我國的國債規(guī)模與財政風(fēng)險防范

我國的國債規(guī)模與財政風(fēng)險防范　 編者按：鑒于經(jīng)濟生活中出現(xiàn)的通貨緊縮現(xiàn)象，我國1998年以來已連續(xù)三年實行了以增發(fā)國債、擴大投資為主要內(nèi)容的積極財政政策。雖然在反周期、促進結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面產(chǎn)生了非常明顯的效果，但同時也加大了財政風(fēng)險。我們就我國的國債規(guī)模與財政風(fēng)險防范的有關(guān)問題，對我國著名財政經(jīng)濟學(xué)家、財政部財政科學(xué)研究所所長、中國財政學(xué)會副會長何盛明教授進行了專訪。
記者：積極的財政政策在擴大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟增長、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面確實起到了不可替代的重要作用，但同時也導(dǎo)致國債規(guī)模的進一步擴大。何教授，請您談一談對我國國債規(guī)模的判斷。
何教授：對于這個問題首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到：我們的財政政策和國債政策從來都是為實現(xiàn)國家的政治和經(jīng)濟目標(biāo)服務(wù)的。1998年，亞洲金融危機對我國造成了嚴(yán)重的影響，物價水平總下降，經(jīng)濟增長速度下滑。鑒于此，中央決定實施積極的財政政策，增發(fā)國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1999年又進一步實行積極財政政策，取得了很好的效果，經(jīng)濟各項指標(biāo)下滑的趨勢得到控制。1998年的經(jīng)濟增長率為7.8%，1999年的經(jīng)濟增長率為7.1%。
認(rèn)識我們的債務(wù)規(guī)模，關(guān)鍵就要看國家財政政策所要解決的問題以及實施反周期調(diào)節(jié)的經(jīng)濟效果如何。至于在亞洲金融危機得以緩解，東南亞一些國家經(jīng)濟復(fù)蘇以后，我們的財政政策將如何改變，則需另當(dāng)別論。但從今年的經(jīng)濟形勢來看，還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實行積極的財政政策。具體到我們國家，國債規(guī)模的大小，我想應(yīng)該結(jié)合我國的現(xiàn)實情況來分析。籠統(tǒng)地說發(fā)債空間大小與否，我認(rèn)為不具體，也是沒有說服力的。我們國家從1993年開始實行宏觀調(diào)控，并在1996年順利實現(xiàn)了經(jīng)濟軟著陸。但是，在軟著陸以后，我國宏觀經(jīng)濟運行中的深層次矛盾也開始暴露出來，這集中表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性矛盾、制度性矛盾和體制性矛盾；而且，這三種矛盾交織并發(fā)、錯綜復(fù)雜。從另外一個角度來看，這也可以說反映了三大風(fēng)險、三大困境，即國有企業(yè)處于困境，銀行處于困境，財政處于困境。鑒于這三大矛盾同時并存，要擺脫困境，當(dāng)然要從經(jīng)濟入手，從企業(yè)入手。而國民經(jīng)濟的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，國企改革的深化，都離不開財政和銀行的支持。但是，在這三大矛盾、三大困境同時出現(xiàn)的時候，我們解決問題的回旋余地就不是很大了。面臨著這樣一個現(xiàn)實矛盾，那么，我國的國債規(guī)模究竟要搞多大呢？
衡量我國國債規(guī)模的大小，既要考慮到我們的財政政策是為經(jīng)濟服務(wù)的，不能夠只求財政平衡而放棄總的經(jīng)濟目標(biāo)，又要從客觀形勢出發(fā)，考慮到財政自身的運行問題。我們可以用兩個總量指標(biāo)來衡量國債規(guī)模的大小，一是赤字率，即赤字占GDP的比重，按國際標(biāo)準(zhǔn)不能超過3%；二是債務(wù)率，即債務(wù)余額占GDP的比重，以60%為警戒線。從公開的數(shù)字來看，目前我國的赤字率還不高，好象發(fā)債空間還比較大，但是如果考慮到其他一些隱性赤字，就已經(jīng)接近或超過國際警戒線了。更重要的是，分析赤字率時，我國還有幾點與西方不同。第一，我國的債務(wù)余額積累是從1982年開始的，而西方市場經(jīng)濟國家已有了近二百年的歷史，因而其債務(wù)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國；國與國情況不同，債務(wù)率不具有可比性。第二，我們的財政能力也有別于西方市場經(jīng)濟國家。我國的財政收入占GDP的比重是12%，而西方市場經(jīng)濟國家的比重都在30-40%，財政能力比我國要強得多；而我國的財政能力相對較弱，這一點在比較債務(wù)率時必須加以考慮。第三，我們的資本市場剛剛起步，還很不發(fā)達，發(fā)行的國債還不能直接進入資本市場流通。而西方市場經(jīng)濟國家的資本市場應(yīng)當(dāng)說是比較成熟的，無論國債發(fā)行多少，都能進入資本市場流通，通過市場的循環(huán)消化，債務(wù)問題便很難暴露；并且，西方一些市場經(jīng)濟國家即使沒有財政赤字，也要發(fā)行國債，以便進行公開市場操作，調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行。所以說，為什么西方國家債務(wù)率高于100%都不會出現(xiàn)大的問題，道理就在這里。因此，我們在作國際比較時，必須具體情況具體分析。從我國目前的實際情況來看，發(fā)債的空間應(yīng)該說不是很大了；我認(rèn)為，現(xiàn)在財政已經(jīng)盡力了。
