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中國財(cái)政體制的進(jìn)一步改革和創(chuàng)新
中國財(cái)政體制的進(jìn)一步改革和創(chuàng)新 根據(jù)中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程和公共財(cái)政建設(shè)的基本要求,針對(duì)中國現(xiàn)行財(cái)政體制存在的問題及其運(yùn)行中遇到的外部障礙,借鑒國際經(jīng)驗(yàn),在“十五”期間乃至2010年較長的一段時(shí)期內(nèi),進(jìn)一步深化和完善以分稅制為核心的財(cái)政體制的基本思路和對(duì)策措施,主要有以下幾個(gè)方面:
(一)按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求和公共財(cái)政原理,明確界定政府的事權(quán)范圍,為建立科學(xué)、規(guī)范、穩(wěn)定的分稅制財(cái)政體制提供基礎(chǔ)性條件
1.按效率原則理順政府與市場(chǎng)之間的職責(zé)關(guān)系。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,政府應(yīng)該干什么、能干好什么以及如何干?由私人機(jī)構(gòu)來執(zhí)行政府的一些任務(wù),能否做得更好?這一直是世界各地的選民和決策者不斷思考、探索實(shí)踐的重要問題。中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期,重新界定政府的職責(zé)尤為緊迫和重要。根據(jù)世界銀行對(duì)轉(zhuǎn)軌國家經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的研究結(jié)論(世界銀行:《從計(jì)劃到市場(chǎng):1996年世界發(fā)展報(bào)告》,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,第117頁),首先政府在生產(chǎn)和產(chǎn)品分配及服務(wù)方面的作用應(yīng)大幅度地削減。由公共部門提供產(chǎn)品和服務(wù)這一做法必須是一種例外,而非慣例。只有在市場(chǎng)失敗的方面,如國防、初等教育、農(nóng)村道路和一些社會(huì)保障項(xiàng)目等,而且在政府干預(yù)能夠改善市場(chǎng)的情況下,政府干預(yù)才被視為合情合理。其次,政府必須停止對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的限制和直接控制,政府應(yīng)致力于促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,為私營部門的發(fā)展和競(jìng)爭提供一種法律上的保證。最后,提供社會(huì)保障是所有國家政府的主要功能,但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,社會(huì)保障應(yīng)該主要針對(duì)最需要保護(hù)的那些脆弱的群體,政府不應(yīng)為了使所有的人獲得足夠的生活標(biāo)準(zhǔn)而提供慷慨的保障,而是有必要強(qiáng)化個(gè)人在收入和福利方面的更大的責(zé)任心。
2.按分職治事、受益范圍和法制原則依法明確界定中央政府與地方政府的事權(quán)范圍。
分職治事是指在政府事務(wù)與民間事務(wù)按效率原則合理分工的基礎(chǔ)上,對(duì)政府有充足理由承擔(dān)的事務(wù),在政府內(nèi)部按照凡是低一級(jí)政府能夠有效處理的事務(wù)一般就不上交上一級(jí)政府、凡是地方政府能夠有效處理的事務(wù)一般就不上交中央政府的原則進(jìn)行合理劃分。受益范圍原則是指政府行使政治經(jīng)濟(jì)職能和提供公共產(chǎn)品與勞務(wù)時(shí),若受益范圍遍及全國各地則應(yīng)劃為中央政府事權(quán),若受益范圍僅限于特定區(qū)域的居民和企業(yè)則應(yīng)劃歸某一級(jí)地方政府。法制原則是指各級(jí)政府事權(quán)的確認(rèn)、劃分、行使及調(diào)整等應(yīng)具有相應(yīng)的法律保障,做到法制化、規(guī)范化并保持相對(duì)穩(wěn)定性。根據(jù)上述原則和中國國情,中央政府的事權(quán)范圍及主導(dǎo)作用應(yīng)主要包括:(1)制定并組織實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長期戰(zhàn)略,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、方向、結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、GDP分配等重大問題進(jìn)行決策,并通過各種手段組織實(shí)施;(2)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量關(guān)系,協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏差,促進(jìn)并保持總供求和部門結(jié)構(gòu)的大體均衡,促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地運(yùn)行;(3)在市場(chǎng)失效的領(lǐng)域,有效承擔(dān)起跨省際重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資建設(shè)、提供全國性公共產(chǎn)品等;(4)調(diào)節(jié)GDP分配結(jié)構(gòu)和組織社會(huì)保障,從全國著眼把收入差距控制在有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定范圍內(nèi),協(xié)調(diào)好公平與效率的關(guān)系;(5)調(diào)控各地區(qū)之間的財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距,促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展;(6)維護(hù)正常的社會(huì)秩序和法律秩序;(7)自覺組織和推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程,培育和完善市場(chǎng)體系;(8)維護(hù)國有財(cái)產(chǎn)的所有者權(quán)益,防止國有資產(chǎn)流失;(9)維護(hù)全國的生態(tài)平衡,搞好環(huán)境保護(hù)和人口控制等。
