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信息社會對公共組織帶來的挑戰(zhàn)
信息社會對公共組織帶來的挑戰(zhàn) [內(nèi)容摘要]本文主要探討這樣一個問題:信息社會的到來,將對公共組織帶來什么樣的挑戰(zhàn)?公共組織又將如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)?筆者認為,隨著信息社會的到來,信息的分布性和異質(zhì)性將增加,這將導致公共組織在作出決策時的信息成本和代理成本大大增加。為此,公共組織需要從技術(shù)、制度和文化三個途徑來應(yīng)對這種挑戰(zhàn),從而適應(yīng)信息社會的到來。
[關(guān)鍵詞]信息;信息不對稱;信息成本;代理成本
Abstract: This paper probes the following question: what challenges will the coming of information society bring to public organizations? How these public organizations should respond? The authors hold that with the coming of information society, the distribution of heterogeneity of information will increase, which, in turn, will increase information cost and agent cost when public organizations are making decisions. Therefore, public organizations should respond to the challenges from technology, institution and culture dimensions.
Key words: information; information asymmetry; information cost; agent cost
隨著信息社會的到來,信息在經(jīng)濟、社會生活中變得日益重要,已成為個人、組織,乃至一個國家在競爭日益激烈的國際環(huán)境中生存和發(fā)展的關(guān)鍵因素,已經(jīng)并將繼續(xù)對人類社會發(fā)生廣泛而重要的影響。對此,各方面的學者均對此進行了研究。未來學家和社會學者主要研究信息社會的到來對人類包括生活和生產(chǎn)在內(nèi)的個人方面的總體影響。[1]經(jīng)濟學者在宏觀上主要研究信息經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的問題,在微觀上主要研究信息不對稱對經(jīng)濟行為的影響。[2]政治與行政學者也對此進行了研究。其主要視角一是研究信息社會對公共行政的影響如對行政職能、行政組織結(jié)構(gòu)、行政決策、行政信息公開、行政監(jiān)督、政府績效評估等的廣泛影響,[3]二是研究網(wǎng)絡(luò)對政治的影響,[4]三是集中研究電子政務(wù)對政府的影響。[5]以上研究或多或少涉及到了信息社會對公共組織的影響。但是,上述研究只是探討了信息社會對公共組織的影響的外在表現(xiàn),而對信息社會影響公共組織發(fā)展的內(nèi)在機理并沒有進行深刻的剖析,這將導致我們對未來公共組織的變化趨勢缺乏一個理性而準確的把握。本文的主要目的就是分析信息社會影響公共組織發(fā)展的內(nèi)在機理,在此基礎(chǔ)上探討在信息社會的背景下,公共組織將面臨什么樣的挑戰(zhàn)?而公共組織又將怎樣應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。
一、信息社會中信息與公共組織的特性
信息社會對公共組織的挑戰(zhàn)主要來自于信息特性的改變,而這又與公共組織的特性緊密相關(guān)。
(一)信息社會中信息的特性
