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義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)
義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù) 內(nèi)容提要: 公平與效益既具有矛盾性,又具有一致性,在義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中,這二者是統(tǒng)一的。無(wú)論是從公平的角度,還是從效益的角度,都應(yīng)該加大對(duì)西部貧困地區(qū)地方財(cái)政的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,促進(jìn)地區(qū)間教育和經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。
關(guān)鍵詞:義務(wù)教育;財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;公平;效益
義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府根據(jù)下級(jí)政府在其管理所轄地區(qū)的義務(wù)教育時(shí)所產(chǎn)生的財(cái)政缺口,對(duì)下級(jí)政府給予的用于義務(wù)教育發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的直接目的是為了解決地區(qū)間義務(wù)教育財(cái)政的不平衡問(wèn)題。從更深層次來(lái)看,其最終日的是追求義務(wù)教育的公平和效益,促進(jìn)地區(qū)間義務(wù)教育均衡發(fā)展。在教育經(jīng)濟(jì)學(xué)中,義務(wù)教育公平是一種價(jià)值取向,它包括政府提供的入學(xué)機(jī)會(huì)均等、受教育過(guò)程中的機(jī)會(huì)均等和取得學(xué)業(yè)成功的機(jī)會(huì)均等三個(gè)方面。義務(wù)教育效益是指義務(wù)教育提高全民素質(zhì)所產(chǎn)生的效果和利益,它包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
一、義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持公平原則
1.從義務(wù)教育公共產(chǎn)品屬性來(lái)看,義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)堅(jiān)持公平原則。
根據(jù)公共產(chǎn)品理論,公共產(chǎn)品有兩個(gè)主要特征,一是消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性(Non—rivalness),即某個(gè)人或群體對(duì)某公共產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)妨礙或減少其他人或群體對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi),新增加的消費(fèi)人數(shù)所帶來(lái)的邊際成本為零;二是受益的非排他性(Non—excludability),即某個(gè)人或群體在消費(fèi)某公共產(chǎn)品的同時(shí),無(wú)法將另外一些人或群體排除在該公共產(chǎn)品的受益范圍之外。公共產(chǎn)品的這兩個(gè)特征表明,對(duì)于社會(huì)上消費(fèi)它的每一個(gè)人來(lái)說(shuō),公共產(chǎn)品無(wú)論是在機(jī)會(huì)上,還是在數(shù)量和質(zhì)量上都是均等的、公平的。
義務(wù)教育是通過(guò)立法規(guī)范受教育者家庭以及各級(jí)政府的行為。在普及了義務(wù)教育的地區(qū),某個(gè)人接受了義務(wù)教育并不會(huì)妨礙其他人也接受義務(wù)教育,即義務(wù)教育具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性;在提供了免費(fèi)的義務(wù)教育的地區(qū),不存在因某人沒(méi)有或不愿付費(fèi)就將其排除在義務(wù)教育的范圍之外,即義務(wù)教育也具有受益的非排他性。義務(wù)教育具有很強(qiáng)的公共產(chǎn)品性質(zhì)。厲以寧教授就把義務(wù)教育劃為具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù),因?yàn)椤敖邮苓@些類(lèi)型的教育服務(wù)的人并不直接付費(fèi),而維持這些教育服務(wù)的費(fèi)用則由政府的財(cái)政部門(mén)承擔(dān),不享用這些教育服務(wù)的人也需要為此支付費(fèi)用(如納稅)。”因此,政府應(yīng)該提供給每一學(xué)齡人口平等的受教育機(jī)會(huì)和大致均衡的義務(wù)教育資源。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為通過(guò)調(diào)節(jié)義務(wù)教育財(cái)政、調(diào)節(jié)義務(wù)教育發(fā)展均衡水平的一種專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式,應(yīng)該堅(jiān)持公平原則。
政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要目的是為了解決財(cái)政不平衡問(wèn)題。一是縱向不平衡,即當(dāng)某級(jí)政府出現(xiàn)財(cái)政盈余的同時(shí),另外一些級(jí)次的政府卻面臨財(cái)政赤字的現(xiàn)象;二是橫向不平衡,即在同一級(jí)次上的政府間出現(xiàn)的一些富裕地區(qū)政府財(cái)政盈余,而另一些貧困地區(qū)政府財(cái)政赤字的現(xiàn)象。公共產(chǎn)品由公共財(cái)政負(fù)擔(dān),政府間財(cái)政的不平衡勢(shì)必要影響到公共產(chǎn)品的有效供給。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就是要使公共產(chǎn)品直接提供者之間的財(cái)政趨于平衡,從而保證公共產(chǎn)品的有效供給。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,作為公共產(chǎn)品財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一部分,其最終目的就是為了促進(jìn)地區(qū)間義務(wù)教育均衡發(fā)展,因此,應(yīng)該堅(jiān)持公平原則。
