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公共財政框架下的財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化
公共財政框架下的財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化 「摘 要 題」改革探索
「 正 文」隨著改革開放的逐步深化,我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟,與此相適應(yīng),財政體制也由經(jīng)濟建設(shè)型財政向公共財政轉(zhuǎn)變。公共財政是以滿足社會公共需要為目標(biāo),為市場經(jīng)濟提供服務(wù)的政府分配行為。長期以來,我國不論是在財政理論上,還是在實踐中,一直奉行以收定支的理財原則,存在重收入輕支出的財政思想,致使支出管理嚴(yán)重滯后,這與公共財政以支定收的財政理念是相悖的。因此,按照公共財政的要求�？茖W(xué)界定政府在市場經(jīng)濟條件下的職能范圍,并以此為標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),提高支出效率,則成為財政改革的重要內(nèi)容。
一、我國財政支出結(jié)構(gòu)的實證分析
經(jīng)濟理論與實踐表明,財政支出結(jié)構(gòu)與一國經(jīng)濟發(fā)展階段具有很強的相關(guān)性。在經(jīng)濟發(fā)展初期,政府要為經(jīng)濟發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施,如道路、運輸、電力、供水等,同時還要支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要,必須有政府財力的介入,因此,財政投資占社會總投資的比重較大,投資性支出占整個財政支出的比重也較大。進入經(jīng)濟發(fā)展中期以后,財政投資應(yīng)逐步讓位于私人投資,財政投資應(yīng)作為私人投資的必要補充,因此,財政投資在社會總投資及在財政總支出中的比重都呈下降趨勢。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到比較成熟的市場經(jīng)濟以后,財政的收入分配功能增強,財政支出除了保障行政機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)之外,應(yīng)更多地向社會保障、衛(wèi)生、保健、教育等方面傾斜,社會保障和社會服務(wù)性支出在財政總支出中比重將大幅度上升。我國財政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢同上述規(guī)律是基本一致的,總的來看,經(jīng)濟建設(shè)費支出占財政總支出的比重是逐漸下降的,而社會文教費、國防費,特別是行政管理費等社會服務(wù)性支出的比重則逐年上升。如表所示。
1、經(jīng)濟建設(shè)費支出。經(jīng)濟建設(shè)支出主要包括基本建設(shè)投資支出,企業(yè)挖潛改造支出,科技三項費用支出,地質(zhì)勘探費支出,支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出,工業(yè)、交通、商業(yè)等部門的事業(yè)費支出,城市維護費支出和國家物資儲備支出等。改革開放以來,經(jīng)濟建設(shè)支出占財政總支出的比重雖然從1978年64.08%降至2000年的36.18%,但這部分支出仍然是我國財政支出的第一大項目,目前比第二大項目社會文教費高出近10個百分點,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達國家的水平。例如美國、日本、德國在1995年政府投資支出占財政支出的比重僅為4.9%、18.4%、4.1%. 2、社會文教費支出。社會文教費支出在財政總支出中的比重,一直是穩(wěn)步增長的,由1978年13.10%增至2000年的27.69%,但增長速度減慢,特別是1991年至2000年10年間僅增長2.6個百分點,財政對社會文教事業(yè)的支持力度理應(yīng)加強。
3、國防費支出。國防費支出占財政總支出的比重總的趨勢是逐年下降的,近年來一直低于10%,占GDP的比重也相對穩(wěn)定。
4、行政管理費支出。行政管理費支出占財政總支出的比重逐年增加,由1978年的4.71%增至目前的17.43%,其增長速度明顯快于其他項目,位次也由以前的第四位上升至第三位,僅比社會文教費支出低10個百分點。這部分支出占GDP的比重也穩(wěn)步上升,從1978年至今,除個別年份外,行政管理費支出增長速度遠(yuǎn)快于GDP增長速度和財政支出增長速度。
按功能性質(zhì)分類的財政各類支出的增長速度及占GDP和占總支出的比重附圖資料來源:根據(jù)《2001中國統(tǒng)計年鑒》整理。
二、財政支出存在的問題
