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義務教育財政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)
義務教育財政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù) 內(nèi)容提要: 公平與效益既具有矛盾性,又具有一致性,在義務教育財政轉(zhuǎn)移支付過程中,這二者是統(tǒng)一的。無論是從公平的角度,還是從效益的角度,都應該加大對西部貧困地區(qū)地方財政的義務教育財政轉(zhuǎn)移支付力度,促進地區(qū)間教育和經(jīng)濟均衡發(fā)展。
關鍵詞:義務教育;財政轉(zhuǎn)移支付;公平;效益
義務教育財政轉(zhuǎn)移支付是指上級政府根據(jù)下級政府在其管理所轄地區(qū)的義務教育時所產(chǎn)生的財政缺口,對下級政府給予的用于義務教育發(fā)展的財政補貼。義務教育財政轉(zhuǎn)移支付的直接目的是為了解決地區(qū)間義務教育財政的不平衡問題。從更深層次來看,其最終日的是追求義務教育的公平和效益,促進地區(qū)間義務教育均衡發(fā)展。在教育經(jīng)濟學中,義務教育公平是一種價值取向,它包括政府提供的入學機會均等、受教育過程中的機會均等和取得學業(yè)成功的機會均等三個方面。義務教育效益是指義務教育提高全民素質(zhì)所產(chǎn)生的效果和利益,它包括經(jīng)濟效益和社會效益。
一、義務教育財政轉(zhuǎn)移支付應該堅持公平原則
1.從義務教育公共產(chǎn)品屬性來看,義務教育財政轉(zhuǎn)移支付應堅持公平原則。
根據(jù)公共產(chǎn)品理論,公共產(chǎn)品有兩個主要特征,一是消費上的非競爭性(Non—rivalness),即某個人或群體對某公共產(chǎn)品的消費不會妨礙或減少其他人或群體對這種產(chǎn)品的消費,新增加的消費人數(shù)所帶來的邊際成本為零;二是受益的非排他性(Non—excludability),即某個人或群體在消費某公共產(chǎn)品的同時,無法將另外一些人或群體排除在該公共產(chǎn)品的受益范圍之外。公共產(chǎn)品的這兩個特征表明,對于社會上消費它的每一個人來說,公共產(chǎn)品無論是在機會上,還是在數(shù)量和質(zhì)量上都是均等的、公平的。
義務教育是通過立法規(guī)范受教育者家庭以及各級政府的行為。在普及了義務教育的地區(qū),某個人接受了義務教育并不會妨礙其他人也接受義務教育,即義務教育具有消費的非競爭性;在提供了免費的義務教育的地區(qū),不存在因某人沒有或不愿付費就將其排除在義務教育的范圍之外,即義務教育也具有受益的非排他性。義務教育具有很強的公共產(chǎn)品性質(zhì)。厲以寧教授就把義務教育劃為具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務,因為“接受這些類型的教育服務的人并不直接付費,而維持這些教育服務的費用則由政府的財政部門承擔,不享用這些教育服務的人也需要為此支付費用(如納稅)。”因此,政府應該提供給每一學齡人口平等的受教育機會和大致均衡的義務教育資源。義務教育財政轉(zhuǎn)移支付作為通過調(diào)節(jié)義務教育財政、調(diào)節(jié)義務教育發(fā)展均衡水平的一種專項轉(zhuǎn)移支付方式,應該堅持公平原則。
政府間財政轉(zhuǎn)移支付的主要目的是為了解決財政不平衡問題。一是縱向不平衡,即當某級政府出現(xiàn)財政盈余的同時,另外一些級次的政府卻面臨財政赤字的現(xiàn)象;二是橫向不平衡,即在同一級次上的政府間出現(xiàn)的一些富裕地區(qū)政府財政盈余,而另一些貧困地區(qū)政府財政赤字的現(xiàn)象。公共產(chǎn)品由公共財政負擔,政府間財政的不平衡勢必要影響到公共產(chǎn)品的有效供給。財政轉(zhuǎn)移支付就是要使公共產(chǎn)品直接提供者之間的財政趨于平衡,從而保證公共產(chǎn)品的有效供給。義務教育財政轉(zhuǎn)移支付,作為公共產(chǎn)品財政轉(zhuǎn)移支付的一部分,其最終目的就是為了促進地區(qū)間義務教育均衡發(fā)展,因此,應該堅持公平原則。
