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稅制轉(zhuǎn)型和稅收政策的淺議
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論文關鍵詞:政府財政 稅收政策 稅制改革
論文摘要:改生產(chǎn)型增值稅為消費型增值稅,雖然有利于統(tǒng)一稅制,有利于向公共財政轉(zhuǎn)型,但其本身并不是向公共財政轉(zhuǎn)型,而只是增值稅類型的變化。從根本上看,向公共財政轉(zhuǎn)型實際上是政府行為和政府制度的轉(zhuǎn)型;從目前情況看,向以所得稅為主的直接稅制轉(zhuǎn)型的條件逐漸形成,增值稅轉(zhuǎn)型和內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌是今年的稅收工作的兩個重點。
向公共財政轉(zhuǎn)型是中國財稅體制改革的基本目標,這一點已經(jīng)寫進了十六屆三中全會通過的關于完善市場經(jīng)濟體制的決議之中。然而,具體到稅收體制上,公共財政表現(xiàn)在哪些方面,現(xiàn)行體制在哪些方面與此不相符合,轉(zhuǎn)型如何進行?似乎并未完全清楚。
前兩年,鑒于擴張性財政政策效應不佳,民間投資啟動不力,學界提出了從生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅轉(zhuǎn)變的建議。因為生產(chǎn)型增值稅只對企業(yè)購進的原材料扣減增值稅,而對投資部分不抵扣,是一種對投資征高稅的政策。況且,現(xiàn)行增值稅是1993年通貨膨脹嚴重時制定的,在很大程度上包含了反通貨膨脹的目的�，F(xiàn)在,雖然投資增長已經(jīng)有點過快,民間投資也開始復蘇,決策的時滯問題已經(jīng)相當明顯,但是,將“增值稅由生產(chǎn)型改為消費型,將設備投資納入增值稅抵扣范圍”仍有其積極意義,是在統(tǒng)一稅制上前進了一大步。
然而,改生產(chǎn)型增值稅為消費型增值稅,雖然有利于統(tǒng)一稅制,有利于向公共財政轉(zhuǎn)型,但其本身并不是向公共財政轉(zhuǎn)型,而只是增值稅類型的變化。由于增值稅是一種流轉(zhuǎn)稅,流轉(zhuǎn)稅是一種間接稅,其稅源來自于生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)。而以流轉(zhuǎn)稅為主,是無法實施公共財政體制的。因為,既然政府的稅收主要來自生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié),來自于生產(chǎn)和貿(mào)易企業(yè),那么,政府及其官員關注的中心自然是生產(chǎn)和流通,其精力也主要放在企業(yè)身上,投資建設,發(fā)展經(jīng)濟成為政府工作的中心。再加上在目前的體制條件下,評價官員政績的主要指標是經(jīng)濟增長率和招商引資的多少,而不是提供基礎性公共產(chǎn)品和公共服務的狀況。在這種情況下,我們的政府就是一個發(fā)展型或者建設型政府,我們的財政也仍然是建設財政或者經(jīng)濟財政,不可能是公共財政�？梢�,相對于以階級斗爭為綱,政府工作以經(jīng)濟建設為中心是一個巨大的進步,而相對于公共財政目標,政府工作以經(jīng)濟建設為中心,就值得思考和榷商。
從根本上來看,向公共財政轉(zhuǎn)型實際上是政府行為和政府制度的轉(zhuǎn)型。即從面對企業(yè)轉(zhuǎn)向面對個人,從與民爭利轉(zhuǎn)向為民謀利,從區(qū)別(實際上是歧視)對待轉(zhuǎn)向公平交易。因此,要實施公共財政,必須從以間接稅為主轉(zhuǎn)向以直接稅為主、以流轉(zhuǎn)稅為主轉(zhuǎn)向以所得稅為主。這樣,納稅的主體就主要是公民個人,而非企業(yè)。在這種情況下,政府就得面對全體公民,其與公民的關系就是與納稅人之間的交易關系,政府向公民提供公共服務,公民向政府提供一個等價與之交換,稅收就是提供公共服務的報酬。
政府提供的公共服務究竟如何,收取的稅收是多是少,當然不是由政府說了算數(shù),而要由納稅人來評價。這樣就能形成納稅人對政府行為的制衡和監(jiān)督,只有在納稅人的制衡和監(jiān)督下,政府的行為才能轉(zhuǎn)變。而在流轉(zhuǎn)稅為主的制度安排下,這一切是很難實施的。因為稅收主要來自于企業(yè),與納稅人隔著一層,稅多稅少與個人無直接關系,因而缺乏監(jiān)督政府行為的激勵。這樣一來,政府行為也不可能轉(zhuǎn)變。