1.分布性廣泛。信息的分布性是指信息為不同的信息主體所擁有,即“我們必須使用的背景知識從來不是以集中或整合的形式存在,而是以不完全的,經(jīng)常是相互矛盾的知識片斷,分散地為分開的個人所占有�！狈植夹灾饕獙г从谏鐣止�。可以說,人類所取得的巨大的進步,都是與分工的發(fā)展分不開的。“勞動生產(chǎn)力上最大的增進,以及運用勞動時所表現(xiàn)的更大的熟練、技巧和判斷力,似乎都是分工的結(jié)果�！盵6](5)隨著社會的發(fā)展,社會分工越來越發(fā)達,“漸漸地成為了社會秩序最重要的基礎(chǔ)”。[7](4)公共組織的運行也需要分工,“根據(jù)純粹的技術(shù)因素,把任務(wù)分配給經(jīng)過專業(yè)訓練、在永恒的實踐中繼續(xù)增加其經(jīng)驗的專職人員,在行政中實現(xiàn)勞動分工原則。”[8](350)在信息社會中,社會分工高度發(fā)達,每個人都從事不同的工作,每個人也就擁有不同的信息,從而導致分布性增強。
2.異質(zhì)性增強。信息的異質(zhì)性是指信息的性質(zhì)是不一樣的。隨著信息社會的到來,不同信息之間的異質(zhì)性越來越強,信息與信息之間的差別越來越大。在這種情況下,每個人所擁有的知識,相對于別人而言,都是“特定時間和地點環(huán)境下的知識�！闭\如哈耶克所言,這種知識對于決策具有非常重要的意義。“考慮這個因素,實際上每個人都比其他人具有某些優(yōu)勢,因為他具有獨特的信息。這種信息的有用之處僅僅體現(xiàn)在,依賴于該信息的決策將由他做出,還是由他的活躍的合作者做出�！盵9](30)哈耶克的知識觀與西蒙(Herbert A. Simon)的有限理性理論異曲同工。西蒙認為,在知識具有分布性的情況下,每個人的知識尤其是專門信息都是極其有限的。其深層次含義是,知識具有異質(zhì)性,由此每個人的信息處理能力也是不一樣的。由于信息異質(zhì)性的增強,將導致信息的可傳遞性減弱,在傳遞過程中會發(fā)生信息內(nèi)容的改變、模糊或喪失。
(二)信息社會中公共組織的特性
從運行的意義上講,公共組織就是收集、處理、傳遞、儲存信息的場所。馬克斯·韋伯(Max Weber)在提出官僚制時,就特別重視知識在公共組織中的作用。①在公共組織中,“選舉候選人基于技術(shù)資格。在最理性的情況下,檢驗標準是保證了技術(shù)培訓的測試或文憑證明,或二者兼要�！币簿褪钦f,“官僚制的行政管理意味著通過知識進行統(tǒng)治,它的合理性建立在知識的基礎(chǔ)上�！盵10](214)因此,從信息的觀點看,尤其是在信息社會的條件下,公共組織的實質(zhì)就是構(gòu)建信息流,收集、處理、傳遞和儲存信息。
公共組織運行的主要功能是面對紛繁復(fù)雜的社會作出科學、合理的決策。而獲得高質(zhì)量決策的前提是決策權(quán)與信息的合理結(jié)合,這在現(xiàn)代組織中特別重要。西蒙等人認為,決策貫徹管理的全過程,是管理的核心和基礎(chǔ)。而在“后工業(yè)社會”的當今世界里,主要問題不是如何有效地組織生產(chǎn),而是如何進行決策,也就是如何進行信息處理。這就涉及到信息與決策權(quán)的結(jié)合,也就是信息和權(quán)力的轉(zhuǎn)移。而最優(yōu)的組織結(jié)構(gòu)能夠在既定的環(huán)境與信息成本條件下有效地配置決策權(quán),從而形成一定的信息流結(jié)構(gòu)。[11](72)
二、信息社會對公共組織的挑戰(zhàn)
在信息不對稱的情況下,有兩種基本方式完成信息和決策權(quán)的結(jié)合。一種是把相關(guān)信息傳遞給那些擁有決策權(quán)的人;另一種是把決策權(quán)配置給擁有相關(guān)信息的人。因此,在進行組織設(shè)計時,人們會面臨三種基本的選擇。第一,領(lǐng)導在缺少相關(guān)信息的情況下做出所有的主要決策。在這種情況下,代理問題是有限的,因而詳細的對代理人的控制系統(tǒng)并非十分緊要。但這樣將導致領(lǐng)導的決策很可能出現(xiàn)失誤。第二,決策者通過各種途徑收集信息,以便做出更優(yōu)的決策。這一選擇可以提高決策的質(zhì)量。
但是,收集和處理相關(guān)信息會耗費大量的資源和時間。第三,領(lǐng)導將決策權(quán)力授權(quán)給掌握具體信息的下屬。然而,下放權(quán)力將引起代理問題的增加。在這種情況下,需要一套嚴密的控制系統(tǒng)。在信息和決策權(quán)結(jié)合過程中涉及的信息成本和代理成本是公共組織內(nèi)部配置決策權(quán)和構(gòu)建信息流的依據(jù)。也就是說,組織的結(jié)構(gòu)是由信息成本和代理成本決定的。[12](55)
(一)信息成本加大
