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我國涉法信訪工作面臨的新挑戰(zhàn)
我國涉法信訪工作面臨的新挑戰(zhàn) 摘要:
中國信訪制度是一項(xiàng)具有本土特色的制度設(shè)計(jì),它承載著公民政治參與、民意表達(dá)、糾紛化解、權(quán)利救濟(jì)以及穩(wěn)定維護(hù)的重要功能,充當(dāng)著社會(huì)“安全閥”的角色。但自20世紀(jì)90年代中期以來,涉法信訪活動(dòng)所涉及的內(nèi)容及其影響卻違背了設(shè)計(jì)者的初衷,以較大規(guī)模群體訪和表達(dá)形式激烈的個(gè)體訪為主要標(biāo)志的涉法信訪高潮至今仍然沒有明顯的回落跡象,成為影響社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)和諧的主要因素。它不僅是部分公民的難解之痛,也是許多政府機(jī)構(gòu)揮之不去的心病。從中央到地方,對涉法信訪工作的強(qiáng)調(diào)和投入前所未有,摸索的方法層出不窮,而這一切并沒有有效遏制涉法信訪總量高位運(yùn)行的態(tài)勢。當(dāng)前,隨著改革發(fā)展的不斷深入,社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的各種矛盾日益凸顯,作為反映社情民意“晴雨表”的群眾上訪活動(dòng),凸現(xiàn)出許多新情況和新問題,值得我們共同關(guān)注。
一、我國涉法信訪工作面臨的新挑戰(zhàn)
隨著利益主體的分化和利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整,各種社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出主體多元化、內(nèi)容多樣化、影響復(fù)雜化、程度激烈化的嶄新特點(diǎn),并形成涉法信訪中的的“參與危機(jī)”現(xiàn)象。
(一)、 總量大,涉法信訪多,主體錯(cuò)綜復(fù)雜
建國以來,我國出現(xiàn)過三次大規(guī)模的信訪高潮。第一次出現(xiàn)在1954 年至1957年。這期間,三大改造和抗美援朝取得勝利,200 多萬軍人復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè),因他們的工作和生活問題導(dǎo)致進(jìn)京上訪。據(jù)內(nèi)務(wù)部等11個(gè)機(jī)關(guān)1956 年的統(tǒng)計(jì),全年來訪人數(shù)共42000人次。第二次信訪高潮出現(xiàn)在1979 年至1982 年。這期間,“文革”中遭受迫害的黨員、干部群眾以來信來訪的形式,要求平反昭雪,落實(shí)相關(guān)政策。中辦、國辦信訪局僅1979 年就收到來信108萬件。第三次信訪高潮,從1993年開始持續(xù)到現(xiàn)在。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立、改革的深化和利益格局的調(diào)整,各種深層次矛盾逐步顯露,導(dǎo)致了這一獨(dú)具挑戰(zhàn)性的信訪高潮,表現(xiàn)為:
1、信訪總量大。就全國信訪整體形勢而言,全國31個(gè)省、區(qū)、市、縣以上黨政機(jī)關(guān)受理的群眾信訪總量,1998 年比1997 年上升37.3%,有的則高達(dá)205.4%,1999 年比1998 年上升了7.6%。2000 年全國縣級以上三級信訪部門受理的群眾信訪總量則是1995年的2.13 倍,而且信訪總量逐年持續(xù)上升,給信訪工作帶來巨大的壓力。
2、涉法信訪多。涉法信訪涉及面廣,涉及到公、檢、法、司的各個(gè)方面,而且涉法信訪總量居高不下,上升幅度在信訪總量中所占的比重高達(dá)70-80%。其中,對審判機(jī)關(guān)裁判結(jié)果不認(rèn)同和生效判決長期得不到執(zhí)行等方面的信訪占涉法信訪總量的81%。并凸顯出公眾對司法救濟(jì)公信力的顯性質(zhì)疑。