2.從我國(guó)的社會(huì)性質(zhì)來(lái)看,義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持公平原則。
我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,“共同富�！笔巧鐣�(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)特征。我國(guó)幅員遼闊,民族眾多,地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育發(fā)展不均衡。而且,改革開(kāi)放之初的優(yōu)惠政策,對(duì)城市比對(duì)農(nóng)村有利,對(duì)沿海比對(duì)內(nèi)陸有利,進(jìn)一步加劇了地區(qū)間的不均衡。根據(jù)世界銀行專(zhuān)家的計(jì)算,按目前的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)衡量,我國(guó)的吉尼系數(shù)已由1985年的28.8%上升為1995年的33.8%,[1]收入分配不均衡的狀況增長(zhǎng)顯著。
按照人力資本理論的觀點(diǎn),教育不僅可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快,也可以改善收入分配不公平的現(xiàn)象。今天,許多貧困家庭子女通過(guò)自身的努力以及政府和社會(huì)的幫助,通過(guò)接受較好水平的教育擺脫了父輩貧困的陰影。因此,義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,應(yīng)該堅(jiān)持公平原則,加大對(duì)貧困地區(qū)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度,盡可能通過(guò)縮小地區(qū)間教育發(fā)展水平的差距縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距,使地區(qū)之間人們的收入分配相對(duì)均衡。
3.從法律的角度來(lái)看,義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持公平原則。
義務(wù)教育是國(guó)家根據(jù)法律規(guī)定,對(duì)適齡兒童、少年實(shí)施一定年限和一定程度的學(xué)校教育。《教育法》第九條規(guī)定,“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”第十條規(guī)定,“國(guó)家實(shí)行九年義務(wù)教育制度。各級(jí)人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學(xué)。適齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護(hù)人以及有關(guān)社會(huì)組織和個(gè)人有義務(wù)使適齡兒童、少午接受并完成規(guī)定年限的義務(wù)教育�！薄读x務(wù)教育法》第五條也規(guī)定,“凡年滿六周歲的兒童,不分性別、民族、種族,應(yīng)當(dāng)入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育、條件不具備的地區(qū),可以推遲到七周歲�！钡谑䲢l規(guī)定,“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資,由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措,予以保證�！绷x務(wù)教育的各種法律法規(guī),不僅規(guī)定了受教育者及其監(jiān)護(hù)人的權(quán)利和義務(wù),也規(guī)定了政府在實(shí)施義務(wù)教育過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,即保障義務(wù)教育所需要的人、財(cái)、物等教育資源的有效供給。
我國(guó)地區(qū)間義務(wù)教育發(fā)展不平衡,有的貧困地區(qū)義務(wù)教育還沒(méi)有普及,有的地區(qū)雖然義務(wù)教育暫時(shí)普及了,但由于地方財(cái)力薄弱,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,在很大程度上是為了保障一些地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)和在貧困地區(qū)普及九年義務(wù)教育。因此,義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移付,從法律的角度來(lái)看,是為了保證一部分地區(qū)兒童、少年平等的受教育權(quán)利、必須堅(jiān)持公平原則。
二、義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移交付應(yīng)該堅(jiān)持效益原則
1.根據(jù)人力資本理論的觀點(diǎn),義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持效益原則。
人力資本理論的觀點(diǎn)認(rèn)為,教育是一種人力資本投資,通過(guò)教育可以提高勞動(dòng)力的質(zhì)量,從而增加國(guó)民收入。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,投資的目的是為了獲取較高的收益,投資者最關(guān)注的問(wèn)題是投入與產(chǎn)出的比例。對(duì)于教育而言就是關(guān)注教育資源的使用效率問(wèn)題,投資者都追求以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出,就是追求較高的教育資源利用效率。關(guān)于效率的概念,19世紀(jì)意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托認(rèn)為,效率是指當(dāng)群體中一個(gè)或更多成員的處境被改善而沒(méi)有一個(gè)成員的處境被惡化時(shí)的情況。這種情況,人們稱(chēng)之為“帕累托最優(yōu),”并把它視為經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的高效率準(zhǔn)則。