公共組織的活動建立在信息的基礎(chǔ)上,這就涉及信息成本。信息成本包括了收集成本、交流成本、用于決策的使用成本、儲存成本以及恢復(fù)成本等等。[13](72)信息成本是信息與決策權(quán)采取哪種結(jié)合方式的重要決定因素。公共組織的演化與信息成本息息相關(guān),隨著信息成本的變化進行調(diào)整。在某種意義上說,信息成本的變化是組織機構(gòu)變化的根本原因。在信息分布性和異質(zhì)性增強的情況下,決策者如果堅持由自己搜集、處理信息作出決策,信息成本必將增加。
(二)代理成本加大
在決策行為中,由利益沖突所導致的成本,通常稱為“代理成本”�！按沓杀尽笔墙M織所有權(quán)結(jié)構(gòu)的決定因素。[14](305-360)代理成本的根源在于管理人員不是公共組織的完全所有者。一方面,當管理者對工作盡了努力時,他可能承擔全部成本而只得到收益的一部分;另一方面,當他消費額外收益時,他得到全部好處但只承擔一小部分成本。結(jié)果,管理者對積極工作不感興趣,而是熱衷于追求額外消費。于是,這兩者之間的差異即為“代理成本”,[15](47)即所謂的“外部問題”。在公共組織中,由于公共組織在本質(zhì)上是代理組織,所有權(quán)幾乎可以忽略,代理成本問題就成為必須花大力氣才能解決的問題。而隨著信息異質(zhì)性的增加,越來越多的決策者將選擇轉(zhuǎn)移決策權(quán),而不是自己搜集信息作出決策,這就將導致代理成本增大。
三、公共組織應(yīng)對信息社會挑戰(zhàn)的途徑
綜合起來,公共組織可以通過三個途徑應(yīng)對信息不對稱:技術(shù)性途徑、制度性途徑以及文化性途徑。技術(shù)性途徑主要解決信息成本問題,制度性途徑主要解決代理成本問題,而文化性途徑則通過意識形態(tài)解決制度所不能解決的問題。 (一)技術(shù)途徑:降低信息成本
公共組織應(yīng)對信息不對稱的技術(shù)性途徑有三種,一是減少信息量,二是降低信息轉(zhuǎn)移的成本;三是提高信息處理能力。首先,要想降低處理信息的成本,最通常的方法就是減少信息量。而對于公共組織而言,就是減少自身的職能,將更多的事務(wù)交由社會或企業(yè)處理。其次,降低信息轉(zhuǎn)移成本與信息技術(shù)的發(fā)展密切相關(guān),對公共組織的影響主要是電子政府的出現(xiàn),電子政府決策之前的調(diào)查研究、發(fā)現(xiàn)問題以及確定問題的癥結(jié)所在等都可以通過網(wǎng)絡(luò)輕松地進行,這有利于公共組織決策科學化。最后,信息處理能力“取決于觀察單元的信息加工能力、信息加工技術(shù)以及信息加工活動的努力水平”。[16](99)其中的信息加工能力與公共組織的吸收能力和轉(zhuǎn)化能力有關(guān)。[17](89)“吸收能力”指已有的相關(guān)知識賦予公共組織認識新信息的價值以及將其吸收、轉(zhuǎn)化的能力。因此,吸收能力是現(xiàn)有知識結(jié)構(gòu)(已有知識存量)的一個函數(shù)。吸收能力討論的是信息跨越空間的轉(zhuǎn)移,而轉(zhuǎn)化能力則是指信息跨越時間的轉(zhuǎn)移。影響轉(zhuǎn)化的因素包括信息的默會性程度、復(fù)雜程度以及系統(tǒng)程度等。提高信息處理能力對于公共組織的要求,就是要構(gòu)建學習型組織。
(二)制度性途徑:公共組織的委托代理關(guān)系
委托代理理論的主題是研究在信息不對稱的情況下,具有理性經(jīng)濟人特征的行為主體之間的相互影響和相互作用,即怎樣提供一個激勵合同,以使代理人透露出有利于委托人的信息,從而降低代理成本。現(xiàn)在看來,重復(fù)博弈一般會減少信息不對稱,而重復(fù)博弈的結(jié)果往往以制度的形式表現(xiàn)出來,從而減少信息不對稱。公共組織是一個典型的代理組織,因此我們需要通過制度設(shè)計來克服信息不對稱。 從信息的角度看,新制度經(jīng)濟學所強調(diào)的制度,其基礎(chǔ)功能就是有效的傳遞信息,尤其是關(guān)于產(chǎn)權(quán)的信息。[18](23)通過有效地傳遞信息,“制度可以降低社會交換的信息成本——這是較為狹窄地專注于經(jīng)濟過程的制度經(jīng)濟學家所稱的‘交易成本’。”[19](188-189)這樣,通過判斷環(huán)境的多變性以及信息成本的大小,就可以設(shè)計出有效的制度。最優(yōu)的制度是能夠在既定的環(huán)境與信息成本條件下,有效地配置決策權(quán),從而形成一定的信息流結(jié)構(gòu)的制度。
