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財政職能及財政支出范圍的理論選擇
財政職能及財政支出范圍的理論選擇 財政支出與財政職能有密切聯(lián)系,支出必須為財政職能的實現(xiàn)服務(wù)。而財政職能又導(dǎo)源于國家職能,國家有什么職能,財政就應(yīng)該通過財政收支活動予以實現(xiàn)因此,財政理論對財政職能和財政支出范圍的不同看法,大多由于對國家職能有不同看法所致。
當前對我國財政最有影響的兩種理論是“國家分配論”和“公共財政論”。分析兩種理論所蘊涵的國家職能觀,以及它們從各自的國家職能觀出發(fā),論述的財政職能和財政支出范圍,進而結(jié)合中國實際,為社會主義市場經(jīng)濟條件下的中國財政的職能和支出范圍作出理論選擇,是既有理論意義又有現(xiàn)實意義的。
一、國家職能觀的選擇
(一)兩種不同的國家職能觀
國家分配論從財政本質(zhì)切入財政是論研究。論者對財政本質(zhì)的文字表述不盡相同,但概括起來都認為財政本質(zhì)是以國家為主體的分配關(guān)系。其主要特點是強調(diào)國家的階級特性,和國家通過財政分配實現(xiàn)對經(jīng)濟社會的主導(dǎo)作用。例如許毅、陳寶森編《財政學》,把財政的共性表述為:“財政是特定階級統(tǒng)治的國家為了維護加強其上層建筑、鞏固發(fā)展其特定生產(chǎn)方式而參與社會產(chǎn)品的分配和再分配關(guān)系”。從這種理論表述中,我們可以很明顯的看出國家分配論認為國家是階級斗爭的產(chǎn)物,并由斗爭中勝利的一方掌握統(tǒng)治權(quán)的,因此,國家的任務(wù)就在于維護加強其上層建筑、鞏固發(fā)展其特定的生產(chǎn)方式,而財政則是國家為達到此目的運用的一種分配手段。這種國家觀反映到國家職能方面,則是國家應(yīng)統(tǒng)攝一切社會事務(wù),使之符合統(tǒng)治階級的利益。這種國家職能觀我們可稱之為寬派。
公共財政理論把政府的服務(wù)看作是創(chuàng)造價值的第三產(chǎn)來的一部分。這樣,政府的財政收支就融入了經(jīng)濟,成為經(jīng)濟的一個相對獨立的組成部分。政府活動產(chǎn)生的是公共產(chǎn)品,非政府通過交換而融合。
那么在市場經(jīng)濟條件下,為什么需要由政府來生產(chǎn)公共產(chǎn)品?公共財政論者認為,這是由市場失效造成的。
公共財政論者避開了國家性質(zhì)的認定,直接從市場經(jīng)濟的弱點切入,將政府的功能經(jīng)濟化,更具體的把政府功能和市場功能聯(lián)系起來。但并不表明公共財政論沒有國家觀。公共財政論的國家觀是社會契約論,主張國家由社會契約產(chǎn)生,從而否定了國家在執(zhí)行社會職能過程中具有階級統(tǒng)治的性質(zhì),在國家職能方面,公共財政理論實際上是主張由政府補私人之不足,我們可以稱之為狹派。
(二)兩種國家職能觀的評估
國家分配論把國家完全等同于階級統(tǒng)治,從而引導(dǎo)出國家職能是“維護、加強其上層建筑,鞏固、發(fā)展其特定生產(chǎn)方式”。把所有社會活動都列入國家監(jiān)控之中,需要國家去維護、加強、鞏固、發(fā)展,使國家成了無所不在的組織,在國家范圍內(nèi),什么事情都應(yīng)該由國家去干預(yù)。反之,公共財政理論把國家看作是人群協(xié)調(diào)產(chǎn)生的產(chǎn)物,它的職能在于彌補私人經(jīng)濟的不足,私人能夠辦到的事情,國家就不應(yīng)該干涉。兩種不同國家職能觀存在的
主要差異是:(1)國家是否具有階級統(tǒng)治性質(zhì)?(2)國家的職能應(yīng)該寬還是應(yīng)該狹?
