論公平財政

論公平財政

    黨的十六大提出要堅持“效率優(yōu)先,兼顧公平”方針;十六屆三中全會要求堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀;新近出臺的中央一號文件《關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》明確指出,要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。無一例外的是,均觸及了一個公平性問題,體現(xiàn)了黨與時俱進、高瞻遠矚的戰(zhàn)略眼光和決策智慧。在發(fā)展市場經(jīng)濟和全面建設(shè)小康社會的進程中,堅持“五個統(tǒng)籌”,突出強調(diào)公平,著力縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、收入等方面的差距,正是黨立黨為公、執(zhí)政為民理念的充分貫徹和積極實踐。財政作為黨和政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟運行和均衡社會收入分配的重要手段,在著力打造經(jīng)濟和社會公平的平臺問題上擔(dān)負(fù)著義不容辭的重任。我們必須深入貫徹落實黨的戰(zhàn)略意圖,在以公共財政體制改革為基本取向的軌道上,著力推進政策調(diào)整和制度創(chuàng)新,突出構(gòu)建公平財政機制。
    構(gòu)建公平財政的現(xiàn)實必然性
    市場機制作用下的初次分配極不公平,客觀上要求通過再分配機制——財政,實現(xiàn)公平分配目標(biāo)。市場追求效率,財政追求公平,這既是一種“社會分工”,也是一種“社會協(xié)作”,互為前提和條件。目前我國城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平和居民生活水平差距有不斷擴大的趨勢,各地區(qū)經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展水平的差距也未見明顯縮小。在這種背景下,在財政分配上將公平放在更為優(yōu)先的位置,強調(diào)財政公平具有突出的現(xiàn)實意義。
    (一)科學(xué)發(fā)展觀的根本要求是統(tǒng)籌兼顧�！拔鍌�統(tǒng)籌”在十六屆三中全會的決定里,是作為對完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求提出來的,是實現(xiàn)新發(fā)展觀的根本要求。其實質(zhì),是在全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中,選擇什么樣的發(fā)展道路和發(fā)展模式,如何發(fā)展得更好的問題。新的科學(xué)發(fā)展觀的理論基礎(chǔ)是統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展,這是保持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的前提,是解決發(fā)展中諸多矛盾和利益調(diào)整的基本原則。作為經(jīng)濟社會重要調(diào)控杠桿的財政,必須堅持“五個統(tǒng)籌”才能為推進全面建設(shè)小康社會進程提供可靠的財力保障和政策支撐。
    (二)WTO的“游戲規(guī)則”強調(diào)公平性。世貿(mào)組織的具體規(guī)則很多,歸納起來有三條:一是市場開放,二是非歧視原則,三是公平貿(mào)易。其特點即公開、公正、公平、透明。這三條原則與其說是對企業(yè),倒不如說是對政府而言的。其中任意一條原則的貫徹實施都離不開政府。政府財政與這三條原則都有緊密的聯(lián)系,可以說,財政的一舉一動都會影響世貿(mào)組織規(guī)則在我國的實施。目前,財政并沒有很好地履行公平的職能,體現(xiàn)在為市場主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境還大有改進的余地,廣大的農(nóng)村納入財政的視野還不夠。若繼續(xù)以我們熟悉的方式行事而忽略世貿(mào)組織規(guī)則的要求,則將導(dǎo)致財政處處被動,當(dāng)被告的機會會大大增加。
    (三)公共財政的本質(zhì)是百姓財政。理財之道,貴在以民為本。以民為本正是完善市場經(jīng)濟體制的根本,是構(gòu)建公共財政的必要條件。公共財政的公共性是其題中應(yīng)有之義,其本質(zhì)就是讓廣大人民群眾普遍享受到改革開放和經(jīng)濟增長的成果。公共財政因此成為我國發(fā)展市場經(jīng)濟條件下財政體制改革的目標(biāo)模式。從某種意義上講,公共財政即公平財政。它以人民群眾“需要不需要、贊成不贊成、滿意不滿意”作為衡量財政工作優(yōu)劣的根本標(biāo)準(zhǔn)。因此,我們必須牢固確立基于民本的公共財政理念,加快構(gòu)筑完善的公共財政體系,切實做好以“眾人之財”辦好“眾人之事”,最大程度地滿足社會公共需要,讓公共財政的陽光照耀千家萬戶,真正實現(xiàn)惠及十幾億人口的全面小康。
    構(gòu)建公平財政必須突出“三個結(jié)合”
    財政公平既包括起點和過程的公平,也包括結(jié)果的公平;既包括經(jīng)濟的公平,也包括社會公平;既包括縱向的公平,也包括橫向的公平。因此,構(gòu)建公平財政是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,是功在當(dāng)前、影響深遠的大事,在實際運作中必須統(tǒng)籌兼顧、積極穩(wěn)妥。