在這樣的視角下,制度變遷就與信息成本密切相關(guān),隨著信息成本的變化而進行。甚至有的學者認為,信息成本的變化是制度變遷的根本原因。[20](72)制度變遷的含義就是新的制度能夠更好地傳遞信息,更準確地傳遞正確的信息,減少公共組織中的信息不對稱,從而降低社會交易成本和監(jiān)督成本�！耙粋�更好的制度就是一個能夠優(yōu)化處理信息的制度;一個制度的變遷過程,實際上就是不斷建立優(yōu)化處理信息制度的過程。也就是說,博弈論和信息經(jīng)濟學對制度變遷的啟發(fā)就在于,要從如何使不完全信息變得更加完全的角度來考察制度變遷的內(nèi)在動機。”[21](53)因此,通過制度變遷,可以降低決策時的信息成本。
(三)文化性途徑:意識形態(tài)的功用
由于信息不對稱在公共組織中的廣泛存在,委托人既無法為其代理人制定出巨細倍致的、嚴格意義上的羈束性行為規(guī)范,也無法制定出一套嚴密的、高靈敏度的獎懲制,應(yīng)對信息不對稱的制度性途徑有時會失敗。這時,就需要通過文化性途徑應(yīng)對信息不對稱。從本質(zhì)上說,意識形態(tài)是一種行為方式,這種方式通過提供給人們一種世界觀而使行為決策更為經(jīng)濟。本文主要探討與克服搭便車、偷懶相聯(lián)系的虔誠和降低信息轉(zhuǎn)移成本的團隊精神。
按照古典經(jīng)濟學關(guān)于人的行為假設(shè),人都是理性經(jīng)濟人,在行動時嚴格按照成本收益原則行事,追求自身效益的最大化。這種自身效益既包括物質(zhì)方面的,也包括精神方面的。在林毅夫看來,這種精神主要是虔誠。當一個革命者為其事業(yè)犧牲生命時,他就是在消費虔誠,從而獲得某種滿足。[22](66)當一個人消費虔誠時,個人利益的最大化是通過利他實現(xiàn)的�！白岳@一人的生物本性像一根帶子束縛著人的行為,使人的行為不可能完全擺脫他的束縛而達到利他主義的完美境界。但這根帶子很長,因而使人的社會本性有很大的活動余地,在最終要服從生物學法則的基礎(chǔ)上,‘反抗自利的復(fù)制基因的暴政’,在很大程度上實現(xiàn)利他主義的真正人化�！盵23](257)因此,當一個人消費虔誠時,他可能更少地選擇搭便車和偷懶。
前面提到,公共組織里存在廣泛的社會分工。因此,組織的基本職能就是在成員之間、部門之間進行協(xié)調(diào)。在信息社會里,這種協(xié)調(diào)顯得更加重要。在社會分工高度發(fā)達的前提下,每個人的信息和技能都變得非常有限。要完成一件任務(wù),需要團隊成員精誠合作,在彼此之間進行信息轉(zhuǎn)移。如果沒有合作精神,團隊成員之間的知識轉(zhuǎn)移成本將大大增加,專門知識所具有的價值也就體現(xiàn)不出來。如果具有合作精神,則會降低團隊成員之間的知識轉(zhuǎn)移成本,從而使該組織在激烈的競爭中具有比較優(yōu)勢。這就是當今社會強調(diào)合作和團隊精神的本質(zhì)所在。團隊精神與組織成員之間的信任關(guān)系密切。一方面,由于彼此之間相互信任,組織成員就會愿意進行信息交流。另一方面,信任對于信息發(fā)送者的可靠性有重大影響。信息接收者之所以愿意接受信息,在很大程度上就是出于對傳送者的信任。
四、結(jié)語:信息不對稱與當代行政改革趨勢
在當代行政改革的討論中,可分為兩條主線:調(diào)整公共組織與市場和社會關(guān)系的外部主線與提高公共組織內(nèi)部效率的內(nèi)部主線。對這兩條主線,都可用信息不對稱特別是信息與決策權(quán)的結(jié)合來加以檢視和評論。在公共組織的外部調(diào)整中,主導趨勢是政府職能的調(diào)整和優(yōu)化,減少政府職能,即政府職能市場化、社會化傾向;在由政府承擔的職能中,也是引進私營部門的管理理論和方法進行管理。[24](29-34)前者可以看作降低了公共組織承載的信息量,后者則可以看作形成信息顯示機制,大大降低信息收集的成本。在這方面,已經(jīng)有學者運用相似的框架——主要是信息成本的變化——來探討20世紀組織規(guī)模的截然相反的變化:[25](16-17)20世紀初到70年代,公共組織和私人組織都向大型化、集權(quán)化方向發(fā)展。而在后三十年,兩者都向小型化發(fā)展。這初步證明了本文所發(fā)展的分析框架具有較強的現(xiàn)實解釋力。在公共組織的內(nèi)部改革中,信息化、分權(quán)化、扁平化成為最時髦的趨向。這也可以看作是降低組織內(nèi)的信息成本,方便公共組織內(nèi)的信息轉(zhuǎn)移。
注 釋:①在本文中,信息包含知識。
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