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三級政府財政架構下的分析
精品源自歷史科
一、政府體制變遷下的三級政府財政架構
中國政府體制層級經過一系列演變,形成目前的五級政府體制。可以發(fā)現(xiàn),它與傳統(tǒng)的計劃經濟體制是相適應的。從中央一直到鄉(xiāng),政權向整個社會自上而下地籠罩下去,這便于中央政府政令暢通,減少協(xié)調成本,增加對全社會的控制力。而隨著市場經濟改革的深人.現(xiàn)行政府體制顯現(xiàn)出來的突出問題就是管理層次偏多,行政區(qū)域單元大小懸殊,舊的以農村為主要對象的行政區(qū)劃建制不再適應現(xiàn)代市場經濟的要求。層次過多,既增加管理成本,也影響辦事效率。據(jù)此.改革政府體制、減少政府層級已勢在必行。本文提出構建中央一省一市(縣)三級政府來優(yōu)化政府體制層級,主要是依托于兩項重大的政府體制變革來完成。
第一項改革是取消“市管縣”體制,推行“省管縣”體制。從改革實踐來看.2002年以來,浙江、湖北、河南、山東、福建等省份先后根據(jù)本省的具體情況,將一部分歸屬于地級市的經濟管理權和社會管理權直接斌予經濟強縣,在財政體制等方面實行了“省直管縣”。田這些“強縣擴權”舉措,在實踐上直指上世紀80年代興起繼而約定俗成的“市管縣”體制。其核心意義在于,通過在行政層面上確認和擴大經濟強縣的經濟和社會管理權及財政管理權,帶動縣域經濟突破“市管縣”所形成的體制性障礙,為“市管縣”體制轉變?yōu)椤笆」芸h”體制創(chuàng)造了條件。
第二項改革是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的路徑選擇是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府取消,變?yōu)榭h級政府的派出機構。當然,這一做法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的近期選擇.最為貼近我國農村當前實際、而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治又具有明顯的長期制度優(yōu)勢的乃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的必然歸宿。
結合政府層級結構的變化趨勢,我國的政府級次可由原來的五級(中央、省、市、縣、鄉(xiāng)/鎮(zhèn))精簡為三級(中央、省、市/縣)。在政府級次優(yōu)化后,按照“一級政府、一級財政”的原則,相應形成中央、省、市/縣三級財政架構。這樣.財政體制級次改革與政府體制層級變革達到協(xié)調一致。這三級政府財政構成我國財政體制劃分的墓本層次。
二、優(yōu)化政府間財政關系的構想在中央、省、市/縣三級政府財政架構形成后,關于政府間財政關系的事權配里、財權安排及其相應地轉移支付都要以新的基本層級為羞礎來重新構建。
(一)優(yōu)化政府間事權配。
應在轉變政府職能、理順政府與市場關系之后,按三級政府財政來優(yōu)化政府間的事權劃分,并以法律形式加以規(guī)范�？偟脑瓌t是,屬于全國性共同事務,應由中央政府決策、承擔和管理;屬于地方性共同事務,應由地方政府在中央政府統(tǒng)一政令許可范圍內自行決策和承擔,劃歸地方政府管理。
從事權劃分的縱向配里上著,中央財政負貴國家安全、國防、內政、外交、宏觀調控、地區(qū)財力平衡、全國性及跨地區(qū)的基礎設施建設與環(huán)境保護重點項目、大型國有企業(yè)興建與控股監(jiān)管、協(xié)調地區(qū)間經濟和社會事業(yè)發(fā)展及其中央政府機關職能運轉、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項目,以保證國家法制、政令和市場的統(tǒng)一。省級財政主要負貴區(qū)域性的經濟結構調整、環(huán)境改善、中觀目標的調控、本級機關的職能: 運轉和省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項目,以完善中觀調控,增強行政活力。市、縣財政具體負責各自轄區(qū)范圍內的經濟、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜.主要包括:本級政府行政事業(yè)費、公檢法經費、地方統(tǒng)縛安排的基建投資、企業(yè)技改和科研投人、城市維護建設經費、支農經費和社保經費等事業(yè)支出。②