1.國家是否具有階級統(tǒng)治性質(zhì)問題。對于這個問題,以上兩種國家職能觀都存在不足之處。實際上,國家既具有階級統(tǒng)治的性質(zhì),又不完全是一種階級統(tǒng)治。把階級統(tǒng)治絕對化,或者完全抹煞國家所具有的階級統(tǒng)治性質(zhì),都是脫離歷史和現(xiàn)實的。
我們不贊成抹煞國家所具有的階級性質(zhì),因為這是違反歷史和現(xiàn)實的。早期的資產(chǎn)階級學者也不隱諱國家的階級屬性,亞當·斯密就認為:“在財產(chǎn)權(quán)沒有建立以前,不可能有什么政府。政府的目的在于保障財產(chǎn),保護富者不受貧者侵犯”。現(xiàn)代資產(chǎn)階級國家受控于資產(chǎn)階級也是現(xiàn)實的存在,它們不但在自己國家的范圍內(nèi)維護資產(chǎn)階級的權(quán)益,也在世界范圍內(nèi)維護資產(chǎn)階級的權(quán)益,不意識到這一點,我們就看不清現(xiàn)代資產(chǎn)階級國家所作所為的目的所在。正是從國家的階級屬性出發(fā),我們可以看清楚公共財政理論的國家職能觀如何的切合資本主義社會的實際;凡是有利可圖的,也是私人愿意去做的,就應(yīng)該讓私人去做;凡是無利可圖的,也是私人不愿意做或不能做的,應(yīng)該由國家去做。
我們也不贊成把國家的階級統(tǒng)治職能絕對化。實際上國家是具有多重性質(zhì)的復(fù)雜事物。首先應(yīng)該看到,經(jīng)過歷史鍛鑄的國家是一種具有共同文化和共同利害關(guān)系的最高地域組織。所謂愛國,也就是以共同文化和共同利害關(guān)系為基礎(chǔ)而形成的一種集團意識。這種意識是不能以階級斗爭、階級統(tǒng)治來解釋的。其次,作為處理公共事務(wù)的一種社會制度看待,國家職能雖然打上階級烙印,但它卻是由氏族制度演變而來,最終又將轉(zhuǎn)化為無階級社會的社會制度,這三者之間相互聯(lián)系、繼承的都是公共事務(wù)的處理。不能認為,有了階級就沒有了公共事務(wù),而只有階級事務(wù)。第三,還應(yīng)該認真看待馬克思主義的社會發(fā)展觀。馬克思曾在《〈政治經(jīng)濟學批判〉序言》中,極其明確的指出社會形態(tài)和生產(chǎn)力發(fā)展水平之間的密切聯(lián)系,他認為,無論那一個社會形態(tài),在它們所能容納的全部生產(chǎn)力發(fā)展出來以前,是決不會滅亡的。因此,對國家在維護現(xiàn)存生產(chǎn)方式方面的作用,只要這種生產(chǎn)方式處于可以進一步發(fā)展生產(chǎn)力的狀態(tài),國家的維護作用就是積極的,就不能單純的把它看成階級統(tǒng)治,看做只對剝削階級有利的事情。
2.國家的職能應(yīng)該寬還是應(yīng)該狹。
國家分配論對國家職能作寬泛的理解,是和公有經(jīng)濟的廣泛存在有密切聯(lián)系的。在公有經(jīng)濟占絕對優(yōu)勢的時期,個人經(jīng)濟能力只限于生活消費,一切社會事業(yè)都由國家和集體負責是理所當然的。國家實行社會主義市場經(jīng)濟體制后,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)是公有制為主體,多種經(jīng)濟共同發(fā)展的局面,這種國家職能觀應(yīng)該有所修正。
公共財政理論對國家職能的理解似乎是消極的,他們認為國家只應(yīng)做私人做不到或不愿做的事。這種理解有二個優(yōu)點,一是突出個人自主性,在職能界定上,先個人后國家,有利于社會個體主動性的發(fā)揮。二是突出經(jīng)濟效率,在職能界定上,以效率為標準,凡私人去做有效率的由私人做,凡私人做沒有效率的由國家做,有利于社會生產(chǎn)率的提高。這種理解最大缺陷在于維護個人財富擁有不平等,有利于富有者更富有,擴大了社會貧富差距。
從現(xiàn)代資本主義國家實踐看,雖然它們都奉行公共財政理論,但財政在實施國家職能方面,態(tài)度卻并非是消極的。一旦社會政治經(jīng)濟形式需要國家干預(yù)時,國家是決不會放任不管的。