2.從我國的社會性質(zhì)來看,義務教育財政轉(zhuǎn)移支付應該堅持公平原則。
我國是社會主義國家,“共同富�！笔巧鐣髁x社會的本質(zhì)特征。我國幅員遼闊,民族眾多,地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展和教育發(fā)展不均衡。而且,改革開放之初的優(yōu)惠政策,對城市比對農(nóng)村有利,對沿海比對內(nèi)陸有利,進一步加劇了地區(qū)間的不均衡。根據(jù)世界銀行專家的計算,按目前的國際標準衡量,我國的吉尼系數(shù)已由1985年的28.8%上升為1995年的33.8%,[1]收入分配不均衡的狀況增長顯著。
按照人力資本理論的觀點,教育不僅可以促進經(jīng)濟發(fā)展速度加快,也可以改善收入分配不公平的現(xiàn)象。今天,許多貧困家庭子女通過自身的努力以及政府和社會的幫助,通過接受較好水平的教育擺脫了父輩貧困的陰影。因此,義務教育財政轉(zhuǎn)移支付,應該堅持公平原則,加大對貧困地區(qū)地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度,盡可能通過縮小地區(qū)間教育發(fā)展水平的差距縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距,使地區(qū)之間人們的收入分配相對均衡。
3.從法律的角度來看,義務教育財政轉(zhuǎn)移支付應該堅持公平原則。
義務教育是國家根據(jù)法律規(guī)定,對適齡兒童、少年實施一定年限和一定程度的學校教育。《教育法》第九條規(guī)定,“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務�！钡谑畻l規(guī)定,“國家實行九年義務教育制度。各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學。適齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護人以及有關社會組織和個人有義務使適齡兒童、少午接受并完成規(guī)定年限的義務教育�！薄读x務教育法》第五條也規(guī)定,“凡年滿六周歲的兒童,不分性別、民族、種族,應當入學接受規(guī)定年限的義務教育、條件不具備的地區(qū),可以推遲到七周歲�！钡谑䲢l規(guī)定,“實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資,由國務院和地方各級人民政府負責籌措,予以保證�！绷x務教育的各種法律法規(guī),不僅規(guī)定了受教育者及其監(jiān)護人的權利和義務,也規(guī)定了政府在實施義務教育過程中應承擔的責任,即保障義務教育所需要的人、財、物等教育資源的有效供給。
我國地區(qū)間義務教育發(fā)展不平衡,有的貧困地區(qū)義務教育還沒有普及,有的地區(qū)雖然義務教育暫時普及了,但由于地方財力薄弱,義務教育經(jīng)費沒有保障。義務教育財政轉(zhuǎn)移支付,在很大程度上是為了保障一些地區(qū)的義務教育經(jīng)費和在貧困地區(qū)普及九年義務教育。因此,義務教育財政轉(zhuǎn)移付,從法律的角度來看,是為了保證一部分地區(qū)兒童、少年平等的受教育權利、必須堅持公平原則。
二、義務教育財政轉(zhuǎn)移交付應該堅持效益原則
1.根據(jù)人力資本理論的觀點,義務教育財政轉(zhuǎn)移支付應該堅持效益原則。