3、主體多元化。從信訪人員的職業(yè)構(gòu)成來看,參與信訪的人員從過去以普通群眾和干部為主擴(kuò)大到了各行各業(yè)。以前的信訪主要是反映生活、工作和落實(shí)政策等方面的問題,所以信訪主體集中在某些特定的階層。而現(xiàn)在信訪所反映的問題門類繁多,應(yīng)有盡有,信訪主體遍布各個(gè)階層各個(gè)行業(yè)各個(gè)部門,信訪人員身份錯(cuò)綜復(fù)雜。
(二)、信訪內(nèi)容涉及面廣,處理難度大
過去信訪內(nèi)容比較單一,第一次信訪高潮所涉及的內(nèi)容主要集中于解決復(fù)員軍人的工作和生活問題。第二次信訪高潮主要是要求平反“文化大革命”造成的冤假錯(cuò)案�，F(xiàn)在的信訪問題主要表現(xiàn)為復(fù)雜利益結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的爭端,包括企業(yè)改制、村民自治、耕地保護(hù)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、下崗就業(yè)、粗暴行政、司法腐敗、揮霍公款、貪污受賄、城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境污染、機(jī)構(gòu)改革、民主管理等方方面面。且問題所涉及的利益大小不一,涉及的主體多少不定,關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,處理難度大。
(三)、信訪形式更加多樣化
過去主要是個(gè)體信訪,而現(xiàn)在的信訪形式不一而語,集體上訪、越級上訪和聯(lián)名信訪甚至無理訪、纏訪兼而有之。過去信訪方式主要是書信、電話、走訪,而現(xiàn)在的電子郵件訪、傳真訪、網(wǎng)絡(luò)訪等新的上訪形式比比皆是,信訪無論在組織、手段還是在行為方式上都在發(fā)生深刻變化。首先,群體性。目前群體性集訪涉及地區(qū)廣,人員多,規(guī)模大,勸阻、疏導(dǎo)困難。從中辦、國辦信訪局掌握的情況來看:1998 年,全國31 個(gè)省、區(qū)、市接待群眾集體上訪的批次和人次分別比上年增長50.3%和60%;1999 年,接待群眾集體上訪的批次和人次又比1998 年分別增長了18.7%和9.9%。集體上訪在整個(gè)信訪總量中所占比重較大,1998 年占59.8%,1999 年占66.3%。其中聯(lián)名信占群眾來信量的91%。2003 年國家信訪局接待群眾集體上訪批次和人次,分別比上年上升41%和44.8%。其中,50 人以上的集體上訪批次和人次,分別比上年上升33.3%和39%。在法不責(zé)眾的意識影響下,群體性集訪上升趨勢明顯。其次,越級性。據(jù)國家信訪局調(diào)查資料顯示:80%的信訪來自基層, 80%的信訪問題可以在基層得到解決。由于各級信訪機(jī)構(gòu)在沒有任何監(jiān)督下對信訪案件層層轉(zhuǎn)辦,信訪工作網(wǎng)絡(luò)又“下不保底”,不利于及時(shí)就地解決問題,導(dǎo)致信訪不斷升級,各種問題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集。2003 年國家信訪局受理群眾信訪量上升14%,省級只上升0.1%, 地級上升0.3%,而縣級卻下降了2.4%; 中央和國家機(jī)關(guān)受理群眾信訪量上升46%,省、地、縣直屬部門增幅較少,有的還是負(fù)增長。國家信訪局受理群眾來信同比上升10.7%, 接待群眾上訪的批次、人次同比分別上升20.6%、29.9%。2004 年第一季度,國家信訪局受理群眾來信同比上升20.2%, 接待群眾上訪批次、人次同比分別上升99.4%和94.9%。最后,過激性。從信訪行為上看,過去民眾上訪總體比較溫和,近年來上訪群眾的情緒則日趨激烈,較大規(guī)模甚至大規(guī)模的過激行為在全國各省都有發(fā)生。由于信訪工作中的“重堵輕疏”,加上上訪群眾始終抱著“回報(bào)高于投入”的信念,在“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”“要想有出路,必須上馬路” 的思想指導(dǎo)下,一些上訪群眾與體制漸行漸遠(yuǎn),甚至到了離心離德以至于對抗的地步。