因此,我們認為,無論是實行何種社會制度,從整體上講,國家職能總是統(tǒng)攝一切社會事務(wù)的。但在具體時期,國家職能的具體實施,需要根據(jù)當時社會政治經(jīng)濟的需要,和國愛財務(wù)的可能來確定。
二、財政職能觀的選擇
(一)兩種不同的財政職能理論
國家分配論者認為,財政有四種職能:籌集資金、供給資金、調(diào)節(jié)控制和監(jiān)督管理職能。這種職能論述并未顯示財政職能范圍。能夠顯示財政職能范圍的提法可從國家分配論關(guān)于財政定義的闡述中看到。如此上引用的許毅等編著的《財政學》,把社會主義財政表述為:“社會主義財政是社會主義國家為維護、加強社會主義上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ),為建立合理的國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu),實現(xiàn)以最少勞動耗費取得最大經(jīng)濟效益,不斷滿足人民需要,對社會產(chǎn)品和國民收入進行的有計劃分配和再分配”。從這個表述和國家分配論其他論著中可以看出,國家分配論從財政是以國家為主體的分配出發(fā),對財政職能作出寬泛和積極的解釋,在財政職能范圍方面反對“狹隘的財政職能觀”,在財政職能實現(xiàn)方面主張望積極主動的姿態(tài)。
公共財政理論認為,財政職能有三種,這就是:配置資源職能、收入分配職能、經(jīng)濟穩(wěn)定與增長職能。在財政職能范圍方面,公共財政理論受它的國家職能觀的制約,自然是局限于彌補市場的不足。這種看法正好與國家分配論針鋒相對。我國一些論者,把公共財政理論看做是適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的一種財政類型,而國家分配論則是從計劃經(jīng)濟為體制基礎(chǔ)的財政類型。
從以上介紹可以看出,在財政職能方面有兩個問題需要解決:財政到底有哪些職能以及財政職能范圍到底有多大。
(二)財政職能有哪些
從不同側(cè)面去考察,社會事物的功能可以有不同的分類,財政職能也是如此。從總體上看,財政是以國家為主體的分配關(guān)系,其功能是以資金保證國家職能的實現(xiàn)。財政資金活動是國家職能實現(xiàn)在經(jīng)濟上的反映,因此,可以認為國家職能就是財政職能。這種說法說明了,突出財政以國家為主體的本質(zhì)對于財政實踐有一定指導(dǎo)意義,但它過于原則,不能完全滿足理論探求和實踐的要求。
從財政滿足國家需要的方法出發(fā),財政自然是具有籌集資金和供應(yīng)資金的職能。進一步分析,籌集資金的職能還可以劃分為:稅收、收費、國債等等;供應(yīng)資金的職能還可以劃分為無償撥付、有償借貸等等。但這種概括包含不了調(diào)控和管理。調(diào)控是指國家通過財政收支對社會經(jīng)濟現(xiàn)象產(chǎn)生的影響,它本身是一種目標性功能。如果把它作為一種方法,它也不是和財政收支處于同一層次的方法,而是依賴于財政收支而存在的次生性方法。監(jiān)督管理如果是指財政籌集資金和供應(yīng)資金過程中,的監(jiān)督管理,如稅收管理、預(yù)算管理等,那它只是內(nèi)在于財政收支的一種方法,是蘊含于財政收支之內(nèi)的,不能成為財政的一種獨立職能。如果監(jiān)督管理是指財政收支之外的監(jiān)督管理,如我國財政部門對會計工作實施的管理,西方某些國家財政部門對證券市場實施的管理,則這種財政管理外在于財政收支,是由政府主觀決定的,不含有財政活動的規(guī)律性,也不能說是財政的一種職能,只能說是財政部門的一種職能。
