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行政復(fù)議證明標(biāo)準(zhǔn)的原理
行政復(fù)議證明標(biāo)準(zhǔn)的原理 內(nèi)容摘要:行政處理活動中的證明標(biāo)準(zhǔn)、行政復(fù)議活動中的證明標(biāo)準(zhǔn)和行政訴訟活動中的證明標(biāo)準(zhǔn)具有同一性。行政復(fù)議證明標(biāo)準(zhǔn)具有合理性、哲學(xué)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。行政復(fù)議活動中的證明標(biāo)準(zhǔn)因具體行政行為的性質(zhì)不同而不同,即行政復(fù)議分別采用“清楚而有說服力”的證明標(biāo)準(zhǔn)、“排除一切合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)和“優(yōu)勢”的證明標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)鍵詞:行政復(fù)議 行政訴訟 證明標(biāo)準(zhǔn) 區(qū)別 修訂
證明標(biāo)準(zhǔn)的同一性分析
行政處理活動、行政復(fù)議活動和行政訴訟活動的證明標(biāo)準(zhǔn)是同一的即同質(zhì)的。在最初的行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)處理公共行政事務(wù)而做出行政行為的時候,其采用的證明標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量決定了行政復(fù)議活動和行政訴訟活動中證明標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量。行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政訴訟機(jī)關(guān)對引發(fā)行政爭議的具體行政行為進(jìn)行審查來決定行政機(jī)關(guān)是否依法行政的時候,它們?yōu)椴槊魇聦嵥M(jìn)行的證明活動同行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前進(jìn)行的證明活動沒有質(zhì)的區(qū)別,都是依托證據(jù)來判斷行政機(jī)關(guān)是否依法行政是否越權(quán)或者濫權(quán)。
基于行政處理活動、行政復(fù)議活動和行政訴訟活動的前后一致性和所做出決定的公信力,行政處理活動、行政復(fù)議活動和行政訴訟活動的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是同一的。所以,理解行政訴訟活動中的證明標(biāo)準(zhǔn)就等于理解行政處理活動和行政復(fù)議活動中的證明標(biāo)準(zhǔn)。從民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)、刑事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)和行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)比較的角度,本文更多的從行政訴訟的角度來理解行政復(fù)議中的證明標(biāo)準(zhǔn)。
行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的哲學(xué)基礎(chǔ)
行政訴訟活動的核心是查明已發(fā)生的事實,分清是非,采用適用的法律。因此訴訟活動的基礎(chǔ)是查明已發(fā)生的事實。但爭議發(fā)生的時候,事實的發(fā)生時間早已過去;所有查明真相的活動都是對過去發(fā)生的事情進(jìn)行復(fù)原,因為不可能預(yù)見到事實的發(fā)生從而通知執(zhí)法人員在旁參觀見證,尤其是刑事案件的事實的發(fā)生。所以,對于所有發(fā)生的訴訟爭議(無論是刑事爭議、民事爭議和行政爭議)都是對過去事實的認(rèn)定。那么,執(zhí)法人員怎么認(rèn)定過去發(fā)生了什么呢?通過事實發(fā)生時對外界造成的影響和留下的痕跡進(jìn)行判斷事實的發(fā)生方式、時間和地點等內(nèi)容。之所以人們可以認(rèn)識到一個事實的發(fā)生是因為發(fā)生的事實是客觀的、是不受人們意識所制約的;“存在決定意識”,正是因為事實的客觀存在才使人們認(rèn)識發(fā)生的事實,如果沒有發(fā)生事實就沒有人們對事實的認(rèn)識,如果沒有存在發(fā)生的客觀事實而有對事實的認(rèn)識那么這種對事實的認(rèn)識只能是臆想。客觀的事實在任何時候總是第一位的,這是整個人類認(rèn)識活動的前提和基礎(chǔ),也是所有訴訟活動的前提和基礎(chǔ)。