二、 涉法信訪運(yùn)行中存在的主要問題
當(dāng)前,作為反映社情民意“晴雨表”的群眾上訪活動(dòng),出現(xiàn)了許多新情況:信訪主體的廣泛性和規(guī)模的集群性明顯;信訪問題的復(fù)雜性和內(nèi)容的趨同性突出;信訪活動(dòng)的組織性和對抗性增強(qiáng);信訪問題的相對集中性和上訪時(shí)間、地點(diǎn)的選擇性不斷顯現(xiàn)。從而導(dǎo)致:信訪機(jī)構(gòu)受理信訪事件大量越位;化解矛盾的責(zé)任主體大量錯(cuò)位;行政機(jī)關(guān)的日常工作受到大量纏訪、鬧訪的嚴(yán)重干擾;重復(fù)訪、越級訪明顯增加,政府信訪工作開展艱難。
(一)、 機(jī)構(gòu)分散,信訪滾雪球效應(yīng)愈發(fā)嚴(yán)重
現(xiàn)行信訪制度作為一種正式制度所具有的職能主要有兩個(gè)方面,其一是政治參與,即所謂的“民意上達(dá)”。其二是權(quán)利救濟(jì),即信訪作為一種正常司法救濟(jì)程序的補(bǔ)充程序,通過行政方式來解決糾紛和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)。但在實(shí)踐中,不僅存在著各種訴求交錯(cuò)在一起,出現(xiàn)“信訪問題綜合癥”,而且公民往往把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利。在一定的程度上,信訪制度作為一種民情上達(dá)、申冤維權(quán)的特殊信道,對社會(huì)起著安全閥,對老百姓起著寬慰劑的作用。但是,由于信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立分散,歸口不一。從中央到地方,各級黨委、人大、政府、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及政府相關(guān)職能部門,均設(shè)有信訪機(jī)構(gòu),卻并未形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。正是信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置上的過度分散,導(dǎo)致其功能的不明確,功效發(fā)揮的不理想,并且當(dāng)穩(wěn)定取得壓倒一切的地位時(shí),地方政府在“化錢買平安”、“穩(wěn)定壓倒一切”的理念下,通過領(lǐng)導(dǎo)包案處理信訪大要案責(zé)任制、信訪工作量化考評制度、信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度等形式,以達(dá)到息訪的效果。并且在國家信訪局采取以信訪量多少給各地排名、要求地方政府進(jìn)京接訪、中央信訪部門給省市開信訪移辦單等這些強(qiáng)化考核力度措施出臺(tái)后,這種情況更加嚴(yán)重。面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個(gè)體信訪,上有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力,下有群眾極端不滿的怨氣,相當(dāng)一部分基層信訪問題的處理中不得已采取強(qiáng)壓、妥協(xié)、哄騙、盯梢跟蹤、截訪等法治以外甚至違法的方法,而且這種狀況已經(jīng)形成惡性循環(huán),大量的社會(huì)矛盾涌向信訪渠道,三訪現(xiàn)象愈演愈烈。顯而已見,通過目前信訪體制這種非法治化的體外循環(huán)的手段解決社會(huì)矛盾,無論其結(jié)果是否得到真正解決,其對制度建設(shè)的效果是極為消極的,已經(jīng)造成了信訪滾雪球效應(yīng)現(xiàn)象,并且這個(gè)趨勢愈演愈烈。