&n 財政職能及財政支出范圍的理論選擇bsp; 從財政對社會經(jīng)濟發(fā)揮的實際作用出發(fā)劃分財政職能,具有很好的理論和現(xiàn)實意義。在這方面,國家分配論的分配職能與公共財政理論的資源配置職能是相似的,國家分配論的調(diào)控職能與公共財政理論的收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定與增長職能是相似的。但從理論淵源看,兩者有原則差別。國家分配論以馬克思勞動價值論為基礎(chǔ),認為只有物質(zhì)生產(chǎn)部門的勞動才創(chuàng)造價值,其他部門的勞動不創(chuàng)造價值,因此分配有初次分配和再分配之分;而公共財政理論則認同所有的勞動(包括政府部門)都產(chǎn)生價值,資源配置在產(chǎn)來部門之間的配置,以及在政府部門與非政府部門之間的配置同屬資源配置。
我們認為,各種學派并存有利于理論的發(fā)展,在主要問題上應(yīng)該各自保有自己的特色,但財政職能作為一個理論范疇,是財政功能的抽象概括,各方是可以有共同語言的。對財政職能的概括,應(yīng)貫徹完整(能把同一層次的功能都包括進去)、明確(表述明白確切不致引起誤解)、有利于實際應(yīng)用的原則。從這些原則出發(fā),財政職能應(yīng)采納公共財政的三職能說,表述為:(1)優(yōu)化資源配置。(2)調(diào)節(jié)收入分配。(3)促進經(jīng)濟穩(wěn)定與增長。三項職能能夠完整的表述財政收支活動對社會經(jīng)濟能夠起的實際作用,它們相互獨立并明確表述了各自的獨立功能,有利于人們把握它、運用它。
當然,當財政職能是指財政部門職能的時候,我們可以根據(jù)政府賦予財政部門的實際職權(quán),加上其他職能。
(三)財政職能的范圍
財政職能的具體范圍,與經(jīng)濟體制有直接聯(lián)系�，F(xiàn)在進入市場經(jīng)濟體制,對于需要壓縮財政資源配置職能,積極運用收入調(diào)節(jié)職能和經(jīng)濟穩(wěn)定與增長職能,理論界是有共識的。爭論的焦點在于財政該不該對競爭性領(lǐng)域進行投資。國家分配論者認為,即使在市場經(jīng)濟條件下,對作為社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)主體的國有企業(yè),財政也應(yīng)該投資,促進其發(fā)展。而公共財政理論的擁護者則完全排除國家對競爭性領(lǐng)域投資的可行性。
筆者認為,國家在競爭性領(lǐng)域該不該投資問題,完全是一個經(jīng)濟效率問題。我們是社會主義國家,如果實踐證明,國有獨資或控股企業(yè)在競爭性領(lǐng)域的經(jīng)營總體上是有效率的,當然沒有理由不投資。但近年來實踐說明了國有企業(yè)在市場經(jīng)濟條件下效率很差,虧損嚴重,經(jīng)營機制和管理問題都沒有解決好。因此,多數(shù)國有企業(yè)只能實行改制,以產(chǎn)權(quán)重組換取企業(yè)再生。至于今后國有資本是否全部從競爭性領(lǐng)域退出,則是一個實踐問題,應(yīng)由實踐作決定。在實踐證明競爭性領(lǐng)域適于國家投資以前,財政應(yīng)該謹慎從事,盡量不在競爭性領(lǐng)域作新的投資,而要集中力量發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施。
三、財政支出范圍的理論選擇
(一)兩種不同的理論
對于財政支出,我國財政學各流派過去多從財政支出的性質(zhì)、原則、構(gòu)成以及數(shù)量界限等方面進行研究,很少涉及財政支出范圍。其所以如此,看來是與計劃經(jīng)濟條件下,公有經(jīng)濟占絕對優(yōu)勢地位直接相關(guān)。因為在公有經(jīng)濟一統(tǒng)天下的條件下,政府支出是公共支出,企業(yè)、事業(yè)支出也是公共支出,劃分政府財政支出范圍意義顯然不大。改革開放以后,一般學者都意識到必須改變國家包攬一切的局面,但并未形成理論體系;或者是借用了西方公共財政理論的分析框架,但未能結(jié)合我國社會主義初級階段實際作出分析。與西方公共財政論不同的是,我國還有不少學者在國有企業(yè)投資方面,仍從維護社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)出發(fā),持積極態(tài)度。