中央、省、市/縣三級財政共有的職貴范圍包括基礎教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等涉及全體國民素質、國計民生、國土資源保護和環(huán)境治理方面的支出,中央需在全國范圍內統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調控、協(xié)調發(fā)展。比如,在荃礎教育領域,從國際經驗來看,一般是由墓層地方政府承擔份導管理貴任,支出貴任由各級政府共同承擔,其中中央或較高級地方政府往往負有更大的投人責任。而在我國,“以縣為主”的基礎教育提供體制沒有對服務的具體提供和支出兩種貴任進行劃分,致使縣鄉(xiāng)兩級政府不得不承擔起大部分基礎教育支出。伴隨著縣鄉(xiāng)政府的財政困難,基礎教育投人很難達到實際需要的水平,尤其是農村義務教育,幾乎到了難以為繼的地步。驀礎教育并不嚴格地具備地方性公共物品的特征,它存在一定程度的外部性,應屬各級政府的共有事權,由各級財政共同分擔。
根據(jù)三級政府間事權配里格局,財政總支出的主體在省以下的地方,市縣財政支出占全國財政總支出的比重約為55一60%,省級財政支出占全國財政總支出的比重約為巧一20%,中央財政支出占全國財政總支出的比重約僅占25一30%。
(二)優(yōu)化政府間對權安排。
按照本文設計的三級政府財政架構,在各級財政間合理配里主體稅種,并需進行相應的稅制改革。
1.中央稅種的優(yōu)化。
歸屬于中央財政的稅系應以關稅、消費稅為主體稅種,并輔之以證券交易稅、資源稅等,其收人總最約占全國財政收人的55—60%。關稅是國家處理國內貿易與對外貿易之間的關系、調節(jié)貿易進出口規(guī)模和結構的稅種,它關系到對外貿易中的國家主權,理所當然歸屬于中央稅。完善關稅制度的努力目標是使關稅從原來的“高稅率、多減免、窄稅羞、低征收”轉變?yōu)椤暗投惵�、少�?yōu)惠、寬稅基、實征收”。消費稅作為選擇性商品稅,著重體現(xiàn)公平兼顧效率。它已經不符合當前形勢的需要,應進行結構性調整,包括調整征稅范圍、采用價外稅、將部分消費品納稅環(huán)節(jié)移至批發(fā)零售環(huán)節(jié)等。證券交易稅稅源來自全國各地,但繳納地點卻基本集中在設有證券交易所的上海和深圳兩地,因而將其劃作中央與地方共享稅的做法有失公平。由于證券交易稅的稅源具有全國性的特點,稅基流動性大,且實際分享該稅的地區(qū)財力較寬裕,調整后不會對相關地區(qū)財政運行產生多大影響,應將其由共享稅改為中央稅。資源稅除了海洋石油資源稅外,其他資源稅收人都歸屬于地方。從資源稅分布的地區(qū)間非均衡上看,應該將該稅由共享稅改為中央稅,這有利于礦產資源的可持續(xù)性利用。
2.共享稅種的合理選擇。
按照徹底的分稅制要求,共享稅應盡可能地少。而我國幅員廣闊,地區(qū)經濟發(fā)達程度和產業(yè)稅源結構差別巨大,如果共享稅沒有一定的數(shù)量和規(guī)模,則難以實現(xiàn)地區(qū)間財力的合理分配。所以,短期內需要保留適當數(shù)量的共享稅�？煽紤]將增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、社會保險稅等暫時作為各級財政的共享稅,待條件成熟后,應逐步將其分解到中央稅與地方稅系中。
從理論上講,增值稅作為中央與地方共享稅是不妥的,其收人應當完全歸屬于中央財政。而我國的增值稅是第一大稅種,在政府稅收收人所占比例為1/3一1/2左右,在地方政府的稅收收人中所占比例約為1/5。在地方稅稅源不充足的情況下,將增值稅完全劃給中央政府,會使地方政府的稅收收人過少,影響到地方政府組織收人的積極性及提供公共服務的能力。因此,從財政孺要角度考慮,目前仍需將增值稅作為共享稅,但可對分享比例作適當?shù)恼{整。增值稅制改革的重心在于進一步加大增值稅轉型力度、擴大征稅范圍至服務業(yè)等。
企業(yè)所得稅從2002年起作為共享稅,從我國現(xiàn)實看是比較合適的。企業(yè)所得稅在稅制結構中具有重要的地位,對地方政府而言,是僅次于營業(yè)稅、增值稅的第三大稅種。在這種情況下,它的稅種功能只能讓位于其收人功能。根據(jù)公平內外資企業(yè)稅負的要求,統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅,既符合勺vTO原則的要求,也與和諧社會追求的公平要求相一致。個人所得稅具有強烈的收人再分配、經濟穩(wěn)定的內在功能,且有很好的稅源增長潛力,適合于作為共享稅。其改革的方向是適當調整費用扣除標準,規(guī)范和拓寬稅基,優(yōu)化稅率結構,逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。