當(dāng)事實發(fā)生的時候總會對外部世界(外部環(huán)境)形成影響和留下痕跡,人們通過對這種影響和痕跡的收集、鑒定、推理和判斷來認(rèn)知已經(jīng)發(fā)生的事實,來拼湊發(fā)生的事實的真相。這種認(rèn)知事實的方式的成功率受到科學(xué)技術(shù)、工作方式(譬如如何收集證據(jù)等)等多種因素的影響。因此,人們不可能總是百分之百的正確認(rèn)知事實,所以對于訴訟活動的證明標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)是百分之百證明標(biāo)準(zhǔn),即現(xiàn)在的訴訟法所要求的“客觀真實”的證明標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實的和沒有理性基礎(chǔ)的。人們可以把“客觀真實”當(dāng)作訴訟證明活動的終極目標(biāo)(即執(zhí)法人員永遠(yuǎn)的追求)但不是每一個案件的證明標(biāo)準(zhǔn);在案件認(rèn)知事實中所要實現(xiàn)的證明標(biāo)準(zhǔn)是低于“客觀真實”的證明標(biāo)準(zhǔn)的,人們把這種證明標(biāo)準(zhǔn)稱為“法律真實”。“法律真實”是以人們的主觀形式表現(xiàn)出來的案件的“客觀真實”,但是這種以主觀形式表現(xiàn)出來的“客觀真實”不等于絕對的“客觀真實”。基于不同的訴訟活動的性質(zhì)在不同的訴訟活動中“法律真實”具有不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。
“法律真實”是一種以主觀形式表現(xiàn)出來的對案件發(fā)生的客觀事實的認(rèn)知,那么這種主觀的認(rèn)知方式就具有不穩(wěn)定性,采用這種主觀的認(rèn)知方式查明事實真相成功的可能性就會受到多種因素影響:其中的一些因素是不可預(yù)測不可防范的因素,對于此類因素只能自求多福沒有方法避免。但是另外可以影響到主觀認(rèn)知過程的一些因素屬于穩(wěn)定的因素,這些因素的水平越高則查明的事實真相(即“法律真實”)越接近“客觀真實”,所以應(yīng)該發(fā)展這些因素的水準(zhǔn)來提升案件事實認(rèn)知的可信性和公信性。通俗地表述,即在一個主觀的認(rèn)知過程中,通過對一些具有穩(wěn)定性因素的改進(jìn)來提升主觀認(rèn)知的質(zhì)量。
在這些具有穩(wěn)定性的因素里面,科學(xué)技術(shù)水準(zhǔn)的提高在功能上可以體現(xiàn)在使用科技手段促進(jìn)案件爭議事實真相的發(fā)現(xiàn);執(zhí)法人員的專業(yè)化和職業(yè)化可以保障執(zhí)法人員的專業(yè)技能和道德品質(zhì)以此促進(jìn)案件事實真相的可信性和公信力;證據(jù)取舍規(guī)則的功能在于把執(zhí)法人員的內(nèi)在對證據(jù)進(jìn)行取舍的思維方式、取舍理由透明化公開化,使一般民眾可以復(fù)制執(zhí)法人員的思維過程和驗證執(zhí)法人員的證據(jù)取舍的結(jié)論,從而提升認(rèn)定的案件事實真相的可信性和公信力;同時可以社會公眾對此證據(jù)取舍規(guī)則的實踐博弈來改進(jìn)證據(jù)取舍規(guī)則的內(nèi)容,避免“在同一規(guī)則下不同的執(zhí)法人員對同一類案件得出不同的結(jié)論”的現(xiàn)象。設(shè)置證據(jù)取舍規(guī)則實質(zhì)上是把一個主觀過程即一個證據(jù)取舍的內(nèi)在思維過程客觀化外在化,以此來提升內(nèi)部思維過程的質(zhì)量。行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)