    (一)理念與制度相結(jié)合。在許多發(fā)展中國家,公平的收入再分配被認(rèn)為是政府的恰當(dāng)?shù)恼�策目�?biāo)。從我國《憲法》和《預(yù)算法》等法律法規(guī)來看,公平作為我國法律所追求的最高目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是毫無疑問的,這一價值目標(biāo)在財政領(lǐng)域中的具體化,也就是財政公平原則。但在我國,財政公平的觀念尚未完全確立,財政不公平的問題還比較普遍。因此,在財政運行機制的生財、聚財、理財?shù)雀鱾�環(huán)節(jié),都要滲透進財政公平理念。同時要深化財政制度改革,并完善相關(guān)的立法,把公平這一法律的根本價值置于應(yīng)有的突出地位,實現(xiàn)財政公平的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。
    (二)效率與公平相結(jié)合。市場經(jīng)濟中講究的是效率,是機會公平,而公共財政要既講效率又講結(jié)果的公平。由于財政資金是為全社會服務(wù)的,財政資金運用的無效率本身就是社會不公平的表現(xiàn)。事實上,效率與公平是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。首先,沒有公平就沒有效率。如果沒有基本的公平,在自發(fā)競爭狀態(tài)下,就會產(chǎn)生貧富兩極分化。其次,沒有效率也難以維持公平。合理地配置資源有利于促進經(jīng)濟發(fā)展,這樣才能為實現(xiàn)真正而持久的公平提供客觀基礎(chǔ)和物質(zhì)保障。因此,絕不能以效率犧牲公平,也絕不能以公平損害效率。
    (三)宏觀與微觀相結(jié)合。構(gòu)建公平財政是一個動態(tài)的漸進的過程,因此在推進政策調(diào)整和制度創(chuàng)新上,既要注重宏觀層面上的前瞻性、超前指導(dǎo)性,又要注重微觀層面上的針對性、可操作性。宏觀上比如逐步創(chuàng)造條件實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一,用現(xiàn)代稅收制度取代現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制,逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),從體制和機制上保證減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的健康發(fā)展。微觀上比如政府財政支出在具體安排上能夠比較均衡地照顧到和平衡好各方面的利益。只有宏觀上堅持公平取向,微觀上具體貫徹公平原則,才能穩(wěn)定有序地構(gòu)建公平財政運行機制。
    構(gòu)建公平財政的有效途徑
    構(gòu)建公平財政是全面建設(shè)小康社會進程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),必須以“三個代表”統(tǒng)攬全局,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以“五個統(tǒng)籌”為視角,以公共財政為取向,從體制、機制、制度等方面深化財政改革和推進制度創(chuàng)新,在支持和促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的大局中找準(zhǔn)位置、突出著力點。
    (一)以改革財政體制為核心。
    體制問題是最敏感、最棘手的問題,但也是構(gòu)建公平財政過程中繞都繞不開的核心問題�；�本思路是:堅持事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一,進一步完善分稅制財政體制,調(diào)動各級政府發(fā)展經(jīng)濟、培植財源、增加收入的積極性,壯大各級政府財力。
    一是加快建立促進地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度,擴大具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,著重從政府公共服務(wù)方面縮小地區(qū)差距。將目前的一般性�？钪鸩郊{入一般性財政轉(zhuǎn)移支付的范圍,確需保留的專款通過建立專項性的轉(zhuǎn)移支付辦法予以規(guī)范。加大對基層轉(zhuǎn)移支付力度,幫助縣鄉(xiāng)緩解財政困難。
    二是規(guī)范和加強非稅收入管理,遏制非稅收入在體制外循環(huán),加大統(tǒng)籌力度,增強政府調(diào)控能力。嚴(yán)格實行“收支兩條線”,規(guī)范非稅收入征管體系。穩(wěn)步推進國庫集中支付核算改革,將所有政府財政性資金納入國庫賬戶體系統(tǒng)一核算,統(tǒng)一支付,減少財政資金中間環(huán)節(jié),提高資金使用效益。
