積極推進(jìn)財(cái)政支出管理制度的改革

積極推進(jìn)財(cái)政支出管理制度的改革

    一、深入扎實(shí)地推進(jìn)財(cái)政支出管理制度改革
    (一)積極推進(jìn)地方預(yù)算管理改革,實(shí)行部門預(yù)算傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法,已經(jīng)越來越不適應(yīng)財(cái)政管理的需要,其弊端日趨明顯。
    為此,全國(guó)人大提出了改革預(yù)算編制方法、編制部門預(yù)算的要求,國(guó)務(wù)院、財(cái)政部對(duì)此作了精心部署,要求各地把編制部門預(yù)算作為今明兩年預(yù)算制度改革的重點(diǎn)。所謂部門預(yù)算,簡(jiǎn)單講就是一個(gè)部門一本預(yù)算,一個(gè)部門的所有各項(xiàng)收支部在一本預(yù)算中反映。1、細(xì)化預(yù)算結(jié)構(gòu)擴(kuò)大預(yù)算范圍。中國(guó)傳統(tǒng)的預(yù)算是按財(cái)政支出功能編制的,預(yù)算簡(jiǎn)單粗糙,并且多年來政府預(yù)算也只是停留在對(duì)預(yù)算內(nèi)資金的管理上、對(duì)包括預(yù)算外資金及各項(xiàng)事業(yè)收入等的大量政府性資金,基本上是由各單位自行安排使用。一些腐敗現(xiàn)象也由此而產(chǎn)生。細(xì)化預(yù)算編制的核心是將預(yù)算內(nèi)容細(xì)化到單位和項(xiàng)目,各部門預(yù)算不僅包括財(cái)政預(yù)算防撥款安排的項(xiàng)目,也要包括用預(yù)算外資金政府性基金和單位自有收入安排的項(xiàng)目,既要包括行政單位的預(yù)算,也要包括下屬單位的預(yù)算。既要列出支出總量,更應(yīng)細(xì)化具體項(xiàng)目。根據(jù)中央對(duì)部門預(yù)算編制的要求,部門上預(yù)算將作為地方預(yù)算制度改革的核心、全面推廣。2、編制方法實(shí)行零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算。傳統(tǒng)購功能預(yù)算以基數(shù)編制法為特征,收支核心定以上基數(shù)為基礎(chǔ)。由于基數(shù)的不合理,造成部門之間支出項(xiàng)目之間苦樂不均。零基預(yù)算是在編制年度預(yù)算時(shí),對(duì)各項(xiàng)財(cái)政支出以財(cái)政核定的科學(xué)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù),按正常經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)兩部分重新核定。零基預(yù)算痛要掌握各部門的實(shí)際使用和應(yīng)使用的人員和資產(chǎn),進(jìn)行清產(chǎn)核資,摸清家底,預(yù)算自下而上逐級(jí)編制匯總成政府預(yù)算。零基預(yù)算能夠提高預(yù)算分配透明度,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),經(jīng)商資金使用效益,使預(yù)算管理逐步細(xì)化、想范化。續(xù)效碩算是以成本效益分析為基礎(chǔ),是一種以追求效益為目的的公共支出預(yù)算方式,它是在分配政府各部預(yù)算時(shí)產(chǎn)生的,其目的是要解決各單位該得到多少拔款才合理,是一種實(shí)物量(績(jī)效)與資金供給量相匹的預(yù)算。績(jī)效預(yù)算有利于政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中提高效率,更好的發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。3,推進(jìn)政府預(yù)算收支分類改革,我國(guó)現(xiàn)行的政府預(yù)算科目的基本框架,是建國(guó)初期適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政預(yù)管理要求建立的,主要是按單位設(shè)立,按資金使用目的和性質(zhì)劃分的科目很少,使預(yù)算編制難以細(xì)化。為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加強(qiáng)預(yù)算管理的需要,必須改革行政府預(yù)算科目,建立新的政府收支分類。新的政府收支分類包括部門分類功能分類和經(jīng)濟(jì)分類三個(gè)部分,部門分類主要明確資金管理者;功能分類主要反映政府支出功能;經(jīng)濟(jì)分類主要反映收入和支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì),明確收入的具體來源和支出如何使用。這項(xiàng)改革是規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作,它不僅為預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化,為推進(jìn)軍基預(yù)算、綜合財(cái)政預(yù)算國(guó)庫集中收付制度政府采購制度等一系列財(cái)政預(yù)算改革創(chuàng)造有利條件。而且也為依法治國(guó)、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督、有效實(shí)施宏觀調(diào)控打下良好基礎(chǔ)。