從目前情況來看,向以所得稅為主的直接稅制轉(zhuǎn)型的條件逐漸形成,有關方面應當抓緊研究,積極促進,分步實施。首先,隨著經(jīng)濟的發(fā)展和收入的增加,所得稅的增長很快,盡管個人所得稅的偷漏稅現(xiàn)象相當嚴重,其增長速度也是稅收增長中最快的,其比重已經(jīng)超過了10%�，F(xiàn)在要做的首先是轉(zhuǎn)變其征收方式。目前,個人所得稅采取的是代扣代交的方式,這雖然保證了一定的稅收收入,減輕了稅收部門的負擔,但這并不是所得稅征管的一個恰當?shù)姆绞?除了養(yǎng)成稅收部門的依賴心理和偷懶行為以外,更重要的是不利于個人納稅意識的培養(yǎng)和形成,其征稅的直接和間接成本很高。其次,內(nèi)外資企業(yè)所得稅的并軌已經(jīng)不能再拖,今年有可能付諸實施。從本質(zhì)上來講,對外資企業(yè)的優(yōu)惠,就是對內(nèi)資企業(yè)的歧視,不僅低估了內(nèi)資企業(yè)的市場價值,而且造成了劣勝優(yōu)汰的效應。因此,統(tǒng)一稅負不僅解決了稅收制度中一個嚴重而明顯的不公平問題,而且有利于消除資本流出和流入不對等的問題,緩解匯率升值的壓力。進而為企業(yè)稅制的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。再次,消費稅改革也在加緊實施,這也是轉(zhuǎn)向直接稅制的一個重要方面。筆者其所以提出和討論這一問題,目的在于明確稅制改革的方向。
就今年的稅收工作來看,增值稅轉(zhuǎn)型和內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌是兩個重點。國家稅務總局提出的原則是“將在保持稅收收入穩(wěn)定較快增長的前提下,積極穩(wěn)妥地分步對現(xiàn)行稅制進行有增有減的結(jié)構(gòu)性改革�！睘榱私档投愔妻D(zhuǎn)型對財政收入的影響,有關部門計劃先從東北及一些重點扶持的行業(yè)試點,“允許企業(yè)抵扣當年新增固定資產(chǎn)中機器設備投資部分所含的進項稅金”,然后逐步推廣。這樣,此次改革可能采取“逐步轉(zhuǎn)型”的辦法。比如,投資中機器設備只允許增量抵扣;也可能采取分行業(yè)逐步轉(zhuǎn)型的辦法。必須指出,這種辦法雖然可以實施,但要注意區(qū)別對待可能造成新的扭曲,因為“保持稅收收入穩(wěn)定較快增長的前提”就是值得討論的。
1998年以來,中國經(jīng)濟年平均增長率7.8%,而稅收收入(不包括關稅和農(nóng)業(yè)稅)增長19.1%,兩者的差距十分明顯,2003年二者的差距更大,經(jīng)濟增長9.1%,而稅收增長超過了20%。稅收增收超常增長,有稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整的原因,也有加強征管的原因,還有不可比的因素,例如,中國的經(jīng)濟增長與進口的相關度相當高,經(jīng)濟增長快的年份,進口增長也快,但是,海關代征進口稅的增長終究與經(jīng)濟增長隔著一層,進口稅收的超常增長(如2003年增長47.4%)當然要排除在分析之外。
在稅收增長和經(jīng)濟增長的比較分析中,增值稅是與經(jīng)濟增長率概念和口徑最相近的一個指標。因為,在國民經(jīng)濟核算中,國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)是一個生產(chǎn)凈值的概念,表示一個國家(或地區(qū))所有常住單位在一定時期內(nèi)生產(chǎn)活動的最終成果,其價值形態(tài)是所有常住單位增加值之和。而增值稅就是對增加值征稅。因此,如果其他條件不變,GDP增長多少,增值稅大致也應增長多少。但從2003年的情況來看,國內(nèi)增值稅完成7 341億元,增收1 066億元,增長17%,超過經(jīng)濟增長率87%。對此能夠提供的解釋有以下幾個方面:
一是稅收征管加強,偷漏稅減少。據(jù)說,2002年增值稅的征收率已經(jīng)達到70%,進一步提高的余地還有,但不大,即使提高3—5個百分點,也只能解釋增收的1/3左右。一般來說,發(fā)達國家的稅收征管比我們有效,且所得稅比增值稅的征收要困難一些,其征收率通常為70%—80%。
二是GDP的數(shù)據(jù)偏低。盡管國家統(tǒng)計局一再說明,近來國內(nèi)外的一些認為中國已經(jīng)出現(xiàn)全面經(jīng)濟過熱的人仍持此看法,國內(nèi)各省上報的統(tǒng)計數(shù)字也大于統(tǒng)計局公布的數(shù)字。退一步講,即使認可此說,2003年GDP增長不是9.1%,而是10%,也不能彌合與稅收增長的差距。
三是稅收數(shù)據(jù)有水分。這有可能,但與其他統(tǒng)計數(shù)據(jù)相比,稅收收入的水分的確比較小,雖然賬面上的不能說全部是真金白銀,但真正入庫的都是貨真價實的東西。
總之,經(jīng)濟增長與增值稅的口徑比較接近,后者去年增長17%,如果以保持這樣的增長速度為前提,轉(zhuǎn)型的過程必然拖得過長,甚至久拖不決。內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌無法也不必逐步實施,只能一步到位。否則,會造成新的扭曲。更何況,加入WTO已經(jīng)多年,內(nèi)外資企業(yè)稅負的不公平,已經(jīng)是弊大于利。雖然二者的稅率一降一升,總體變化不大,但所占比重不同也會有不同的影響�？紤]到并軌對內(nèi)資企業(yè)是一種減稅措施,其所產(chǎn)生的激勵效應,也會進一步擴大稅基,促進稅收增長,因此,更應當抓緊實施。
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