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國外未來養(yǎng)老金形式的發(fā)展趨勢及其啟示
國外未來養(yǎng)老金形式的發(fā)展趨勢及其啟示 一、引言
人口老齡化和低出生率以及人類自身壽命的增長和退休年齡的提早等人口結(jié)構(gòu)變化，再加上現(xiàn)收現(xiàn)付制缺乏養(yǎng)老資金的增值渠道，直接導(dǎo)致在現(xiàn)收現(xiàn)付制下巨額養(yǎng)老金難以支付的結(jié)果，迫使各國進行養(yǎng)老保險制度的改革；同時，民眾思想觀念的改變，西方政治界、經(jīng)濟界的學(xué)者和政府首腦的認同，特別是拉美各國代表和英國養(yǎng)老金制度改革的成功，世界銀行多次的權(quán)威推薦以及基金制本身所表現(xiàn)出來的如養(yǎng)老金財產(chǎn)化和自愿選擇的一些優(yōu)點，增加了養(yǎng)老保險向基金制改革的可能性。（注：蔣岳祥，《國外養(yǎng)老保險制度改革原因與方法淺析》，已投稿。）將現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保障制度私有化，對于民眾、西方政治家和國家首腦幾年前還不敢想象的事，如今卻得到了越來越多社會各階層、特別是政界的支持，各種改革方案如雨后春筍般地出現(xiàn)。世界各國養(yǎng)老保險制度的改革，使得原有現(xiàn)收現(xiàn)付制下的養(yǎng)老金發(fā)放和領(lǐng)取形式發(fā)生了巨大變化。探討未來養(yǎng)老金形式的變化和發(fā)展趨勢，有利于我們把握國際養(yǎng)老保險制度改革的方向，對我國社會保障制度的完善和改革有重要的借鑒作用。
二、各國養(yǎng)老金制度改革和養(yǎng)老基金管理發(fā)展趨勢
1.各國養(yǎng)老金制度改革發(fā)展趨勢
養(yǎng)老保險制度按受益形式的不同可劃分為兩種：一種是規(guī)定受益制，另一種是規(guī)定繳費制。規(guī)定受益制(Defined Benefit)是指，養(yǎng)老金項目的主辦者做出承諾，按照特定公式?jīng)Q定參加者的養(yǎng)老金的受益，只要參加者按規(guī)定繳費和繳足一定的年限，參加者就可以得到一筆年金(Annuity)，或進行一次性(Lump-Sum)支付的制度。它通常是現(xiàn)收現(xiàn)付制支付養(yǎng)老金的形式。規(guī)定繳費制(Defined Contribution)是指，養(yǎng)老金項目主辦者，為每個參加者設(shè)立養(yǎng)老金個人賬戶，參加者可以在主辦者規(guī)定的限額比例內(nèi)向基金賬戶繳費，在參加者退休有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金時，按照其賬戶的資金情況向其發(fā)放養(yǎng)老金的制度。它通常是基金制支付兌現(xiàn)養(yǎng)老金的形式，而且個人賬戶多余的資金可作為財產(chǎn)，繼承給相應(yīng)的受益人。（注：Monika Queisser,The Second-Generation Pension Reforms in Latin America,Ageing Working Paper 5.4,Qrganization
for Economic Co-operation and Development;Paris,2001.）
目前的趨勢是逐步取消規(guī)定受益制，采用規(guī)定繳費制，這樣可以為每個職工建立可投資的個人養(yǎng)老基金儲蓄賬戶，將養(yǎng)老基金直接推向資本市場。個人在工作期間的繳費以及養(yǎng)老金投資到資本市場后的回報都可以記錄在賬戶上，到工人退休時，根據(jù)其賬戶上的資金賬面情況，安排受益形式。