    (二)改革傳統(tǒng)的分散收付制度,實(shí)行國(guó)庫集中統(tǒng)一支付制度國(guó)庫集中支付制度作為政府支出管理的重要手段和改革預(yù)算執(zhí)行的必要保障,是建立公共財(cái)政框架的一大基石。
    我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的分散收治付制度的弊端十分突出,主要是財(cái)政收入容易流失,支出缺乏事前監(jiān)督,使用中被截留、擠占、挪用等問題 時(shí)有發(fā)生,財(cái)政資金使用效率低。因此,實(shí)行集中統(tǒng)一支付的現(xiàn) 代國(guó)庫管理制度已勢(shì)在必行。 國(guó)庫集中收付制度是對(duì)財(cái)政資金實(shí)行集中收繳和支付的管 理制度是現(xiàn)代國(guó)庫管理制度。這種制度具有三個(gè)基本特征:一是財(cái)政統(tǒng)一開設(shè)國(guó)庫單一賬戶;二是所有財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫,主要財(cái)政支出由財(cái)政直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)制。在這項(xiàng)制度下,財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理,收入不能隨意退庫,支出得到事前監(jiān)督,資金使用效益也明顯提高。參照國(guó)際通行的作法。結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情和管理要 求,我國(guó)現(xiàn)代國(guó)庫管理制度建設(shè)的基本框架是:按照政府預(yù)算級(jí)次,建立財(cái)政國(guó)庫單一賬戶體系所有財(cái)政性資金都逐步納入各 級(jí)政府預(yù)算統(tǒng)一管理。主要財(cái)政性支出由財(cái)政國(guó)庫支付機(jī)構(gòu)從 單一賬戶直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者。凡通過財(cái)政預(yù)算、政 府基金安排并適宜集中支付的資金,均納入財(cái)政集中支付范 圍。在具體實(shí)行中,財(cái)政部門可設(shè)立“財(cái)政集中支付中心”,統(tǒng)一辦理和具體承擔(dān)各預(yù)算單位用財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外貿(mào)金安排的支付 業(yè)務(wù);統(tǒng)一部門財(cái)務(wù)管理,實(shí)行銀行賬戶審批、登記、建檔制度,部門各項(xiàng)資金和財(cái)務(wù)統(tǒng)一歸口管理。財(cái)政部門內(nèi)實(shí)行財(cái)政性資金統(tǒng)一賬戶管理,探索不同的資金撥付辦法,對(duì)本級(jí)財(cái)政開支人員工資實(shí)行銀行代發(fā)制度。減少資金的撥付環(huán)節(jié)并保證工資的 按時(shí)發(fā)放;對(duì)公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金推行政府采購制度,確保財(cái)政資金的規(guī)模效益。同時(shí)必須相應(yīng)建立支付的監(jiān)督檢查機(jī)制。國(guó)庫集中支付的最大特點(diǎn)是資金流轉(zhuǎn)鏈條短,支付程序簡(jiǎn)潔,各資金使用部門沒有資金的直接支配權(quán),填補(bǔ)了預(yù)算外資金管理方面的漏洞。
    (三)調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),逐步建立公共財(cái)政的基本框架
    改革開放以來,我國(guó)財(cái)政統(tǒng)收的局面被打破,但財(cái)政統(tǒng)支的局面依然存在,財(cái)政職能范圍及其支出責(zé)任沒有進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,仍相當(dāng)程度上沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的供給制分配模式。財(cái)政支出的供給范圍界定不清。支出結(jié)構(gòu)不合理的問題一直沒有得到有效解決。企業(yè)虧損補(bǔ)貼價(jià)格補(bǔ)貼還在延續(xù)支出,相當(dāng)一些非公益性,甚至是有收益的事業(yè)單位仍在吃財(cái)政“大鍋飯”。