉及面很廣,所以必須慎重對待。不過,這里有必要先澄清一個問題,即國外一些學術刊物上所說的“社會保險稅”只不過是人們對社會保險繳費制度的一種學術歸類而已,并不是政府預算中的一個具體稅種,首先,目前把社會保險繳費收入納入國家預算的國家并不多。其次,社會保險費由稅務部門負責征收的也只有美國、加拿大、英國、愛爾蘭等少數一些國家,絕大多數國家社會保險費是由相應的社會保險機構負責征收的。另外,即使是在名稱上,目前將社會保險繳費在法律條文上被稱作“稅”的國家也不多,大多數國家在法律條文中稱其為“捐”,如英國叫“國民保險捐”(National Insurance Contributions),也有的國家稱其為“付款”或“保險費”,如愛爾蘭叫“社會保障付款”(Pay Related Social Security),加拿大聯(lián)邦政府征收的失業(yè)保險繳款叫“失業(yè)保險費”(UI Premium),只有美國等極少數國家在立法中將社會保險繳款稱為“稅”(美國稱為Payroll Tax,即工薪稅)。國外一些學者之所以把社會保險繳費叫做“社會保險稅”,是因為社會保險繳費制度一般也是由國家立法強制實施的,具有稅收的一些特征,故將其在學術上歸入稅收范疇。有些同志誤將國外這種學術意義上“社會保險稅”視為稅制中的一個稅種,把世界上多數國家實
行社會保障繳費籌資(而非所得稅籌資)說成是多數國家開征了社會保險稅,并進而認為我國也應遵照這個國際慣例由稅務部門征收社會保險稅,這種理解顯然不夠準確。
從我國的情況來看,目前研究開征社會保險稅至少不能忽視以下兩大問題:
第一,社會保險稅能否有效解決社會保險繳費工作中的拖欠問題。目前我國養(yǎng)老保險繳費工作中的拖欠問題主要是由于一些企業(yè)經營狀況不佳從而無力繳納造成的。當然也有一些拖欠是由于少數企業(yè)對養(yǎng)老保險繳費的意義認識不清,錯誤地認為養(yǎng)老統(tǒng)籌是“殺富濟貧”,因而有意逃避繳納社會保險費。對于企業(yè)效益不佳造成的保費拖欠問題顯然用征稅的辦法并不能得到解決。即使是對人為逃避交費問題也不是一征稅什么問題就都能迎刃而解的。目前企業(yè)嚴重的欠稅問題就是很好的佐證。從另一方面看,現(xiàn)在的養(yǎng)老社會統(tǒng)籌繳費雖然不叫稅,不由稅務機關征收,但也都經過中央和地方政府的行政立法,也都具有強制力。這樣,把養(yǎng)老統(tǒng)籌繳費變成稅務部門收稅對企業(yè)拖欠繳費的問題能起多大的抑制作用很值得研究。
第二,社會保障稅的征收管理權應放在哪一級政府。目前我國的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌除了十幾個省級統(tǒng)籌以外,其它都以地或市、縣為單位統(tǒng)籌。在這種情況下,如果開征社會保險稅,則它只能作為一個地方稅種征收,而且在有的地區(qū)社會保險稅是省級稅,有的地區(qū)是地級或縣級稅。在稅收立法上,社會保險稅也只能象營業(yè)稅(娛樂業(yè))那樣由中央政府規(guī)定一個幅度稅率,由各省(自治區(qū))根據自己的實際情況確定本級統(tǒng)籌的稅率或本省的幅度稅率。但如果實行這種制度,社會保險稅就只是在現(xiàn)有的養(yǎng)老社會統(tǒng)籌繳費制度的基礎上更換名稱和征收機構,并無多大的實質意義。而從理論上說,養(yǎng)老社會保險計劃應由中央政府管理,社會保險稅相應地也應當作為中央稅來征收,這樣一方面有利于中央政府在全國范圍內調劑各地區(qū)社會保險基金的余缺,防止出現(xiàn)地區(qū)之間稅率畸高畸低的現(xiàn)象,另一方面也有利于勞動力在全國范圍內的合理流動。但目前我國各地區(qū)之間退休負擔很不平衡。1996年,全國基本養(yǎng)老保險費的平均提取比率為23.6%,但有的地方如上海、安徽、遼寧等地該比例已接近30%,而一些西北地區(qū)的省份提取率則較低,如寧夏為21.5%,貴州為22.95%,甘肅為25.12%。在這種情況下,如果由中央開征統(tǒng)一的養(yǎng)老社會保險稅,必然會導致退休負擔輕的地區(qū)向退休負擔重的地區(qū)轉移財政收入,從而觸及到敏感的財政體制問題。