智利政府早在1981年就開始實施基金制，打開了通往基金制的大門。通過準確定義原有養(yǎng)老制度下的養(yǎng)老金的價格，使個人擁有相應(yīng)份額的資產(chǎn)，為每個職工建立可投資的個人養(yǎng)老基金儲蓄賬戶，成立相應(yīng)的基金管理機構(gòu)，專項管理經(jīng)營該基金，提供投資方案和渠道，鼓勵和刺激投資，使得養(yǎng)老金成為刺激經(jīng)濟增長的因素而不是相反阻礙經(jīng)濟的增長；并且提高了個人支配養(yǎng)老金的自由度等措施，建立了基于可投資的個人養(yǎng)老金賬戶的私有制。由于智利的養(yǎng)老金改革較為成功，在最近幾年里，相繼有7個拉美國家，如秘魯(1993)、哥倫比亞(1994)、阿根廷(1994)、烏拉圭(1996)、玻利維亞(1997)、墨西哥(1997)和薩爾瓦多殿(1996)等國家，也不同程度地仿效智利政府的做法。（注：Salomon Smith Barney,Private Pension Funds in Latin America:1997 Update.）1999年3月，波蘭成了第一個東歐的國家，率先采用了智利的養(yǎng)老金制度的做法。（注：Peter J.Ferrara,A Plan For Privatizing Social Security,The Cato Project on Social
Security Privatization,SSP No.8,April,2000.）
英國政府1978年在建立第二個層次（其第一個層次是統(tǒng)一比例的基本養(yǎng)老金計劃）的與收入關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金計劃SERPS(State Earnings Related Pension Scheme)時，同時也制定了鼓勵職工參加個人養(yǎng)老金計劃的條款。如果職工退出SERPS而參加個人養(yǎng)老金計劃就可以得到相應(yīng)的養(yǎng)老保險稅率的優(yōu)惠，按優(yōu)惠的稅率將資金直接存入個人養(yǎng)老金計劃。這個優(yōu)惠的稅率比例目前是工資的4.6%，比SERPS的稅率低很多，它是這樣計算出來的：按現(xiàn)有資本市場的平均年投資回報率4.25%，使得參加個人養(yǎng)老金計劃的職工到退休時購買退休年金的收益與SERPS的受益相當。這樣參加個人養(yǎng)老金計劃的職工的以前的繳付就不歸還了，政府就沒有義務(wù)支付這些職工在舊體制下的養(yǎng)老金債務(wù)了。英國政府的這種養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制的安排最大的優(yōu)點就是使得政府的轉(zhuǎn)移支付達到較小的程度。
也有些國家如瑞典、意大利、拉脫維亞等國則采用了名義賬戶養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)型模式。波蘭在采用了部分拉美養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)型模式時，在解決轉(zhuǎn)移費用問題時，也采用了名義賬戶的轉(zhuǎn)型方法。
瑞典名義賬戶養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)型模式的基本特點是：
(1)將原有現(xiàn)收現(xiàn)付制中的規(guī)定受益改為規(guī)定繳費，但整個養(yǎng)老保險體制仍然按現(xiàn)收現(xiàn)付制運行。這些做法的優(yōu)點在于使得政府不再承諾養(yǎng)老金的受益，養(yǎng)老金的受益依賴于繳費的情況，使得受益與此前的貢獻更為接近。
(2)賬戶上可以明確記錄個人所繳費的情況，以及基金投資后的回報，但由于整個養(yǎng)老保險體制仍然按現(xiàn)收現(xiàn)付制運行，所有的資金或大部分資余已經(jīng)支付給退休的人員，其賬戶上的資金是虛的，故稱為名義帳戶。
(3)名義賬戶的設(shè)計，使得養(yǎng)老保險制度在轉(zhuǎn)型過程中不產(chǎn)生轉(zhuǎn)移費用，而使得原有的養(yǎng)老保險制度下的退休者繼續(xù)得到支付。
我國社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度是在基本養(yǎng)老保險基金的籌集上采用傳統(tǒng)型的基本養(yǎng)老保險基金的籌集模式，即由國家、集體和個人共同負擔(dān)，基本養(yǎng)老保險基金實行社會互濟；在基本養(yǎng)老金的計發(fā)上采用結(jié)構(gòu)式的計發(fā)辦法，強調(diào)個人賬戶養(yǎng)老金的刺激作用和勞動貢獻差別。建立個人賬戶的目的也是為進一步向基金制改革打下基礎(chǔ)。但我國還沒有尋找到一條很好的解決轉(zhuǎn)移費用問題的方法，許多賬戶上雖然有繳費的記錄，但這些基金已經(jīng)用于支付退休一代的養(yǎng)老金了，所以，這個賬戶也具有名義賬戶的意義。我國目前的養(yǎng)老保險制度改革也屬于此種模式。