義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,是財(cái)政支出的一種形式,也是政府對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行投資的一種方式。作為一種投資,它應(yīng)該追求高效益。
2.根據(jù)邊際效益遞減規(guī)律,義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持效益原則。
邊際效益遞減規(guī)律認(rèn)為,在一個(gè)地區(qū)或行業(yè),當(dāng)資本的投入增加到一定程度時(shí),再增加一單位的資本投入,其效益就會(huì)減少。如果把該資本投入到其它地區(qū)或行業(yè),產(chǎn)生的機(jī)會(huì)效益就會(huì)增加。
我國(guó)東西部之間、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展水平的差距明顯。在東部地區(qū),義務(wù)教育比較發(fā)達(dá),上海、北京已普及了高中教育,在義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中,如果再進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助,勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生義務(wù)教育投資邊際效益遞減的趨勢(shì)。而西部貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū),義務(wù)教育發(fā)展水平較低,還處于義務(wù)教育投資邊際效益遞增階段。因此,應(yīng)該側(cè)重于對(duì)義務(wù)教育發(fā)展水平還不夠高的貧困地區(qū)財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,提高義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。
3.根據(jù)邊際效用最大化原理,義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持效益原則。
&n 義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)bsp; 邊際效用最大化原理認(rèn)為,消費(fèi)者最迫切的需要得到了滿足時(shí),效用最大。也就是說(shuō),同樣量的消費(fèi),對(duì)于不同層次的需求來(lái)說(shuō),效用不一樣,最迫切需要得到滿足的效用大于次迫切需要得到滿足的效用。
義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所面對(duì)的有義務(wù)教育發(fā)達(dá)的東部地區(qū)。也有義務(wù)教育欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū),對(duì)東部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,好比“錦上添花”,屬于次迫切需要滿足的效用。只有西部義務(wù)教育欠發(fā)達(dá)的貧困地區(qū),才是最迫切需要義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移交付。對(duì)這些地區(qū)而言,義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付能使它獲得最迫切需要滿足的效用。因此,義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該堅(jiān)持效益原則,加大對(duì)西部貧困地區(qū)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度,從整體上提高義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的邊際效用。
一般都認(rèn)為,公平和效益是魚(yú)和熊掌的關(guān)系,不可兼得。實(shí)際上公平和效益也存在著一致性。袁振國(guó)教授用象限模式把教育的公平與效益之間關(guān)系表達(dá)為四種格局。第一象限表示,教育的公平水平高,效益水平也高;第二象限表示,教育的公平水平高,但教育的效益水平低;第三象限表示,教育的公平水平低,但教育的效益水平高;第四象限表示教育的公平水平低,教育的效益水平也低[2].在第一、四象限,教育的公平與效益是一致的,只有在第二、三象限時(shí),才需要我們進(jìn)行價(jià)值選擇,是以公平為主?還是以效益為主?我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最終目的,是為了促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。在目前地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展極不均衡,少數(shù)地區(qū)義務(wù)教育還沒(méi)有普及的情況下,追求義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的公平、也是為了追求義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效益;追求義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效益,也能達(dá)到義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的公平。
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