地方政府的事權(quán)范圍應(yīng)主要包括:(1)制定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略,對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、方向、結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、收入分配關(guān)系等具有區(qū)域全局性的重大問題進(jìn)行決策,通過各種手段組織實(shí)施;(2)根據(jù)本地區(qū)居民(包括居民企業(yè))對(duì)公共產(chǎn)品的需求數(shù)量和質(zhì)量,合理確定稅收和非稅收規(guī)模及其各自內(nèi)部的結(jié)構(gòu),并將其按預(yù)算程序轉(zhuǎn)化為各項(xiàng)地方公共支出,有效提供公共產(chǎn)品,為降低企業(yè)交易成本和提高居民生活質(zhì)量服務(wù);(3)調(diào)節(jié)本地區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)安定;(4)維護(hù)地區(qū)內(nèi)正常的社會(huì)秩序和法律秩序;(5)組織和推動(dòng)市場(chǎng)化改革進(jìn)程,培育和完善區(qū)域內(nèi)各類市場(chǎng);(6)執(zhí)行中央政府制定的各項(xiàng)法律政策,完成中央政府提出的各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)。
對(duì)各級(jí)政府的共有事權(quán)尤其是在基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)(包括公路、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、電信電話、治山治水等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施)領(lǐng)域的共有事權(quán),也應(yīng)按照項(xiàng)目分級(jí)管理和費(fèi)用分級(jí)負(fù)擔(dān)原則,進(jìn)行合理具體地劃分。
3.國家通過立法,而不是行政干預(yù),來建立政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系的準(zhǔn)則。
從世界有關(guān)國家的經(jīng)驗(yàn)看,不論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家、發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家,政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系都是建立在憲法或相關(guān)法律基礎(chǔ)上的,責(zé)權(quán)利關(guān)系的調(diào)整也按法定程序進(jìn)行。完善中國的分稅制,理順中國政府間的責(zé)權(quán)利關(guān)系,需要發(fā)揮國家立法作用,以憲法、預(yù)算法、稅法等在內(nèi)的法律,弱化行政干預(yù),為規(guī)范的分稅制財(cái)政體制運(yùn)行奠定可靠的法律基礎(chǔ)。
(二)科學(xué)劃分政府間稅種并積極推進(jìn)稅費(fèi)改革,完善和規(guī)范財(cái)政收入體制
1.合理調(diào)整中央與地方財(cái)政分配關(guān)系。考慮到利益分配關(guān)系調(diào)整的復(fù)雜性和艱巨性,今后一個(gè)時(shí)期調(diào)整中央與地方財(cái)政分配關(guān)系,應(yīng)采取分“兩步走”的辦法。第一步,在“十五”期間適當(dāng)調(diào)整某些稅種中央和地方分享辦法和比例,逐步擴(kuò)大過渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,重點(diǎn)增強(qiáng)中西部地區(qū)財(cái)政保障能力。一是改變企業(yè)所得稅按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的辦法,實(shí)行按比例共享或分率共享;二是將個(gè)人所得稅調(diào)整為中央和地方共享稅;三是適當(dāng)調(diào)整證券交易印花稅中央分享比例。上述調(diào)整個(gè)人所得稅、證券交易印花稅中央增加的收入,全部用于對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付;四是進(jìn)一步推進(jìn)省以下分稅制體制改革,使市、縣級(jí)財(cái)政有比較穩(wěn)定的收入來源,增強(qiáng)市、縣級(jí)的財(cái)政保障能力。第二步,在“十五”末期至2015年,按照規(guī)范的分稅制財(cái)政體制的要求,合理調(diào)整中央和地方的事權(quán)和財(cái)政收支范圍,嚴(yán)格核定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出,在此基礎(chǔ)上實(shí)行規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,逐步實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化。
2.通過對(duì)現(xiàn)行收費(fèi)管理制度的改革,從根本上遏制亂收費(fèi),理順政府與企業(yè)和個(gè)人的分配關(guān)系。一是將部分具有稅收特征的收費(fèi)用相應(yīng)的稅收取代,進(jìn)一步完善稅制;二是將一部分非政府性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi),界定和規(guī)范政府行為;三是取消大量不合理、不合法收費(fèi),進(jìn)一步規(guī)范政府收入分配行為;四是對(duì)保留的少量政府收費(fèi),實(shí)施規(guī)范化財(cái)政管理,加強(qiáng)人大監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。