民法和行政法在某些思維方面是相通的,我們可以使用民法的研究思路來研究行政法。下面是筆者由競爭法所引發(fā)的一些對行政法的思考。競爭法維護(hù)的是自由低成本的經(jīng)濟(jì)秩序,在自由競爭和公平競爭的環(huán)境下,社會主體使用資源的效率是最優(yōu)的,可以達(dá)到最低的成本生產(chǎn)最合理的產(chǎn)品。從而維持一種簡單、高效率、低成本的生活模式。證明標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任和證據(jù)的性質(zhì)三方面結(jié)合在一起也是為了保護(hù)和維持公民的簡便舒適有效率的生活。在社會科學(xué)領(lǐng)域,任何合理的制度的演變,都可以在背后找到經(jīng)濟(jì)成本的原因,即可以證明出這是一種帕累托的演進(jìn)。達(dá)不到這種帕累托演進(jìn)的制度沿革,雖然也是一種制度向另一種制度的沿革變化,但是整體的社會效率并沒有因此而得到改進(jìn)反而倒退,即社會處于高成本、低效率的運轉(zhuǎn)狀態(tài)。在民事訴訟中,采用一般的普通的證明標(biāo)準(zhǔn)和訴訟雙方分擔(dān)舉證責(zé)任的制度。一般的普通的證明標(biāo)準(zhǔn)是優(yōu)勢證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn),即在對立的證據(jù)體之中,具有優(yōu)勢證明力的證據(jù)會被采信成為法院認(rèn)定事實的依據(jù)。通俗的表述是兩類或者兩個證據(jù)進(jìn)行PK,證明力強(qiáng)的那類證據(jù)或者那個證據(jù)能被采信成為法院認(rèn)定事實的依據(jù),即法院承認(rèn)了這類證據(jù)或者這個證據(jù)所代表的可能性。優(yōu)勢證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)和訴訟雙方分擔(dān)舉證責(zé)任(即“誰主張誰舉證”)的制度設(shè)計保證和維護(hù)了民事活動的靈活與方便性,也維護(hù)了民事權(quán)益是一種自己意志自由決斷的權(quán)益的性質(zhì)。民事訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)和舉證責(zé)任制度的設(shè)計是人類經(jīng)過千百次博弈而形成的一種最優(yōu)化民事行為模式的選擇,維護(hù)了低成本、高效率、靈活且方便的生活方式。如果證明標(biāo)準(zhǔn)再放低,那么就會導(dǎo)致民事行為沒有穩(wěn)定性,任何人都可以隨時隨地提出一些沒有真假的民事訴訟,從而導(dǎo)致民事活動的萎縮和社會公眾的自閉;如果證明標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的高一些(譬如采用刑事訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)),那么對于民事活動的主體而言,為了增加自己在以后發(fā)生的民事爭議中的勝訴的可能性,就要在民事活動中步步為營,時時刻刻注意收集證據(jù),以達(dá)到“排除一切合理懷疑”的證明程度,這種民事活動的模式肯定會帶來民事活動的成本的增加以及民事交易的萎縮,從而導(dǎo)致社會在一個沒有達(dá)到最優(yōu)資源利用效率的模式上運行,沒有實現(xiàn)社會的帕累托最優(yōu)即沒有實現(xiàn)社會公眾福利的最大化和社會個體福利的最大化。
在行政訴訟中,因為具體行政行為所涉及的行政相對人的權(quán)益具有不同質(zhì)性,所以行政訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)別分類的:第一類的具體行政行為是涉及行政相對人的最嚴(yán)格的行政處罰行為(譬如治安拘留、吊銷營業(yè)執(zhí)照等),對于此類的具體行政行為適用的是同刑事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)相同的證明標(biāo)準(zhǔn)(排除一切合理懷疑證明標(biāo)準(zhǔn));第二類的具體行政行為是行政機(jī)關(guān)作出的確定民事權(quán)益的行政裁決行為(譬如專利復(fù)審委員會對專利爭議作出的行政裁決行為),對于此類的具體行政行為適用與民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)相同的證明標(biāo)準(zhǔn);第三類的具體行政行為是行政機(jī)關(guān)行使成文法賦予的行政權(quán)而做出的行政許可行為、行政征收行為、行政強(qiáng)制行為和普通的行政處罰行為,此類的具體行政行為適用的證明標(biāo)準(zhǔn)同樣的應(yīng)當(dāng)保障與維護(hù)社會公眾的簡便、靈活和足夠安全的生活方式。