雖然財政支出總體趨勢與我國經(jīng)濟發(fā)展進程是基本同步的,即經(jīng)濟建設(shè)性支出比重下降,社會文教費和行政管理費支出比重上升,但由于我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變還有待于進一步完善,政府職能轉(zhuǎn)變及財政支出管理體制滯后等原因,致使財政支出結(jié)構(gòu)還存在諸多問題。
1、經(jīng)濟建設(shè)費支出份額仍然過大。由于我國經(jīng)濟體制仍處于轉(zhuǎn)軌時期,加之需要實施積極財政政策來刺激投資,擴大社會總需求,財政支出與解決重大經(jīng)濟建設(shè)問題關(guān)聯(lián)度較大,生產(chǎn)建設(shè)型財政的痕跡還很明顯。具體表現(xiàn)是經(jīng)濟建設(shè)支出比重仍然較大,不僅承擔(dān)水、電、道路等公共項目的投資,而且仍然包辦或管理一些應(yīng)當(dāng)由企業(yè)、私人或市場從事的經(jīng)濟活動,如企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要的增撥流動資金、挖潛改造資金和科技三項資金等;一些有條件進入市場的經(jīng)營性單位,如行政事業(yè)單位經(jīng)辦的出版社、雜志社、培訓(xùn)中心、各類學(xué)會、研究會等,仍由財政負(fù)擔(dān)經(jīng)費,財政支出范圍過大,包攬過多,財政負(fù)擔(dān)不規(guī)范、不合理的現(xiàn)象還沒有從根本上得到解決。
2、公共事業(yè)和社會服務(wù)支出存在較大資金缺口,基層單位工資拖欠問題嚴(yán)重。公共和社會服務(wù)支出主要包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、廣播電視、社會福利、社會救濟、社會保障以及城市維護建設(shè)和環(huán)境保護支出等。在這部分支出中,不管是純公共物品,還是準(zhǔn)公共物品,都具有很強社會效應(yīng)和外部效應(yīng)。財政近年來雖然相對增加了這類支出,但增長速度不夠快,占財政支出的份額還較小,資金需求與資金投入的缺口很大,公共物品和公共服務(wù)的供給不足,不僅不能滿足這些領(lǐng)域本身的要求,甚至影響到國企改革、市場化程度、公民素質(zhì)提高和社會穩(wěn)定等方面的發(fā)展。
由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在差異以及省對下轉(zhuǎn)移支付力度不平衡,特別是財政供養(yǎng)人員增長過快,全國部分縣鄉(xiāng)拖欠干部職工工資大量存在,截至2001年11月底,全國縣鄉(xiāng)拖欠事業(yè)單位職工工資230余億元,其中當(dāng)年新增122億元,占同期應(yīng)發(fā)工資總額的6.5%,嚴(yán)重影響了基層行政機構(gòu)的正常運行和政府職能的發(fā)揮。
3、行政管理費用支出急劇膨脹。在財政各類支出中,行政管理費支出的增長幅度最大,在財政支出中所占的比重也由1978年的4.71%增加到2000年的17.43%,年均增長速度達到20.06%,雖然二十世紀(jì)80年代以來國家先后進行了幾次大規(guī)模的機構(gòu)精簡改革,但近幾年反彈很大,各級行政人員過多,機構(gòu)膨脹,行政費用增長過快,1993年至2000年行政事業(yè)費年均增長幅度更是高達25.34%,機構(gòu)改革陷入“膨脹——精簡——膨脹”的惡性循環(huán)。
三、科學(xué)界定財政支出范圍
要調(diào)整、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),提高支出效率,首先應(yīng)該按照公共財政框架體系,根據(jù)政府職能定位,以滿足公共需要為目標(biāo),科學(xué)界定財政支出范圍,在保證國家機關(guān)履行行政管理職能需要的基礎(chǔ)上,擴大社會公益事業(yè)支出,凡是市場機制能夠解決的事情,政府就不要通過財政手段去干預(yù),只有當(dāng)市場機制解決不了或解決不好時,才由財政來介入。具體說,財政支出范圍主要是:
一是保證國家機器正常運轉(zhuǎn)、維護國家安全、鞏固各級政府政權(quán)建設(shè)的支出,如行政管理、國防、外交、公安、司法、監(jiān)察等方面的支出。
二是維護全社會穩(wěn)定,提高全民族素質(zhì),外部社會效應(yīng)巨大的社會公共事業(yè)支出,如社會保障、科技、教育、衛(wèi)生、文化、扶貧等方面的支出。
三是有利于經(jīng)濟環(huán)境和生態(tài)環(huán)境改善,具有巨大外部經(jīng)濟效應(yīng)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出,如水利、電力、道路、橋梁、環(huán)保、生態(tài)等方面的支出。