(二)、 責(zé)重權(quán)輕,信訪工作機(jī)制效率低下
在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中,信訪除了監(jiān)督、解決爭議、聽取民聲、反映民意、維護(hù)穩(wěn)定等制度設(shè)計(jì)時(shí)的基本社會(huì)責(zé)任外,還“成了優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至司法救濟(jì)的最后一根救命稻草”。信訪機(jī)構(gòu)要承擔(dān)如此之大的責(zé)任,就必須要擁有相應(yīng)的職權(quán)來維系其機(jī)制的正常運(yùn)行�？稍谥贫仍O(shè)計(jì)上,我國信訪機(jī)構(gòu)不具有行政的職能和權(quán)力,沒有獨(dú)立處理問題的權(quán)限,甚至也不是單獨(dú)序列的國家機(jī)構(gòu),所以它只能承擔(dān)“上傳下轉(zhuǎn)”的程序性功能,不可以也不可能去解決本應(yīng)由負(fù)有一定職責(zé)的國家機(jī)關(guān)辦理的社會(huì)事務(wù),從而使信訪部門處于無米下鍋的尷尬境地。失去了行政權(quán)力的依托,信訪工作缺乏權(quán)威性和約束力,對群眾來信來訪反映的問題難以解決。使社會(huì)管理的行政成本居高不下。另一方面,由于中國機(jī)構(gòu)改革始終未走出“九龍治水”和“十羊九牧”的怪圈,重復(fù)設(shè)置的機(jī)構(gòu)不但不能使政府對社會(huì)事件特別是突發(fā)事件反應(yīng)提速,反而徒生諸多瓜葛磨擦,據(jù)統(tǒng)計(jì),真正通過上訪解決的問題只有2‰,效率之低可見一斑。
(三)、渠道不暢 ,“踢皮球”現(xiàn)象屢見不鮮
信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)部有嚴(yán)格的上下級關(guān)系和各自的職責(zé)范圍,重層次、尚服從應(yīng)該是其組織關(guān)系的基本特征�？僧�(dāng)前的信訪工作基本上是“自選工作”,很少“規(guī)定動(dòng)作”。對于同一信訪案件,常常是群眾上訪的部門不同,接訪的工作人員有別,其處理結(jié)果和建議就會(huì)大相徑廷。信訪內(nèi)容的廣泛性和復(fù)雜性,信訪工作的隨意性,使信訪工作呈現(xiàn)出“什么都管,什么都管不了;什么都不能不管,什么也都可以不管”“說起來重要,做起來次要,忙起來不要”的隨意狀態(tài),信訪局成了“萬金油”,各種矛盾都在這里歸大堆,信訪案件看似有了著落和受理單位,實(shí)際上各機(jī)構(gòu)對信訪人反映的問題推來推去,最后基本都不了了之。同時(shí),由于黨政機(jī)關(guān)的信訪機(jī)構(gòu)與政府相關(guān)職能部門的信訪機(jī)構(gòu)之間職能交錯(cuò),缺乏內(nèi)在的溝通和協(xié)調(diào),導(dǎo)致信息的不共享,信訪資源的大量浪費(fèi)閑置。職責(zé)的不清,信訪人向哪個(gè)部門訴說都有其道理, 哪個(gè)部門都有理由拒絕信訪人的要求。即便給予受理,由于信訪系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制,沒有建立信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),信訪者一個(gè)問題可能同時(shí)找了幾個(gè)機(jī)構(gòu),得到的答復(fù)和解決方案也可能不一樣,甚至相互矛盾。這樣信訪人與信訪部門之間不自覺地形成了一種認(rèn)識上的“踢皮球”。使得信訪人不知道到底要在哪里訴說?好不容易得到的答復(fù)和解決方案中,到底哪個(gè)更有效更有權(quán)威?
