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縣財政困難的成因和對策
縣財政困難的成因和對策 我國實施分稅制財政體制以來,相當(dāng)一部分省區(qū)的縣級財政經(jīng)濟狀況未能好轉(zhuǎn),反而呈現(xiàn)持續(xù)惡化的趨勢。在近幾年開展的財政轉(zhuǎn)移支付資金審計調(diào)查中,審計署駐沈陽特派辦調(diào)查了解了遼寧省部分縣區(qū)財政收支的基本情況。這些縣區(qū)普遍存在著財政自主性財政收入增長乏力、剛性支出膨脹、債務(wù)負擔(dān)過重的問題。縣級財政狀況的惡化嚴重制約了地方經(jīng)濟的發(fā)展,甚至危及基層政權(quán)建設(shè)和社會的穩(wěn)定。筆者在收集、整理相關(guān)財政數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,分析縣級財政困難的原因,并提出中央和省市財政加大轉(zhuǎn)移支付力度,進一步調(diào)整體制完善機制的建議,以便促進縣區(qū)財政走出困境。
一、縣級財政困難的狀況
該辦重點調(diào)查了東北某市,是典型的農(nóng)業(yè)地區(qū),該市下轄三個縣、兩個縣級市、兩區(qū)。調(diào)查資料顯示,2000至2004年間,上述三縣二區(qū)及兩市(以下簡稱縣級)的GDP年平均增長16.41%,財政一般預(yù)算收入年平均增長18.71%,地方可支配財力年平均增長14.79%,財政一般預(yù)算支出年平均增長16.71%,其中經(jīng)常性支出年平均增長18.49%.截止2005年9月末,縣級財政應(yīng)承擔(dān)的直接債務(wù)及或有債務(wù)總額為14.48億元。從這組數(shù)字看,縣級財政可支配財力增長幅度低于一般預(yù)算收入的增長,更低于GDP的增長幅度,增加的財力主要用于維持高速增長的經(jīng)常性支出。同時,縣級財政的直接債務(wù)及或有債務(wù)已經(jīng)達到相當(dāng)驚人的程度,也從一個特定的角度透視出縣級財政經(jīng)濟的困難狀況�？h級財政的困難是普遍的,只是程度上有所差別,大致可分為三種情形:
第一種是“吃飯”型財政。近幾年來,這類地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展比較快,財政收入增長比較穩(wěn)定,上級補助占總財力比重較低,能保障政府機關(guān)的正常運轉(zhuǎn),但各項事業(yè)發(fā)展資金依然短缺。如調(diào)查的一縣級市,2000至2004年間的 GDP年平均增長17.44%,一般預(yù)算收入年平均增長23.81%,一般預(yù)算收入占總財力的比重平均為77.53%,財政經(jīng)常性支出占一般預(yù)算支出的比重平均為79.06%.截至2005年9月,縣級財政債務(wù)余額5792萬元。這類地區(qū)盡管其財政自給程度較高,也僅僅是能夠維持政府機關(guān)運轉(zhuǎn)的經(jīng)費開支,可用于經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展社會事業(yè)的財力十分有限。
第二種是“要飯”型財政。伴隨著國企改制的推進和實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,尤其受國家關(guān)閉“五小”企業(yè)政策影響,縣級財政原有骨干財源萎縮,財政收入增長極不穩(wěn)定,財政支出增長較快,上級補助占總財力比重在60%到70%之間,其財力難以保障工資及時足額發(fā)放和政府機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)。這類地區(qū)其財政自給程度較低,自主財力難以維持政府機關(guān)運轉(zhuǎn)的經(jīng)費開支,根本沒有能力支持地方經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展。
第三種是“窮困潦倒”型財政。這類縣區(qū)分稅制前后一直就沒有骨干企業(yè),屬于貧困縣、亞貧縣或“有實無名”的貧困縣,縣域經(jīng)濟不發(fā)達,財政收入沒有穩(wěn)定來源,或收入來源較少,上級補助占總財力比重在80%以上。只能靠“寅吃卯糧”或舉借外債來保障工資及時足額發(fā)放和政府機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)。如某縣2000至2004年間的 GDP年平均增長11.91%,一般預(yù)算收入年平均增長8.31%,一般預(yù)算收入占總財力的比重平均僅為21.40%,財政經(jīng)常性支出占一般預(yù)算支出的比重平均卻高達86.77%.截至2005年9月,縣級財政債務(wù)余額4.2億元。這類地區(qū)其財政自給程度極低,維持政府機關(guān)運轉(zhuǎn)的正常經(jīng)費開支,都要靠“寅吃卯糧”或借債,更談不上支持經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展了。
二、縣級財政困難的成因