人力資本理論的觀點認為,教育是一種人力資本投資,通過教育可以提高勞動力的質(zhì)量,從而增加國民收入。從經(jīng)濟學的角度看,投資的目的是為了獲取較高的收益,投資者最關注的問題是投入與產(chǎn)出的比例。對于教育而言就是關注教育資源的使用效率問題,投資者都追求以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出,就是追求較高的教育資源利用效率。關于效率的概念,19世紀意大利經(jīng)濟學家帕累托認為,效率是指當群體中一個或更多成員的處境被改善而沒有一個成員的處境被惡化時的情況。這種情況,人們稱之為“帕累托最優(yōu),”并把它視為經(jīng)濟學意義上的高效率準則。
義務教育財政轉(zhuǎn)移支付,是財政支出的一種形式,也是政府對公共服務進行投資的一種方式。作為一種投資,它應該追求高效益。
2.根據(jù)邊際效益遞減規(guī)律,義務教育財政轉(zhuǎn)移支付應該堅持效益原則。
邊際效益遞減規(guī)律認為,在一個地區(qū)或行業(yè),當資本的投入增加到一定程度時,再增加一單位的資本投入,其效益就會減少。如果把該資本投入到其它地區(qū)或行業(yè),產(chǎn)生的機會效益就會增加。
我國東西部之間、城鄉(xiāng)之間義務教育發(fā)展水平的差距明顯。在東部地區(qū),義務教育比較發(fā)達,上海、北京已普及了高中教育,在義務教育財政轉(zhuǎn)移支付過程中,如果再進行專項補助,勢必會產(chǎn)生義務教育投資邊際效益遞減的趨勢。而西部貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū),義務教育發(fā)展水平較低,還處于義務教育投資邊際效益遞增階段。因此,應該側(cè)重于對義務教育發(fā)展水平還不夠高的貧困地區(qū)財政進行轉(zhuǎn)移支付,提高義務教育財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。
3.根據(jù)邊際效用最大化原理,義務教育財政轉(zhuǎn)移支付應該堅持效益原則。
&n 義務教育財政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)bsp; 邊際效用最大化原理認為,消費者最迫切的需要得到了滿足時,效用最大。也就是說,同樣量的消費,對于不同層次的需求來說,效用不一樣,最迫切需要得到滿足的效用大于次迫切需要得到滿足的效用。
義務教育財政轉(zhuǎn)移支付所面對的有義務教育發(fā)達的東部地區(qū)。也有義務教育欠發(fā)達的西部地區(qū),對東部地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付,好比“錦上添花”,屬于次迫切需要滿足的效用。只有西部義務教育欠發(fā)達的貧困地區(qū),才是最迫切需要義務教育財政轉(zhuǎn)移交付。對這些地區(qū)而言,義務教育轉(zhuǎn)移支付能使它獲得最迫切需要滿足的效用。因此,義務教育財政轉(zhuǎn)移支付應該堅持效益原則,加大對西部貧困地區(qū)財政的轉(zhuǎn)移支付力度,從整體上提高義務教育財政轉(zhuǎn)移支付資金的邊際效用。
一般都認為,公平和效益是魚和熊掌的關系,不可兼得。實際上公平和效益也存在著一致性。袁振國教授用象限模式把教育的公平與效益之間關系表達為四種格局。第一象限表示,教育的公平水平高,效益水平也高;第二象限表示,教育的公平水平高,但教育的效益水平低;第三象限表示,教育的公平水平低,但教育的效益水平高;第四象限表示教育的公平水平低,教育的效益水平也低[2].在第一、四象限,教育的公平與效益是一致的,只有在第二、三象限時,才需要我們進行價值選擇,是以公平為主?還是以效益為主?我國義務教育財政轉(zhuǎn)移支付的最終目的,是為了促進義務教育均衡發(fā)展。在目前地區(qū)義務教育發(fā)展極不均衡,少數(shù)地區(qū)義務教育還沒有普及的情況下,追求義務教育財政轉(zhuǎn)移支付的公平、也是為了追求義務教育財政轉(zhuǎn)移支付的效益;追求義務教育財政轉(zhuǎn)移支付效益,也能達到義務教育財政轉(zhuǎn)移支付的公平。
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