三、關于社會保險收支納入國家預算的問題
社會保險不同于完全靠政府一般財政收入籌資的社會保障計劃,它有自己獨立的收入來源,即社會保險繳費收入,而且社會保險的繳費收入屬于政府的�？顚Ｓ眯允杖�,因此,從預算編制的技術上說,社會保險收支并不一定要納入國家預算進行管理。然而,從理論上看,政府將社會保險收支納入國家預算也是站得住腳的,主要理由是:(1)社會保險也是政府舉辦的社會保險計劃,而且政府是社會保險計劃最后的擔保人,因此,社會保險收支與政府的其它收支在性質是一樣的,在管理上也應與其它收支一樣納入國家預算;(2)社會保險的繳費是內政府立法強制實施的,企業(yè)和職工按規(guī)定的比例定期繳納,這與政府的稅收制度沒有太大的區(qū)別,作為一種稅收,社會保險繳費收入應當納入國家預算;(3)把社會保險收支納入國家預算可以全面反映政府在社會保障方面的預算支出規(guī)模, 我國社會保險改革中的三大財政問題的淺議并且對于準確衡量政府的經濟影響也是十分重要的;(4)社會保險與政府的一般財政收入的關系十分緊密,例如在我國,政府有義務用一般財政收入彌補本地區(qū)養(yǎng)老和失業(yè)保險計劃的赤字,從社會保險與政府一般財政收入的密切關系來看,應當把社會保險收支作為國家預算收支的一部分。另外,從我國的實際情況來看,將社會保險基金的收支納入國家預算不僅在理論上是有據可依的,而且更重要的是,這對于強化立法機構和財政部門對社會保險基金的監(jiān)督管理,克服社會保險基金提取和使用過程中存在的問題,確保社會保險基金的保值增值都具有十分重要的意義�？梢哉f,目前將我國的社會保險基金納入國家預算進行管理,其實踐價值可能要大于理論價值。
社會保險收支納入國家預算最大的問題是養(yǎng)老等長期性保險項目的收支結余如何處理。如果把養(yǎng)老保險收支納入政府的經常性預算,養(yǎng)老保險計劃的當年結余就會自動地為政府其它開支籌集資金,這樣養(yǎng)老儲備基金則無法形成。因此,對于養(yǎng)老等長期性保險計劃應編制專項國家預算。在這種預算制度下,社會保險的收支雖被納入國家預算總盤子,但結余部分不能自動彌補政府其它支出項目的赤字,從而使養(yǎng)老儲備基金能夠建立起來。
單獨編制社會保險預算還有兩個問題需要解決。一是社會保險的各個項目是否也應單獨編制預算。如果不單獨編制,那么養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保險項目之間就會發(fā)生資金流用。而它們中既有長期項目又有短期項目。這時,作為長期性保險項目的養(yǎng)老保險就可能因失業(yè)、醫(yī)療等項目出現(xiàn)收不抵支而無法積累儲備基金。要解決這個問題,就必須對每個保險項目分別編制預算,每項保險計劃都有一個獨立的基金帳戶,相互之間不可以流用。另一個問題是,社會保險預算的年度結余對整個國家預算平衡的影響。社會保險預算很容易發(fā)生結余,尤其是部分基金式計劃每年的結余數額很大,盡管由于單獨編制預算這部分結余不能自動用于其它政府支出(但可通過預算之間的借款方式使用社會保險預算的結余),但在考慮國家預算的平衡狀況時這部分結余會掩蓋國家財政赤字的整體規(guī)模。我國1996年養(yǎng)老社會保險的收支結余數額為168億元,如果把養(yǎng)老社會保險收支放在預算大盤子中與其它財政收支一道統(tǒng)一計算財政平衡狀況,則我國當年的財政赤字就會從610億元下降到442億元,這對財政赤字的真實性將產生很大影響。所以,從這個角度看,我國的失業(yè)、醫(yī)療等短期性保險項目(其年度收支結余很小)可以納入預算,但養(yǎng)老社會保險則以不納入國家預算為好。為了加強對養(yǎng)老社會保險基金的管理,國家可以對其實行財政專戶管理,并將其在國家預算線下列支。
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