社會保險稅的社會性決定其應作為中央稅或至少是共享稅。將其作為中央收人,有利于在全國范圍內實現(xiàn)收繳和管理全面社會化的最終目標。西方許多國家將社會保險稅劃作中央稅種,這樣可以使得全國上下能得到大致均等的社會保障。就我國現(xiàn)階段來看,實現(xiàn)社會保險的全國性統(tǒng)一,似乎有些不切實際,社會保險稅目前以作為共享稅為宜。
3.構建各級地方的主體稅種。
省級財政形成的是以營業(yè)稅為主體稅種,增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、社會保險稅等共享稅為重要稅種的收人體系,其收人總量約占全國財政收人的巧一20%。通過建立這些主體稅種,基本上可以保證省級財政獲得履行職能所需的必要財力,同時,也有助于減少層層集中財力的內在利益機制,保證基層政府的財權。
市(縣)財政形成的是以財產稅類為主體稅種的收入體系,其收人總盆約占全國財政收人的25一30%。從國際上看,財產稅是一種備受推崇的地方稅,構成了基層政府的主體稅種。據(jù)統(tǒng)計,2005年我國房產稅收人435.9億元;城鎮(zhèn)土地使用稅收人137.33億元;土地增值稅收人140.02億元;車船使用稅收人38.89億元等③。從這個角度看,把財產稅類列為市(縣)財政主體稅種既可增加該稅收人,同時還可調節(jié)收人分配,這是一種個人收人結構調整型的稅收增長。
在目前開征一般財產稅困難較大的情況下,財產稅稅制的改革在于修訂、改進已有的個別財產稅。它包括開征房地產稅(或物業(yè)稅)、改造車船稅、取消土地增值稅、適時開征遺產稅和蹭與稅。市(縣)財政除了構建財產稅作為其主體稅種外,還需要重點加強城市維護建設稅、環(huán)境保護稅、旅游稅等具有地方受益性質稅種的建設。
(三)優(yōu)化政府問轉移支付體系。
按照三級政府財政來建立轉移支付,大體上有兩個基本環(huán)節(jié),即中央對省級、省級對市(縣)。而中央對地方的轉移支付是政府間轉移支付體系的中心環(huán)節(jié)。省以下財政轉移支付設計.應在考慮本地實際情況的基礎上,盡量與中央對地方的轉移支付制度設計相協(xié)調,形成省對市(縣)的、以一般性轉移支付與專項性轉移支付為形式的規(guī)范化轉移支付制度。
首先,歸并現(xiàn)行種類繁多的一般性轉移支付�，F(xiàn)行的稅收返還是為了照顧地方的既得利益,與公平原則相悖。原體制補助是由于歷史原因形成的,本身就是不公平的,影響了地方組織財政收人的積極性。而只有過渡期轉移支付是規(guī)范化一般性轉移支付的雛形,通過逐步吸納稅收返還等一系列非規(guī)范補助金,可以最終演變?yōu)榕c市場經濟要求相適應的一般性轉移支付制度。改革的措施是取消原體制補助或上解;對增加工資補助、農村稅費改革轉移支付補助進行歸并;對其他補助進行清理;逐年降低直至最終取消稅收返還。其次,完善專項性轉移支付。對于屬于上級委托事項的專項轉移支付資金分配數(shù)額,應根據(jù)委托事項的直接成本計算 精品源自歷史科 精品源自歷史科
確定;無配套條件的,要按照各種保障性公共產品提供水平達到標準缺口數(shù)量和受援地區(qū)該項公共產品的單位成本計算得出;有配套條件的,不僅要測算出受援地區(qū)改善公共產品需要提供資金的總量,還要根據(jù)受援地區(qū)不同的人均財力水平確定有差別的資金配套比例。最后,用“因素法”替代“基數(shù)法”�；鶖�(shù)法已成為現(xiàn)行分稅辦法的制度性缺陷,必須盡快拋棄,采用國際上通用的因素法。因素法的基本特點是,選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收人能力和支出需要的客觀性因素,如人口數(shù)盤、城市化程度、人均GDP、人口密度等。為了鼓勵各地加強稅收征管,提高地方增加收人的積極性.可考慮收人努力因素,如各地財政收人占GDP的比重。根據(jù)因素來衡t各地的財政地位,以公式化的形式確定各地的轉移支付額,從而提高轉移支付的科學化水平。
①宗和:《強縣擴權:政府管理模式的創(chuàng)新》.《學習月刊)2004年第10期。
②賈康、閻坤:《完善省以下財政體制改革的中長期思考》,《管理世界)X2005年第8期。
③《國家稅務總局網站》的有關數(shù)據(jù)。精品源自歷史科
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