(三)建立規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)政體制進(jìn)一步改革和創(chuàng)新的核心內(nèi)容
完善轉(zhuǎn)移支付制度是完善分稅制財(cái)政體制的核心內(nèi)容。其完善的基本途徑,首先是進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)模式,而后通過增量與存量同時(shí)并舉的微調(diào)向目標(biāo)模式逼近,并適時(shí)推進(jìn)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。
1.目標(biāo)模式的選擇
現(xiàn)行分稅制是存量調(diào)節(jié)與增量調(diào)節(jié)兩條轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)。存量調(diào)節(jié)就是為維護(hù)既得利益而設(shè)置的雙向轉(zhuǎn)移支付,自上而下的有稅收返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等多種方法,自下而上的即地方上解。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,要求逐步減少以至于消除以“基數(shù)法”為依據(jù)的為維護(hù)既得利益的轉(zhuǎn)移支付,過渡到按客觀因素測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度有兩種可供選擇的模式:一是單一的縱向轉(zhuǎn)移支付;二是縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移的混合模式。我國一向是采取縱向轉(zhuǎn)移模式,單一縱向轉(zhuǎn)移既可以均衡公共服務(wù)水平,也可以體現(xiàn)中央的政策意圖。但縱向轉(zhuǎn)移的前提是中央收入居主導(dǎo)地位,具有足以實(shí)現(xiàn)均衡目標(biāo)的財(cái)力。在現(xiàn)行分稅制下,這里的財(cái)力不是指中央組織收入,而是指中央實(shí)際可支配的收入。由于中央對(duì)地方的“稅收返還”不僅存量不減,而且隨著本地區(qū)“兩稅”的增長而增長,同時(shí)中央從增量中集中的財(cái)力雖是增長的,但畢竟是有限的。因此,存量不動(dòng)而且保持增長,僅靠中央從增量集中的收入中拿出一部分進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)移支付,不僅范圍和力度是有限的,而且最終也不可能實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。正是在這種背景下,提出了同時(shí)并用橫向轉(zhuǎn)移模式問題。橫向轉(zhuǎn)移就是由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付,這就是說,通過橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局來實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。但是,橫向轉(zhuǎn)移對(duì)我國來說是一個(gè)沒有任何實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的新課題,如何設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付公式,如何把握“調(diào)富濟(jì)貧”的分寸,是否會(huì)對(duì)富裕地區(qū)帶來負(fù)效應(yīng)以至于影響全國財(cái)政收入的增長,等等,都需要通過調(diào)查研究,縝密籌劃,并通過試點(diǎn),決定取舍。從當(dāng)前看,橫向轉(zhuǎn)移雖是一種可選擇的模式,但仍要立足于縱向轉(zhuǎn)移的完善。
2.縱向轉(zhuǎn)移的微調(diào)。
首先是改進(jìn)過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。主要是擴(kuò)大按“經(jīng)濟(jì)稅基×平均稅率”確定標(biāo)準(zhǔn)收入的范圍,沿著“單位費(fèi)用×測(cè)定單位數(shù)值×成本差異系數(shù)”的思路改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)算,而當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)公共支出標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)。其次,進(jìn)一步將維護(hù)既得利益的多種調(diào)節(jié)方法簡并為“稅收返還”一種方法,而后逐步減少富裕地區(qū)稅收返還的增量,增加貧困地區(qū)稅收返還的增量。更為妥善的辦法是將稅收返還基數(shù)逐步納入按因素法計(jì)算的撥款公式,每年納入一定比例,若干年后全部過渡為按因素法計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付制度。與此同時(shí),清理現(xiàn)行的專項(xiàng)撥款,改進(jìn)撥款方法。
3.大力推進(jìn)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。