記者：今年我國仍將實行積極的財政政策，那么國債規(guī)模的不斷擴大對我國經(jīng)濟運行中的財政風(fēng)險產(chǎn)生了哪些影響呢？
何教授：1998年以來我國適度增發(fā)國債，主要有兩方面原因：一是應(yīng)對亞洲金融危機對我國的沖擊；二是為了扭轉(zhuǎn)國民經(jīng)濟增速下滑的局面，是實施反周期經(jīng)濟調(diào)控的重要舉措。從目前情況來看，亞洲一些國家已經(jīng)相繼走上了經(jīng)濟復(fù)蘇的道路，金融危機的影響正在減退。我國的經(jīng)濟增長速度雖然趨緩，但仍保持在較高水平，物價也出現(xiàn)止跌跡象。因此，我們的反周期調(diào)節(jié)也將告一段落。在經(jīng)濟運行恢復(fù)正常以后，就要注意解決經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級等深層次的矛盾問題。財政政策，包括稅收政策、轉(zhuǎn)移支付政策等，都應(yīng)當(dāng)以此作為調(diào)控目標(biāo)。這些問題不解決，國民經(jīng)濟發(fā)展和財政運行都會受到很大影響。
但有一種傾向是我們所不愿看到的，那就是不分具體情況，一味地依賴積極的財政政策來解決需求不足的問題。擴張性財政政策與需求不足之間，并沒有必然聯(lián)系。在市場經(jīng)濟條件下，特別是出現(xiàn)買方市場時，需求不足是一種常態(tài)，主要應(yīng)當(dāng)靠市場進行調(diào)節(jié)，宏觀調(diào)控政策應(yīng)當(dāng)處于輔助地位，其作用效果是有限的。過分依賴財政政策調(diào)整市場需求，事倍而功半。處理不好，還會導(dǎo)致債務(wù)危機。而債務(wù)危機反過來又會對經(jīng)濟運行產(chǎn)生負(fù)面影響。俄羅斯經(jīng)濟的崩潰就是一個明證：首先是債務(wù)危機，進而導(dǎo)致經(jīng)濟危機爆發(fā)。因此，國債政策也是要謹(jǐn)慎使用的。
記者：當(dāng)前，我國的財政風(fēng)險已成為財政生活中的重要內(nèi)容之一，您如何看待我國的財政風(fēng)險問題？
何教授：企業(yè)風(fēng)險以及銀行風(fēng)險，這兩種風(fēng)險在社會上已經(jīng)達成了普遍共識，而對財政風(fēng)險問題卻仍然沒有引起足夠重視。在我看來，財政風(fēng)險比其他任何社會風(fēng)險都嚴(yán)重。首先是財政自身的風(fēng)險，財政收不抵支的矛盾決定了財政赤字和債務(wù)規(guī)模將越來越大。除此之外，更重要的是來自社會各方面的風(fēng)險，如企業(yè)的風(fēng)險，銀行的風(fēng)險等，這些風(fēng)險有相當(dāng)大的部分最終都要轉(zhuǎn)化為政府的風(fēng)險，轉(zhuǎn)化為財政的風(fēng)險。所以說，財政風(fēng)險是最大的風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)引起全社會充分的關(guān)注。
記者：您認(rèn)為我國的財政風(fēng)險應(yīng)如何防范和化解？
何教授：化解財政風(fēng)險，最根本的就是，要在效率提高的基礎(chǔ)上，促進經(jīng)濟增長。只有經(jīng)濟高效增長，稅收收入才是實實在在的，國家財力才有堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。中央下那么大決心解決國有企業(yè)問題、結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級問題，就是要把工作重點放在提高經(jīng)濟增長效益上。經(jīng)濟增長效益是衡量一國經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的標(biāo)志，也是決定中國經(jīng)濟在21世紀(jì)能否在國際上充分發(fā)揮其影響力的重要因素。從財政管理的角度來看，化解財政風(fēng)險還涉及到財政支出方面的問題。我國現(xiàn)行的財政支出范圍和分配格局還存在“越位”與“缺位”并存的現(xiàn)象。一方面，許多應(yīng)當(dāng)由市場提供和社會負(fù)擔(dān)的商品和勞務(wù)仍由財政負(fù)擔(dān)，造成財政支出嚴(yán)重“越位”；另一方面，許多應(yīng)由財政安排的事項，財政還存在“缺位”現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)嚴(yán)格按照公共財政的要求，調(diào)整我國公共支出范圍，確保財政支出的公共性質(zhì)。

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