(四)、 程序缺失,終結(jié)機(jī)制不完善
程序意味著具有一定形式的社會(huì)存在為實(shí)現(xiàn)一定目的的活動(dòng)方式、步驟和過程。任何一種爭議解決機(jī)制要實(shí)現(xiàn)其正義的目標(biāo),首先必須在受理、立案直至終結(jié)的一系列過程中,做到程序的完善、公開、公正,這樣人民合法權(quán)益的保護(hù)才能獲得形式上的公正。而我國法律對信訪案件的處理沒有嚴(yán)格的程序規(guī)范和處理標(biāo)準(zhǔn),終結(jié)機(jī)制也不完善。案件的受理、問題的實(shí)質(zhì)解決全憑領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素質(zhì)、群眾情感以及對信訪的重視程度。對一個(gè)信訪案件,信訪機(jī)構(gòu)可以反復(fù)批轉(zhuǎn)下級機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門處理,下級機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門可以拖著不辦,為了求得問題的解決,信訪人只能越級、重復(fù)甚至異常上訪。事實(shí)上,上述制度性缺陷總是盤根錯(cuò)節(jié),綜合地影響著信訪的運(yùn)行效果。三、引起涉法信訪問題急劇增長的主要原因
上訪這種體制外的爭端解決機(jī)制對行政裁量和訴訟等體制內(nèi)的爭端解決機(jī)制具有一定的補(bǔ)救效應(yīng)和均衡效應(yīng),可以在一定程度上削減和矯正政府體制內(nèi)單向度解決糾紛潛在的不公正性。但由于上訪制度本身就是內(nèi)生于中國層層嵌套、向上負(fù)責(zé)的政府流程,導(dǎo)致觀念文化、權(quán)力分配體制、監(jiān)督體制、救濟(jì)體制等無法為信訪制度的運(yùn)行提供良好的環(huán)境。從而造成目前涉法信訪案件急劇增長。
(一)、司法信仰的缺失和法律權(quán)威的弱化
法律的神圣性與權(quán)威性是以法律自身所體現(xiàn)的主體情感與社會(huì)正義為紐帶的,具體可表現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范辦案,實(shí)現(xiàn)公平與正義方面。這一紐帶的某一鏈條一旦出現(xiàn)扭曲或斷裂,公眾對法律的信仰即可能被削弱甚至喪失。在我國,數(shù)千年的人治統(tǒng)治使得從根本上就缺少信仰法律的基礎(chǔ),法律制度上的漏洞往往又使人們?nèi)鄙龠m用法律的依據(jù),而現(xiàn)實(shí)存在的許多不正常的執(zhí)法現(xiàn)象又不能不令人對當(dāng)今的執(zhí)法狀況產(chǎn)生懷疑。這種不尊崇法律、不相信司法裁判的結(jié)局,使人產(chǎn)生心理和道德的空白,必然導(dǎo)致思想上的迷茫和行為上的無序,遇到問題時(shí)不冷靜,考慮問題時(shí)不周全,處理問題時(shí)不規(guī)范,成為走上上訪之路的根本原因。
(二)、缺少公正執(zhí)法的環(huán)境
主要表現(xiàn)在一是行政權(quán)力依然大于司法權(quán)。在行政領(lǐng)域,最常見的一種現(xiàn)象就是領(lǐng)導(dǎo)批示�？v然有再多再好的法律,也趕不上上級機(jī)關(guān)的指示、重要領(lǐng)導(dǎo)的批示。領(lǐng)導(dǎo)批示本身彈性很大,而《國務(wù)院信訪條例》又對領(lǐng)導(dǎo)批示有著明文規(guī)定,即各級行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)閱批重要來信、接待重要來訪,研究解決信訪工作中的問題,檢查指導(dǎo)信訪工作。這里面到底什么叫做重要來信什么叫做重要來訪,顯然缺乏標(biāo)準(zhǔn),而上訪人員都知道只要能獲得領(lǐng)導(dǎo)批示,就能解決問題,這樣 “大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”便成了信訪者信奉的教條。二是司法機(jī)關(guān)地位不高、司法權(quán)力弱化。一方面司法附屬于行政,受制于行政,另一方面司法權(quán)力的行使常常采用行政管理的模式,使明文規(guī)定的法律得不到有效執(zhí)行。比如,在司法領(lǐng)域,常常聽到“優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行”的說法。而“優(yōu)先”之說是否合法?為什么要“優(yōu)先”?優(yōu)先的對象是誰?又不得而知。于是,要想使自己的案件能夠“優(yōu)先”解決就必須上訪。這樣“優(yōu)先”也便成了涉法信訪增多的助推器。三是在處理纏訪纏訴案件中,有的單位為了求得一時(shí)的清靜,做出無原則的讓步,使無理纏訪纏訴人得到一些好處,這在某種程度上助長了無理纏紡纏訴人的氣焰。四是不排除極少數(shù)司法人員水平不高、素質(zhì)低下甚至貪贓賣法、枉法裁判的現(xiàn)象。