四是我國目前經(jīng)濟正處在轉(zhuǎn)軌時期,在市場機制還不完善的條件下,國家對宏觀經(jīng)濟運行還應(yīng)有必要的調(diào)控,財政也要留有一定的財力,對經(jīng)濟活動進行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。
四、財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化
當(dāng)前調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的重點,是在公共財政框架下,堅決貫徹“一要吃飯,二要建設(shè)”的原則,結(jié)合政府的職能轉(zhuǎn)變,依據(jù)財政支出范圍的界定,進行相應(yīng)調(diào)整。
1、在國家行政管理服務(wù)領(lǐng)域,財政支出要有保有壓。國家行政管理費支出,是公共財政的一項最基本支出,必須保證政權(quán)建設(shè)和國家安全,為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展保駕護航;要確保機關(guān)事業(yè)單位職工工資特別是中小學(xué)教師工資按時足額發(fā)放,除保證當(dāng)年不發(fā)生“新欠”外,還要逐步解決以前的工資“陳欠”問題。同時,隨著政府職能轉(zhuǎn)變,加快機構(gòu)改革,對一些專業(yè)經(jīng)濟管理部門可進行撤銷、合并和精簡,或進行經(jīng)營性改組,中介、評估、服務(wù)機構(gòu)必須與政府行政部門脫鉤,定崗定編,減少財政供養(yǎng)人口,壓縮行政經(jīng)費,提高管理效率。
2、在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域,財政支出要有進有退。建立市場經(jīng)濟體制,財政的經(jīng)濟建設(shè)功能也必須進行相應(yīng)的調(diào)整。要提高對非競爭性和非盈利性社會公共工程投資,增加公共物品供給。具體說,應(yīng)增加道路、橋梁、水利、電力及城市公共工程設(shè)施和科學(xué)文教部門固定資產(chǎn)投資,加大對農(nóng)業(yè)和扶貧支出力度,支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)、天然林保護、防沙固沙、退耕還林(草)工程,搞好防災(zāi)體系建設(shè)等。同時,財政要逐步從競爭性的經(jīng)營領(lǐng)域退出,減少財政對企業(yè)生產(chǎn)性投資和流動資金支出,企業(yè)挖潛改造資金、科技三項費用、各部門事業(yè)費等都應(yīng)相應(yīng)減少直至取消,這類資金融通可以通過商業(yè)性運作來解決。
3、在社會事業(yè)和社會福利領(lǐng)域,財政支出要有增有減。財政支出大小與社會事業(yè)發(fā)展水平密切相關(guān)。在目前我國財力有限的情況下,政府只能保證基礎(chǔ)領(lǐng)域和支持重點事業(yè)的發(fā)展。
在教育事業(yè)方面,財政性教育經(jīng)費占到全國教育經(jīng)費投入的70%左右,但投向很不合理,2000年全國學(xué)生人均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費支出,小學(xué)生、初中生、高中生到普通高校生分別是491.58元、679.81元、1314.99元和7309.58元。財政經(jīng)費過多向高等教育領(lǐng)域傾斜,弱化了對基礎(chǔ)教育的支持力度。政府要加大對基礎(chǔ)教育的投入,以滿足社會對公共性教育需求,提高全民族素質(zhì),具體包括中小學(xué)教育、成人掃盲教育、特殊教育和公平分配的 公共財政框架下的財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化教育補助;而普通高等教育、崗務(wù)培訓(xùn)、職業(yè)教育等,因為可以為受教育者或投資者增加收入,具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì),可以采取市場化的經(jīng)營形式,由個人負(fù)擔(dān)有關(guān)大部分費用,政府給予適當(dāng)補足。
在科技文化和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域,純理論學(xué)科、基礎(chǔ)理論研究和高風(fēng)險的尖端科技研究等社會公益性科學(xué)研究;文物、遺產(chǎn)保護、圖書館、博物館、弘揚民族文化遺產(chǎn)等公益性文化事業(yè);全民健身運動,傳染病、地方病的防疫與防治等,財政支出應(yīng)予以保障。而其他如應(yīng)用科學(xué)研究、文化團體演出、職業(yè)化體育運動、新聞媒體服務(wù)、一般醫(yī)療服務(wù)等,力爭商業(yè)經(jīng)營,市場化運作,其中具有較強外部效應(yīng)的,財政可以適當(dāng)補助。
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