智利和英國的養(yǎng)老保險制度改革的成功，為其它國家和地區(qū)的養(yǎng)老保險制度改革提供了可參照的范本。有些采用參加新制度的職工在一定時期內(nèi)還需向舊的體制繳納一定的費用，或歸還一定比例而不是全部的舊體制下的權(quán)益，據(jù)此來減輕部分轉(zhuǎn)移費用的支付壓力。（注：Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones,Bolitin E.Stadistico,No.146(2000):p.41.）
2.養(yǎng)老基金管理
改革養(yǎng)老保險制度的關(guān)鍵在于如何將養(yǎng)老基金推向資本市場，同時又能確保養(yǎng)老基金的安全。各國都有不同的管理模式。
智利在建制之初，就專門由養(yǎng)老金管理紀經(jīng)人AFPS(Administradoras de Fondos de Pensiones)專項經(jīng)營的私人公司管理（AFPS用英語表述是Pension Fund Administretors），可以進行如證券，股票和其他金融產(chǎn)品的投資。AFPS和其經(jīng)營管理的基金是完全分開獨立的實體，所以如果AFPS破產(chǎn)，也不影響?zhàn)B老基金。作為服務(wù)的代價，也是AFPS的惟一收入來源，AFPS收取客戶每月固定的0至2.11美元固定傭金以及按工資的百分比計算的可變傭金，目前AFPS收取的傭金在2.49%～2.95%不等。其中可變傭金包括AFPS從中提取出來為工人代交的壽險和傷殘險在內(nèi)。為確保養(yǎng)老基金的增值保證，AFPS必須為客戶提供不低于一定數(shù)額的回報率。（注：Jose Pinera,2000,Private Pension in Chile.）
英國和美國的養(yǎng)老基金可直接由成千上萬的各類私人投資公司經(jīng)營。這類公司與其經(jīng)營管理的基金也是完全分開獨立的實體，作為服務(wù)的代價，投資公司向客戶收取一定比例的傭金。
三、未來養(yǎng)老金形式的變化
各國養(yǎng)老保險制度的改革使得原有現(xiàn)收現(xiàn)付制下的養(yǎng)老金發(fā)放和領(lǐng)取形式發(fā)生了變化。
1.養(yǎng)老金有形化和資產(chǎn)化
在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，職工的死亡就意味著本人享用養(yǎng)老金的結(jié)束，而基金制為個人建立了可投資的個人養(yǎng)老金儲蓄賬戶，使得養(yǎng)老金的形式有形化和財產(chǎn)化，增加了個人支配養(yǎng)老金的自由度和控制權(quán)，并且可作為財產(chǎn)繼承給有關(guān)受益人。
2.養(yǎng)老金發(fā)放方式的變化
工人退休時的養(yǎng)老金類型可能的支付方式有下列三種形式：
1)生命年金
工人用個人養(yǎng)老金儲蓄賬戶上的資金購買保險公司的年金，再由保險公司提供其生命年金。
2)計劃提取
第二個選擇是按計劃從賬戶上提取金額。如果個人在死之前賬戶上還有錢，則剩余的錢可作為其財產(chǎn)，按法律分配給受益人。
3)計劃提取與年金結(jié)合
這實際上是第一種和第二種方案的組合。
這種養(yǎng)老金發(fā)放的形式使得個人養(yǎng)老金在整個生命周期內(nèi)始終與資本市場保持緊密的聯(lián)系，成為資本市場的一個有機的組成部分。
3.提前退休將成時尚
在智利如果職工的個人養(yǎng)老金賬戶上有足夠的資金購買相應(yīng)的年金，或個人的賬戶上有相當于最近十年工作期間的平均工資的50%和達到政府規(guī)定的最低退休金的110%，就可以選擇提前退休。（注：Sebastian Edwards,The Chilean Pension Reform:A pioneering program,IN Privatizing