一些能夠由市場(chǎng)給予補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目仍由財(cái)政供給,造成財(cái)政難以履行好基本公共供給職能,相當(dāng)一些地方出現(xiàn)拖欠國(guó)家公教人員工資現(xiàn)象,政權(quán)機(jī)構(gòu)由于經(jīng)費(fèi)短缺而不能正常運(yùn)轉(zhuǎn);財(cái)政公共建設(shè)性支出比重不斷下降,在公共交通城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)教育科技衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等方面投入不足,財(cái)政社會(huì)保障能力與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相稱等。很多地方財(cái)政捉襟見襯,形象地以“吃飯財(cái)政”來比喻財(cái)政窘境。因此,必須從加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展,建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政的高度,充分認(rèn)識(shí)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的緊迫性,大力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),逐步建立起公共財(cái)政的基本框架。按照公共財(cái)政理論。財(cái)政支出安排的重點(diǎn)是滿足公共需要,也就是要保證國(guó)家安全和政權(quán)建設(shè)的需要,保證法定增長(zhǎng)的公共事業(yè)發(fā)展的需要,保證行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放和補(bǔ)充社會(huì)保障資金的不足,保證那些關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重點(diǎn)支出需要。
    (四)逐步推進(jìn)政府采購工作
    政府采購制度是加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督管理的一個(gè)重要方面。在我國(guó),傳統(tǒng)的“政府采購”方式是由財(cái)政撥款到各個(gè)實(shí)行預(yù)算管理的部門和單位。然后由各個(gè)實(shí)行預(yù)算管理的單位自行采購自己所需要的貨物工程和服務(wù)。對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管僅僅停留在價(jià)值
    形態(tài)上,而各個(gè)單位如何使用財(cái)政資金,用財(cái)政資金采購了什么樣的貨物、工程和服務(wù)則一般缺乏監(jiān)督管理。完善的政府采購制度的一方面,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)采購過程進(jìn)行監(jiān)督管理,杜絕在政府采購過程當(dāng)中出現(xiàn)的行賄受賄等腐敗現(xiàn)象,避免財(cái)政資金的揮霍浪費(fèi);另一方面,實(shí)行集中的、競(jìng)爭(zhēng)性采購方式,可以采購到質(zhì)量和價(jià)格比較合理的貨物、工程和服務(wù)、提高了財(cái)政資金的使用效率,一般不會(huì)出現(xiàn)“質(zhì)次價(jià)高”的結(jié)果。
    政府采購,不論對(duì)我國(guó)政府還是對(duì)民眾都是一件新事物。我國(guó)起步較晚,但進(jìn)展很快。經(jīng)過幾年的推行,這項(xiàng)“陽光工程”在基本制度、管理體制、采購方式、資金管理辦法、監(jiān)督檢查機(jī)制等方面形成了一套比較完整的管理體系,取得了突出成績(jī)。但是,在政府采購全面推進(jìn)過程中。有些問題也逐步暴露出來。首先是規(guī)模小,范圍窄;其次是采購隊(duì)伍的專業(yè)化水平不高,采購程序不規(guī)范,再有是計(jì)劃性不強(qiáng);第三是政府采購缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)程。地方保護(hù)部門壟斷等行為都制約著政府采購工作的健康發(fā)展。
    造成以上制約政府采購工作進(jìn)一步開展的原因是多方面的。首當(dāng)其沖的是法制不鍵全。我國(guó)還沒有頒布政府采購法,只有部門規(guī)章,這種規(guī)章的約束力顯然不夠;既得利益保護(hù)是另一個(gè)重要原因。政府采購沖擊的是既得利益者,于是一些部門及行業(yè)的抵制則在所難免;改革不配套是又一個(gè)原因。
    二、大膽實(shí)踐,積極探索適應(yīng)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政支出管理制度
    面對(duì)財(cái)政支出體制改革的新形勢(shì)廣西梧州市委、市政府和財(cái)政部門以高度的責(zé)任感和改革精神,在抓好財(cái)源建設(shè)的同時(shí),切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念,不等不看,敢擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),勇于創(chuàng)新,抓出實(shí)效,把財(cái)政支出管理制度改革推上一個(gè)新臺(tái)階。