公共財政理論對財政支出范圍有明確的理論界定。即把全部社會產(chǎn)品按消費受益范圍劃分為三個部分,在消費過程中具有非競爭性和非排斥性的產(chǎn)品為公共產(chǎn)品,應(yīng)由政府提供。在消費過程中具有競爭性和排斥性的產(chǎn)品為私人產(chǎn)品,應(yīng)由私人提供。凡產(chǎn)品具有非競爭性,但又具有排斥性;或者具有不充分的非競爭性和非排斥性的為混合產(chǎn)品,應(yīng)根據(jù)不同情況衡量效率與公平?jīng)Q定由政府提供還是由私人提供。公共財政理論為財政支出范圍提供了清晰的分析框架,留下來的需要具體討論的是混合產(chǎn)品的提供問題。
根據(jù)以上綜述,我們可就財政支出范圍理論選擇有關(guān)問題,作如下討論。
(二)財政經(jīng)營性投資范圍問題
這個問題在公共財政理論中,是以政府該不該用公共生產(chǎn)方式提供競爭性產(chǎn)品的形式提出來的。答案是否定的。但是,我國是社會主義國家,公有經(jīng)濟是國家的基礎(chǔ),其中國有經(jīng)濟應(yīng)控制國家經(jīng)濟命脈,對經(jīng)濟發(fā)展起主導(dǎo)作用�！翱刂茋医�(jīng)濟命脈,對經(jīng)濟發(fā)展起主導(dǎo)作用》和”非競爭性、非排斥性產(chǎn)品“并不能完全吻合,這是矛盾所在。本文在討論財政職能問題時已經(jīng)涉及這個問題,現(xiàn)在進一步予以討論。
1.經(jīng)濟領(lǐng)域所謂的競爭性和非競爭性并不是絕對的,在市場經(jīng)濟條件下,即使是鐵路、公路、民航、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施及其經(jīng)營,雖具有自然壟斷性質(zhì),也具有一定的競爭性,如果完全按照公共財政理論安排,有可能會傷及國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位,這并不是把人憂天。
2.以公共生產(chǎn)方式提供競爭性產(chǎn)品是否可行,完全是一個經(jīng)濟效率問題,也是一個實踐問題。如果實踐證明國有企業(yè)是有效率的,誰都阻擋不了國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域的發(fā)展;如果實踐證明國有企業(yè)經(jīng)營是缺乏效率的,現(xiàn)有國有企業(yè)就只能從競爭性領(lǐng)域退出。
3.當前國有企業(yè)總體經(jīng)營業(yè)績不住,表明國有企業(yè)固有的生產(chǎn)關(guān)系和表現(xiàn)形式與市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)。還沒有找到適當?shù)膬上嘟Y(jié)合的形式。其次,國有企業(yè)的存在和發(fā)展有自己的社會環(huán)境,特別需要有良好的法制環(huán)境。現(xiàn)代大型企業(yè)都存在委托——代理關(guān)系,國有企業(yè)的委托代理關(guān)系不但層次多于私有企業(yè),而且最終所有者本身——政府也是代理人,使國有資產(chǎn)利益更易于受到損害。只有嚴密而又嚴格執(zhí)行的法制,才能使國有資產(chǎn)利益受到良好的保護。再次,國有企業(yè)的存在和發(fā)展,還需要社會主義道德的維護。市場經(jīng)濟以利益為動力,社會運轉(zhuǎn)具有濃烈的利益導(dǎo)向。國有經(jīng)濟必須以謀求社會整體利益為動力,這就要相應(yīng)的社會道德去維護。
總之,從理論上講,適宜于國有企業(yè)經(jīng)營的條件是可以營造出來的,但這樣的條件需要相當長的時間才能成熟。