(一)經(jīng)濟發(fā)展滯后,財政收入增長緩慢�？h級財政困難的根本原因是經(jīng)濟發(fā)展滯后。具體講,一是自然條件差,滯留傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,制約了第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;二是基礎(chǔ)設(shè)施差,工業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,民營企業(yè)發(fā)展緩慢,制約了第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;三是交通不發(fā)達,信息不靈通,小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐緩慢,制約了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展滯后,影響了財政收入快速增長。
(二)財權(quán)與事權(quán)不對稱,致使縣鄉(xiāng)財政困難加劇。1994年實施分稅制時,政府間的事權(quán)及支出劃分上沒有隨財權(quán)的劃分進行相應(yīng)的調(diào)整。(1)有中央事務(wù)地方財力安排的情況,如屬于基本國策的義務(wù)教育、計劃生育等。以4個典型縣為例,至2004年底,義務(wù)教育支出平均占到縣總支出32%,占可用財力的40%以上,而且年年呈剛性增長之勢,僅此一項耗去地方近一半的財力。(2)有地方事務(wù)中央安排支出的情況,這可從中央專項撥款的支出項目中略見一斑。(3)中央安排給地方的支出項目,要求地方配套的項目過多、過濫,使地方財政難以統(tǒng)籌安排,加劇了縣財政的困難。
(三)縣鄉(xiāng)財力增長缺乏穩(wěn)定來源。一是財力增長受制約。分稅制后,增值稅收入大頭上劃中央,返還比例較低,稅收返還增長率采用環(huán)比計算,嚴重制約了基層財力增長。二是地方稅體系建設(shè)十分薄弱。分稅制把大稅種的小部分、小稅種的大部分留給地方,稅源零散,征收難度大,增長彈性小,征稅成本高。在與中央、省、市的“分灶”、“砍塊”中,縣級財政拿了個“死面團”,揉來揉去沒多大的“發(fā)”頭,難以成為地方財政收入的主要來源。三是收入結(jié)構(gòu)不合理。主要是基層財政缺乏高附加值、高稅率產(chǎn)業(yè),加之財政收入渠道過窄,收入極不穩(wěn)定。
(四)縣級財政支出管理軟化,財力缺口越來越大。(1)機構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人員快速增加。調(diào)查資料顯示,五年來,縣級財政供養(yǎng)人口仍在以每年1.21%的速度遞增,幾乎每年的新增財力都被人頭費吃掉。(2)中央不斷出臺的一些政策性增支因素,也是加大縣區(qū)財力缺口的重要因素。如近年來的幾次調(diào)整工資;教育、科技、林業(yè)、水利、綜合治理、信訪、宣傳等都要求有法定的增長比例,致使縣財政缺口越來越大。
三、措施和建議
(一)培植縣域經(jīng)濟的新增長點,開辟財源。一是調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),因地、因縣制宜,加快培育高新技術(shù)、旅游、果業(yè)和能源等特色產(chǎn)業(yè),使其成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。二是促進傳統(tǒng)農(nóng)耕經(jīng)濟向生態(tài)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光旅游、休閑農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)及出口創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)的調(diào)整,農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)要形成規(guī)模,加工要形成深度,產(chǎn)業(yè)要形成鏈條。三是大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程,提高縣域產(chǎn)業(yè)集聚度,引導(dǎo)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。四是實施工業(yè)強縣戰(zhàn)略,突出工業(yè)在縣域經(jīng)濟中的主體地位,以信息化帶動工業(yè)化,以工業(yè)化促進信息化,走科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。五是加強土地資源的資本運營。抓住建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略機遇,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用,以出讓土地使用權(quán)換取資金、技術(shù)、先進管理經(jīng)驗和管理人才向本地的聚集。