具體行政行為是行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)公共服務(wù)的目的(即行政目的)而行使成文法授予的行政權(quán)做出的行政行為,為了保證行政機(jī)關(guān)做出此類具體行政行為的公平性和維護(hù)社會公眾生活方式的安全性,行政機(jī)關(guān)被賦予行政資源、行政權(quán)力和專業(yè)的行政人員進(jìn)行公共服務(wù)的行為,所以行政機(jī)關(guān)有客觀的基礎(chǔ)資源收集證據(jù)并做出判斷,這種優(yōu)于民事訴訟當(dāng)事人處境的客觀現(xiàn)實所要求的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)比民事訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)高些。如果在行政訴訟中對于此類的具體行政行為適用“優(yōu)勢證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)”,那么就會造成行政相對人自身生活成本的增加和自身生活的不利,因為時時刻刻要準(zhǔn)備足夠的證據(jù)防御行政機(jī)關(guān)的不利行為;同時也會使行政資源、行政權(quán)力和專業(yè)的行政人員的專業(yè)能力得到浪費,因為這些資源、權(quán)力和專業(yè)素質(zhì)的配備就是要行政機(jī)關(guān)承擔(dān)足夠舉證責(zé)任的。如果適用“優(yōu)勢證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)”,反而是行政相對人承擔(dān)過多的證明責(zé)任,這種格局顯然是不經(jīng)濟(jì)的和不合理的。
那么,既然行政機(jī)關(guān)有同刑事機(jī)關(guān)相類似的物質(zhì)資源、權(quán)力和專業(yè)的人力資源,那么對于此類具體行政行為是否可以適用刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)呢?如果適用刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn),那么在行政活動中行政機(jī)關(guān)就會被要求要有排除一切合理懷疑的證據(jù),這種證明標(biāo)準(zhǔn)會顯然增加行政機(jī)關(guān)的公共服務(wù)的成本并會導(dǎo)致一些行政服務(wù)功能的萎縮(因為沒有足夠的證據(jù)就不可以做出行使行政服務(wù)功能的具體行政行為),這種情形會導(dǎo)致社會公眾生活秩序的混亂,間接增加社會公眾的生活成本。所以,為了公共服務(wù)的效率,行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行公共行政服務(wù)的時候就應(yīng)當(dāng)采用低于“排除一切合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)即“清楚而有說服力”的證明標(biāo)準(zhǔn)。直觀的表述,民事訴訟中的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是50%以上的證明能力就可以認(rèn)定案件事實;刑事訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)是100%的證明能力才可以認(rèn)定案件的事實;此類的具體行政行為在行政訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)是75%以上的證明能力就可以認(rèn)定案件事實。
目前我國《行政復(fù)議法》中所確定的行政復(fù)議的證明標(biāo)準(zhǔn)是“案件事實清楚,證據(jù)確實充分”,即在行政復(fù)議中采用了客觀真實的證明標(biāo)準(zhǔn)�；谏鲜龅睦碛晌覀冋J(rèn)為行政復(fù)議應(yīng)該采用法律真實的證明標(biāo)準(zhǔn),即依據(jù)具體行政行為的不同質(zhì)的性質(zhì)分別采用“清楚而有說服力”的證明標(biāo)準(zhǔn)、“排除一切合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)和“優(yōu)勢”的證明標(biāo)準(zhǔn)。
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