    1.試編部門預(yù)算。梧州市根據(jù)全國(guó)人大和財(cái)政部有關(guān)編制部門預(yù)算的文件,在廣西地、市基本還沒有推開的情況下,從2001年開始,在市直部分單位大膽探索編制部門預(yù)算。主要從三方面組織實(shí)施,一是細(xì)化預(yù)算科目,不管誰要錢,要多少錢,都要編制預(yù)算,凡是沒有列入預(yù)算的項(xiàng)目,年度中間不予辦理追加,嚴(yán)格按《預(yù)算法》辦事。二是做好公共資源統(tǒng)計(jì)工作,對(duì)各類國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行清查、登記。對(duì)各項(xiàng)國(guó)有資本金及債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行核對(duì)、查實(shí)、做到摸清家底,心中有數(shù),為編制和細(xì)化預(yù)算奠定基礎(chǔ)。三是對(duì)編制部門預(yù)算單位的收支情況進(jìn)行全面清理,區(qū)別不同情況,制定切合實(shí)際酌定員定額標(biāo)準(zhǔn)。這是編制綜合預(yù)算、零基預(yù)算的基礎(chǔ)和依據(jù)。從實(shí)施半年看,既提高預(yù)算編制的透明度,防止腐敗發(fā)生,又加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督,提高政府調(diào)控能力。還解決部門之間苦樂不均問題等。
    2、大力調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。為優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金供給范圍。解決財(cái)政供養(yǎng)人口和對(duì)事業(yè)單位包攬過多、負(fù)擔(dān)過重的問題。梧州市委市政府明確提出“三不”原則。即不推、不包、不攬。一是加快事業(yè)單位改革步伐。根據(jù)事業(yè)單位的不同情況,分別采取三種辦法。對(duì)經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位實(shí)行推向市場(chǎng),財(cái)政逐步停止供養(yǎng)資金;對(duì)具有經(jīng)營(yíng)性、公益性雙重性質(zhì)的事業(yè)單位,考慮其收入條件和能力,適當(dāng)核減其補(bǔ)貼;對(duì)靠財(cái)政撥款的事業(yè)單位,如學(xué)校等,其經(jīng)費(fèi)保證。二是財(cái)政逐步退出經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域。除了基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、事關(guān)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支出外。對(duì)生產(chǎn)性領(lǐng)域的投資格由企業(yè)進(jìn)行,財(cái)政不再對(duì)企業(yè)進(jìn)行直接投資。集中財(cái)力,保證政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和干部職工工資的發(fā)放,保證教育、科技、扶貧等重點(diǎn)公益事業(yè)支出的需要。三是加大對(duì)建立社會(huì)保障體系的支持力度。一方面,通過多渠道籌集社會(huì)保障資金,加大社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重,制定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及各方面承受能力相適應(yīng)的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格管好用好社會(huì)保障資金。另一方面堅(jiān)決確保國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金和城鎮(zhèn)居民最低生活費(fèi)的及時(shí)足額發(fā)放,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。此外,還要建立和完善職工失業(yè)和養(yǎng)

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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時(shí)也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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