(二)明確各級政府支出責(zé)任,財權(quán)事權(quán)相對稱。(1)明確中央與省的事權(quán)及支出責(zé)任后,要進一步劃分省以下政府間的事權(quán)和支出責(zé)任。(2)進一步明確中央對縣區(qū)在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、大型公益事業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療體系建設(shè)以及科技、義務(wù)教育和扶貧開發(fā)等經(jīng)濟性事務(wù)方面的事權(quán)責(zé)任和承擔(dān)份額。(3)在各級政府之間確立公共政策的責(zé)任原則。即:“誰出政策,誰拿錢”的原則,也就是說,在制定和實施涉及政府間權(quán)益再分配的公共政策時,各級政策決策者都要遵守這條最基本的責(zé)任原則。
(三)建立完善、科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。一是加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度,確�？h區(qū)正常運轉(zhuǎn)的財力需求。如對于純粹保工資、保運轉(zhuǎn)的縣區(qū),工資性轉(zhuǎn)移支付中有關(guān)中央出臺的增資政策應(yīng)按全額予以轉(zhuǎn)移補助,不要給縣區(qū)留下缺口。二是社會保障關(guān)系到國家的長治久安。建議將這部分開支納入到中央轉(zhuǎn)移支付之中予以照顧。三是對于國家控制價格的資源,建議中央實行資源開采地區(qū)的資源價值補償性的轉(zhuǎn)移支付。適當(dāng)集中資源受益地區(qū)的財力,向資源開發(fā)地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移,以保護資源縣區(qū)的發(fā)展,積累發(fā)展?jié)摿ΑＫ氖墙⒖h級財政橫向轉(zhuǎn)移支付。適當(dāng)集中本轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達縣區(qū)的財力,向困難縣區(qū)轉(zhuǎn)移,縮小縣區(qū)間的差距。同時,要建立配套激勵機制,以調(diào)動困難縣區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的積極性。
(四)加強財政管理,提高縣區(qū)財政資金使用效率。一是大力精簡財政供養(yǎng)人口,遏制行政經(jīng)費的擴張。建議將財政供養(yǎng)的行政事業(yè)單位人員編制管理和工資審批上收一級,從源頭上控制財政供養(yǎng)人員的極度膨脹。二是嚴格支出管理,確保重點支出。財政支出的安排要按照優(yōu)先次序,將支出劃分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、事業(yè)發(fā)展支出,建立零基預(yù)算,據(jù)實安排支出。行政機關(guān)事業(yè)單位的人員經(jīng)費,按編制內(nèi)實有人員和國家規(guī)定的工資、福利標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實安排支出;定額補助單位的補助費,分別按標(biāo)準(zhǔn)安排,超編人員不予供給。公用經(jīng)費實行統(tǒng)一的分類定額。禁止用財政資金建設(shè)“形象工程”和“政績工程”。三是強化預(yù)算約束。預(yù)算一經(jīng)確定,應(yīng)保持其嚴肅性,不得任意追加和變更,不打赤字預(yù)算,加大依法執(zhí)行預(yù)算的力度。同時,要積極推行部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購等項改革,提高財政資金使用效率。
(五)對三種類型困難縣實行分類傾斜,加快解困步伐。對“吃飯”型財政困難縣,重點采取自行解困機制:超收全部留縣區(qū),用于彌補預(yù)算缺口和處理掛賬。同時,提高縣區(qū)“兩稅”返還比例,并將“兩稅”增量部分全額返還縣區(qū),壯大其財力規(guī)模:“對要飯”型財政窮縣,采取上下聯(lián)動的解困機制:一是將從縣區(qū)重點稅源集中的分成收入,年末通過結(jié)算后全額返還,鼓勵縣區(qū)發(fā)展壯大骨干財源的積極性,二是將縣區(qū)招商引資、新上項目的上級稅收分享,年末通過結(jié)算全額返還,并向項目所在地傾斜,調(diào)動一些縣區(qū)發(fā)展經(jīng)濟、培植財源的積極性。對“窮困潦倒”型的縣區(qū),實施有保有控的穩(wěn)定機制。一方面要全額保障其干部職工工資和政權(quán)運轉(zhuǎn)的財力需求,另一方面嚴格控制財政供養(yǎng)人員膨脹,避免群體事件和破壞生態(tài)環(huán)境現(xiàn)象的發(fā)生。
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