我國的地區(qū)差距決不僅僅局限于省際之間,省際行政區(qū)內(nèi)部在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上也存在著較大的差異,有些地區(qū)還十分突出。因此,盡快建立具有均等效果的規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度決不只是中央政府的事情,也是地方政府尤其是省級(jí)地方政府的事情。從當(dāng)前情況來看,省及省以下需要重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作:一是還沒有開始建立省以下規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的地區(qū),不論其是否享受中央過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金補(bǔ)助,都應(yīng)當(dāng)考慮把屬于完善分稅制改革的這項(xiàng)工作深入下去,配套落實(shí)。二是要將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)與加強(qiáng)預(yù)算管理工作結(jié)合起來。將規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)當(dāng)作財(cái)政管理的重要內(nèi)容,當(dāng)作財(cái)政部門從源頭消除腐敗的重要舉措。各級(jí)財(cái)政部門一定要認(rèn)識(shí)到,增強(qiáng)財(cái)政透明度的一個(gè)重要內(nèi)容就是建立起政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制。三是要敢于觸動(dòng)既得利益。納入過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法分配的資金,不應(yīng)當(dāng)僅僅是增量資金,還可以從既定的其他形式的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中安排,逐步減少其他非規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模,有條件的地區(qū)可以結(jié)合收支結(jié)構(gòu)調(diào)整在這方面進(jìn) 中國財(cái)政體制的進(jìn)一步改革和創(chuàng)新行必要的嘗試,為全國推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革積累經(jīng)驗(yàn)。
(四)改革支出管理制度,推進(jìn)支出管理制度的創(chuàng)新
改革開放以來,我國財(cái)政體制改革的重點(diǎn)集中在財(cái)政收入管理方面,財(cái)政支出管理改革相對(duì)滯后,特別是國庫支付制度和預(yù)算科目體系兩項(xiàng)基礎(chǔ)性管理制度基本上是沿用過去舊的做法,弊端越來越突出,必須加以改革。我們?cè)O(shè)想,“十五”和今后改革支出管理制度,要以部門預(yù)算制度為切入點(diǎn),同時(shí)推進(jìn)國庫集中收付制度、預(yù)算科目體系和編制方法改革以及推行政府采購制度等。
1.實(shí)行國庫集中收付制度。
實(shí)行國庫集中收付制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的通行做法。建立國庫集中收付制度是建立我國科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算管理制度的重要基礎(chǔ)。這是分稅制改革后我國財(cái)政體制的又一歷史性的重大突破。國庫集中收付制度,就是由政府財(cái)政(國庫)部門對(duì)所有政府性收入,包括預(yù)算內(nèi)收入和納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外收入進(jìn)行集中收納管理;同時(shí),對(duì)各部門和各單位的支付過程實(shí)行集中統(tǒng)一處理的制度。在這種制度下,各種政府性收入將不再通過各種中間環(huán)節(jié),而直接繳入國庫賬戶;財(cái)政部門對(duì)各部門、各單位的經(jīng)費(fèi)不再按期預(yù)撥,各部門和單位根據(jù)自身履行職能的需要,在預(yù)算確定的范圍內(nèi),決定購買何種商品和勞務(wù),但付款過程由國庫集中處理。國庫管理部門在辦理支付的過程中,可以直接對(duì)各部門和單位的支出實(shí)行全程監(jiān)督。將現(xiàn)行的國庫分散收付制度改為集中收付制度,要相應(yīng)取消各部門和單位在銀行設(shè)立的收支賬戶,改變財(cái)政部門向各部門和單位按期撥付預(yù)算資金的做法,所有財(cái)政性支出均通過國庫單一賬戶集中收付。同時(shí)要改革現(xiàn)行國庫管理體制,有效地發(fā)揮財(cái)政的國庫管理職能。
2.建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算科目體系。
財(cái)政預(yù)算科目體系要與政府行政管理體制和財(cái)政履行職能相銜接。改革預(yù)算收支科目體系,應(yīng)遵循以下原則:一是結(jié)合稅費(fèi)改革和強(qiáng)化預(yù)算外資金管理的需要,將體現(xiàn)政府行為的收支納入預(yù)算,統(tǒng)一在政府預(yù)算中反映;同時(shí),結(jié)合財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整,取消一部分競(jìng)爭性、贏利性支出的預(yù)算科目。二是配合預(yù)算編制方法改革的需要,細(xì)化預(yù)算收支科目,為科學(xué)編制預(yù)算、強(qiáng)化部門預(yù)算控制和監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)造條件。三是科目名稱力求簡化、通俗、方便使用,以逐步提高我國財(cái)政政策和預(yù)算管理的透明度。
3.全面推進(jìn)政府采購制度。
今后,政府各部門的直接支出,包括各類辦公用品、設(shè)備、公共設(shè)施及政府所需的其他勞務(wù),在條件允許的情況下,都要按法律、法律規(guī)定的方式向社會(huì)公開競(jìng)價(jià)購買,實(shí)行政府采購制度。要逐步完善《政府采購條例》,保證我國政府采購工作的健康發(fā)展。同時(shí),著手進(jìn)行綜合預(yù)算制度改革,逐步取消預(yù)算外資金,實(shí)行統(tǒng)一的政府預(yù)算編制辦法,保證政府收支的完整性、統(tǒng)一性。
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