Social Security,ed.m Feldstein,Chicago:University of Chicago Press,2000.）表格一是1982～1997年年底新制度下支付的養(yǎng)老金人數(shù)，選擇早退休的人數(shù)已經(jīng)逐年增加，職工在選擇繼續(xù)工作還是退休后從事自己的愛好有了很多的自由。同樣，職工如果滿齡后繼續(xù)工作，也有同樣的自由。
有些人想工作一輩子，而有些人都迫不急待不要工作而想從事自己想要做的事業(yè)和愛好，像寫作或垂釣等，未來的養(yǎng)老保險制度使得這種個人的愛好可由個人自主決定而如愿以嘗。
表一 1982～1997年智利政府新制度下支付的養(yǎng)老金人數(shù)表
年份 滿齡退休 提前退休
1982 - -
1983 393 -
1984 1,730 -
1985 2,647 -
1986 4,835 -
1987 7,980 -
1988 11,819 772
1989 17,129 2,824
1990 23,876 5,790
1991 30,141 15,673
1992 35,763 26,054
1993 43,089 37,521
1994 51,440 53,355
1995 55,591 69,537
1996 61,374 80,576
1997 67,405 94,116
1.資料來源：Superintendencia de Administredoras de Fondos de Pensiones,Evolucion del Sistema
Chileno de Pensiones,No.3(2000):51.
2.智利人口大約1500萬。
4.個人管理自己的養(yǎng)老金賬戶
國際進一步開放的投資規(guī)則和政策，使得個人管理自己的養(yǎng)老金賬戶成為可能，使具有承擔(dān)風(fēng)險能力的客戶選擇他們所喜歡的高風(fēng)險高回報的投資方式。養(yǎng)老基金賬戶由職工本人自己管理，則可以免交傭金，減少管理成本，增加投資回報。自己可以選擇不同的投資方案，如在工作期間，將賬戶的資金投資到較高風(fēng)險的基金，當自己臨近退休時承擔(dān)風(fēng)險的能力和耐心會減少再改變投資方式，將資金投資到低風(fēng)險基金，以安度晚年。
5.參加別國的養(yǎng)老金計劃
隨著全球經(jīng)濟一體化的進一步發(fā)展，養(yǎng)老基金與國際資本市場的聯(lián)系必將進一步增強，國際資本市場成了各國養(yǎng)老金聯(lián)系的紐帶。一國為了吸引更多的資金，一個可能的趨勢是接受另一國的職工參加本國的養(yǎng)老金計劃而另一國也會由于本國的職工放棄政府的最低保障而同意其參加別國的養(yǎng)老金計劃。更進一步的發(fā)展，最終你會發(fā)現(xiàn)國家的養(yǎng)老保險計劃和商業(yè)人壽保險如此接近，以至于你很難區(qū)分。參加別國的養(yǎng)老保險計劃也就意味著購買別國的養(yǎng)老保險；而別國的養(yǎng)老保險的最終支付形式可能就是商業(yè)保險的年金，也即購買了別國的商業(yè)保險。
四、啟示
國際養(yǎng)老金制度改革和養(yǎng)老基金管理發(fā)展趨勢以及由此帶來未來養(yǎng)老金形式的變化，對我國進一步完善社會保障制度有著重要的啟示。
啟示之一，商業(yè)保險對不同社會保險制度的有著不同作用。
在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，隔代間轉(zhuǎn)移財富，勞動者在工作期間想盡量少交養(yǎng)老金，而在退休時又想盡量多得到養(yǎng)老金，養(yǎng)老基金增值的可能小。一個直接的結(jié)果是，職工如果有錢則更愿意將錢投資于商業(yè)人壽保險。然而在沒有社會保障作為基礎(chǔ)時，商業(yè)保險的繁榮會導(dǎo)致許多社會問題，如進一步拉大貧富差距，進一步導(dǎo)致兩極分化，影響社會保障制度建設(shè)的進程。這種情況對于沒有建立完善的社會保障制度的國家也是一樣。