    三是理順縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系。要按照“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦、鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理,兼顧縣鄉(xiāng)利益”的原則,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)與事權(quán)相一致的財權(quán),調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財?shù)姆e極性和主動性。克服“緊鄉(xiāng)�？h”的思想,結(jié)合農(nóng)村稅費改革,進一步明確事權(quán),規(guī)范分配關(guān)系,科學(xué)界定支出責(zé)任范圍。要按照結(jié)合實際、分類指導(dǎo)、逐步到位的原則,合理確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。凡是經(jīng)濟較發(fā)達、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入達到一定規(guī)模的,原則上應(yīng)實行分稅制財政管理體制;條件不成熟的,可先試行統(tǒng)收統(tǒng)支型財政體制,積極創(chuàng)造條件,爭取逐步向分稅制財政管理體制過渡。
    (二)以落實“就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”為關(guān)鍵。
    就業(yè)是民生之本。十六屆三中全會公報指出“要把擴大就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置”,正是為了讓經(jīng)濟社會發(fā)展更均衡,讓發(fā)展抹平人與人的差距、地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距,使經(jīng)濟增長惠及所有人。因此,要充分發(fā)揮財政職能作用,努力突破就業(yè)的體制性和政策性障礙,支持積極的就業(yè)政策的穩(wěn)步實施。
    一是進一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu),加大就業(yè)和再就業(yè)投入。財政再困難,也要采取切實可行的措施,嚴(yán)格控制和壓縮一般性開支,增加就業(yè)和再就業(yè)支出預(yù)算。安排專項經(jīng)費,支持農(nóng)民接受技能培訓(xùn),提升農(nóng)民工參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的就業(yè)能力。切實增加再就業(yè)專項轉(zhuǎn)移支付資金,根據(jù)市縣財政努力程度和工作成效適當(dāng)補助。同時,隨著改革的深入進行,就業(yè)與再就業(yè)任務(wù)將日益繁重,就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的社會化管理職能會逐步向街道、社區(qū)延伸,各級財政部門還要足額安排就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)費,以保證就業(yè)和再就業(yè)工作的順利開展。
    二是認(rèn)真落實財稅優(yōu)惠政策,支持就業(yè)和再就業(yè)工程的實施。對下崗失業(yè)人員從事個體經(jīng)營免繳行政事性收費,并且給予小額貸款擔(dān)保和貼息、社會保險補貼等資助。對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)、農(nóng)民工進城務(wù)工,提供寬松的稅費環(huán)境。
    三是扶持民營經(jīng)濟發(fā)展,積極開發(fā)就業(yè)崗位。徹底打破財政扶持對象上的所有制限制,著力創(chuàng)造民營經(jīng)濟公平競爭的政策環(huán)境。簡化審批手續(xù),減輕稅費負(fù)擔(dān),加大財政投入,鼓勵民營經(jīng)濟創(chuàng)辦企業(yè);切實貫徹《中小企業(yè)促進法》,安排專項經(jīng)費用于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系和風(fēng)險補償,拓寬民營經(jīng)濟投融資渠道;促進民營企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新;扶持民營企業(yè)外向型發(fā)展;支持民營企業(yè)擴大就業(yè)空間,實行稅費優(yōu)惠政策。
    (三)以完善社會保障體系為支撐。
    財政作為社保資金的重要提供者和社保體系的核心組織者,要充分發(fā)揮職能作用,加快社會保障體系建設(shè)。
    一是加大資金籌措和投入力度。完善社會保障籌資機制,增加預(yù)算安排,繼續(xù)堅持社會保障專項補助資金與工作努力程度掛鉤的辦法,提高社保支出占財政支出的比重。積極支持?jǐn)U大社會保障覆蓋面,進一步清理規(guī)范社會保險基金支出的范圍、項目和標(biāo)準(zhǔn),堅決杜絕虛報冒領(lǐng)現(xiàn)象,增強社會保險基金的自求平衡能力。建立社會保險費征收的激勵機制,努力提高收繳率,積極探索稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費工作。完善社會保障預(yù)算和財務(wù)制度,健全財政監(jiān)管體系,建立追蹤問效制度。
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新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,  “Briefing  to  the &n....

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