(三)如何在社會主義市場經(jīng)濟條件下把握混合產(chǎn)品問題根據(jù)公共財政理論,混合產(chǎn)品有兩種類型,一類是具有非競爭性同時又具有排斥性的產(chǎn)品。這類產(chǎn)品在稅收成本和稅收效率損失既定的情況下,公共提供還是市場提供主要考慮該項產(chǎn)品或服務(wù)收費管理的難易程度以及它的需求彈性,難度越大,彈性越大就越適合于采用公共提供方式,相反,則應(yīng)采用市場提供方式。另一類是具有外部效益的產(chǎn)品。這類產(chǎn)品由市場提供還是由公共提供,很大程度上取決于該產(chǎn)品外部效益的大小,如果產(chǎn)品的內(nèi)部效益很小,外部效益較大,市場提供的效率損失就會很大,公共提供的效率損失就會相對較小。反之,效率損失也會相反。
混合產(chǎn)品的生產(chǎn)如根據(jù)效率優(yōu)先原則,公共財政理論的論述是正確的。但效率優(yōu)先并不等于事情的全部,還必須顧及公平。而在實際工作中,混合產(chǎn)品是否由公共提供問題,往往又決定于國力,國力強的,由公共提供的范圍廣、質(zhì)量高;國力弱的由公共提供的范圍狹、質(zhì)量差。我國是社會主義國家,依理對混合產(chǎn)品的提供,應(yīng)多顧及公平的原則,公共提供的范圍應(yīng)當廣一些。但我國又是處于社會主義初級階段,經(jīng)濟還處于不發(fā)達狀態(tài),如廣泛以公共生產(chǎn)手段生產(chǎn)混合產(chǎn)品,兔費或低費供應(yīng),在財力上是有很大困難的。其次,在計劃經(jīng)濟時期,政府提供,全民企事業(yè)提供和集體企事業(yè)提供,不存在私人提供的問題。因此,對混合產(chǎn)品的供應(yīng)問題,我們應(yīng)該根據(jù)一定原則分別處理為要。這些原則應(yīng)該是:
l.在由誰生產(chǎn)供應(yīng)問題上,應(yīng)根據(jù)效率優(yōu)先原則作出選擇。凡由私人供應(yīng)可以提高效率的,應(yīng)逐步改由私人提供服務(wù),政府根據(jù)法令對私人服務(wù)范圍和價格進行審批調(diào)控。
2.在國家提供服務(wù)補貼問題上,應(yīng)根據(jù)需要和可能原則,分產(chǎn)品、分對象、分時期、分地區(qū)提供不同的補貼。應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)品的性質(zhì)、產(chǎn)品消費的對象,以及不同時期、不同地區(qū)的財力狀態(tài),分別用不同的方式、不同的數(shù)額提供服務(wù)補貼,或者不給予補貼。
(四)公共財政論關(guān)于財政支出范圍的界定的借鑒價值
財政收支活動是一種經(jīng)濟活動,理所當然應(yīng)該以效率為中心展開。公共財政理論關(guān)于支出的論述,是以效率為主軸展開分析的,順應(yīng)市場經(jīng)濟優(yōu)勝劣汰的精神,也與社會主義的根本任務(wù)是發(fā)展社會生產(chǎn)力的要求相吻合。借鑒這種分析框架,結(jié)合我國社會實際,有利于我國財政以效率為中心建立起與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的支出體系,逐步合理解決國有企業(yè)投資范圍、混合產(chǎn)品生產(chǎn)方式等問題,擺正財政職能在支出領(lǐng)域的位置。
總起來看,東西方兩種不同的財政理論,誕生于不同的具體社會環(huán)境,其所依據(jù)的基礎(chǔ)理論和所依托的政治、經(jīng)濟環(huán)境是截然不同的。但是經(jīng)過幾十年現(xiàn)實的斗爭和磨合以及理論的批判和融合,社會現(xiàn)實已有改變,不管是資本主義市場經(jīng)濟,還是社會主義市場經(jīng)濟,大家都以市場機制對資源配置起基礎(chǔ)性作用。同時也有可能重新審視基礎(chǔ)理論,吸收雙方長處,再塑我國財政理論的必要和可能。相信通過一段時期的探討,和我國社會主義市場經(jīng)濟實踐的深入,一個嶄新的財政理論體系一定會脫顆而出。
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