在基金制下，為個人建立了養(yǎng)老保險賬戶，把養(yǎng)老保險基金推向資本市場，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金的有效增值，使得養(yǎng)老保險有了商業(yè)保險的投資功能，投資商業(yè)保險與參加社會保險體現(xiàn)了相近的投資價值。由于基金制提供客戶政府的最低保障，使得參加社會保險的職工又多了一層保護傘。一個直接的結(jié)果是，鼓勵了而不是強迫了職工參加社會保險。
啟示之二，進一步完善我國社會保障體系迫在眉睫。
目前，我國的養(yǎng)老基金僅局限在購買國債，已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，特別是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，經(jīng)濟建設(shè)缺乏資金，資本市場需要資金，然而養(yǎng)老基金又沒有合適的投資渠道，于是擠占和挪用養(yǎng)老保險基金，企業(yè)和個人拖欠養(yǎng)老保險金等違犯法規(guī)的事件較為普遍。
按照我國各級審計機關(guān)每年對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的審計結(jié)果統(tǒng)計，查出的主要問題有：1)出借養(yǎng)老保險基金；2)將養(yǎng)老保險基金投資經(jīng)商；3)用養(yǎng)老保險基金購建固定資產(chǎn)；4)未專戶存儲，用養(yǎng)老保險基金搞定期存款等。（注：章延：“中國社會保障審計成效顯著”，《人民日報》海外版，2000年6月7日第四版。）也許這些違規(guī)的社會保險機構(gòu)本意不壞，目的是為了養(yǎng)老基金的增值更快。所以，新的養(yǎng)老基金管理辦法，應(yīng)該順從滿足養(yǎng)老基金增值的要求，順從資本市場的運作規(guī)律拓寬養(yǎng)老保險基金投資渠道，形成養(yǎng)老基金和資本市場的互動，確保養(yǎng)老基金的有效增值。
另外，目前我國的社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度的覆蓋率很低，僅僅局限在企事業(yè)職工還遠遠不夠，我國的絕大多數(shù)農(nóng)民、個體戶、私營企業(yè)職工、三資企業(yè)職工和自謀職業(yè)者，都游離在社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌體制之外，沒有參加到社會保障體制中來。問題的關(guān)鍵在于如何制定相應(yīng)的政策，吸引和鼓勵全社會各階層加入到保障體系中來，大幅度提高覆蓋率。
再者，我國城鄉(xiāng)居民貧富差距懸殊，國內(nèi)的一個抽樣調(diào)查推算，不足百分之五的富人，占有全國居民儲蓄存款總額的將近一半（超過6萬億）。（注：中國勞動網(wǎng)，http://www.labournet.com.cn/shebao-td/...）如果在開放保險市場之前，還沒有建立起暢通的社會保障體系，各國的商業(yè)保險公司進入國內(nèi)金融市場會直接挑戰(zhàn)我國的社會保障制度。那些現(xiàn)在還不在社會保障制度覆蓋內(nèi)的絕大多數(shù)農(nóng)民、個體戶、私營企業(yè)職工、三資企業(yè)職工和自謀職業(yè)者，如果有錢將直接購買這些商業(yè)保險公司的人壽保險以防老、養(yǎng)老、安度晚年。而其他在社會保障制度內(nèi)的職工也只會應(yīng)付養(yǎng)老保險的繳費義務(wù)而將多余的資金投資到商業(yè)保險公司，對我國的社會保障制度的建設(shè)和完善有直接的負面作用。另外商業(yè)保險的繁榮會進一步導(dǎo)致貧富兩極分化等許多社會問題，那些現(xiàn)在還不在社會保障制度覆蓋內(nèi)的絕大多數(shù)農(nóng)民、個體戶、私營企業(yè)職工、三資企業(yè)職工和自謀職業(yè)者，如果沒有錢購買這些商業(yè)保險公司的人壽保險，將面臨更貧困的局面。
所以，建立和完善我國社會統(tǒng)籌和個人養(yǎng)老金賬戶相結(jié)合的覆蓋全社會各階層社會保障制度，拓寬養(yǎng)老保險基金投資渠道，形成養(yǎng)老基金和資本市場的互動，確保養(yǎng)老基金的有效增值，已經(jīng)迫在眉睫。
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