(三)、現(xiàn)行信訪工作機(jī)制不健全
一是在信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置上。我國的信訪機(jī)構(gòu)都是附屬于所在機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)接待來信來訪,本身不能夠解決任何實(shí)際問題。而信訪人員的問題得不到解決或解決的不好時(shí),必然要越級上訪或采取他們認(rèn)為可以解決問題的方式。二是在信訪監(jiān)督機(jī)制上。按照規(guī)定,信訪機(jī)構(gòu)對所受理的信訪案件,一是交本機(jī)關(guān)辦理,二是交有關(guān)機(jī)關(guān)處理。各有關(guān)機(jī)關(guān)對直接辦理、交辦、轉(zhuǎn)辦的信訪案件必須限期審理,限時(shí)回復(fù)。但由于監(jiān)督保障缺少有效的監(jiān)督制約,使有些問題久拖不決,也導(dǎo)致上訪不止。三是在處理信訪問題的工作方式上。某些上級主管機(jī)關(guān)常把上訪數(shù)量的多少和規(guī)模的大小作為評判下級機(jī)關(guān)工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)之一,有的甚至以一票否決給下級機(jī)關(guān)施加壓力。而下級機(jī)關(guān)為了追求短期效益,不被否決,便把精力放在對付上訪者的身上,這樣既難治標(biāo)也不了治本,無法從根本上解決問題。
(四)、司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性及權(quán)威性尚未確立
當(dāng)前,我國司法機(jī)關(guān)應(yīng)有的獨(dú)立地位尚未確立,司法機(jī)關(guān)在處理社會(huì)糾紛中的終局性得不到落實(shí)。這也是導(dǎo)致了大量的上訪、信訪案件出現(xiàn)的原因。近代西方社會(huì)的司法體制是以三權(quán)分立為基礎(chǔ)的,因此司法機(jī)關(guān)自身具有獨(dú)立的權(quán)力,當(dāng)事人對于司法機(jī)關(guān)的裁決不服,只能按照司法程序、由司法機(jī)關(guān)自身予以解決。而我國憲法雖然規(guī)定了“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)”,但在實(shí)踐中,司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立行使審判權(quán)的規(guī)定并沒有落到實(shí)處。目前的情況是一遇有上訪,各種機(jī)關(guān)為了社會(huì)的穩(wěn)定或者其他的原因,對個(gè)案直接進(jìn)行干預(yù)。由于其他機(jī)關(guān)不一定了解司法權(quán)力運(yùn)作的方式,也由于這些機(jī)關(guān)并沒有直接參與案件的審理,不知道案件的具體情況,僅僅根據(jù)上訪者的一面之詞進(jìn)行分析、判斷,難免得出錯(cuò)誤結(jié)論。使得上訪者將其他機(jī)關(guān)的批示視為尚方寶劍向司法機(jī)關(guān)施加壓力,這樣,不但不能公正地解決上訪人所反映的問題,破壞人民法院的權(quán)威。同時(shí),由于其他機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)奶幚?造成只要上訪,當(dāng)事人就能獲利,盡管這樣的利益未必就是公正的、合法的。這種現(xiàn)象的存在,無疑等于鼓勵(lì)和縱容了人們上訪,使得涉法信訪的現(xiàn)象與日嚴(yán)重。
(五)、檢察機(jī)關(guān)對司法權(quán)威的維護(hù)乏力
司法的權(quán)威應(yīng)當(dāng)是公正性與穩(wěn)定性的統(tǒng)一。檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)共同構(gòu)成我國的司法體系,在強(qiáng)調(diào)司法的權(quán)威性和終局性的情況下,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮出其在維護(hù)司法裁決的公正性與穩(wěn)定性中的地位與作用。因此,在我國實(shí)行兩元司法的憲政框架之內(nèi),實(shí)行司法機(jī)關(guān)解決社會(huì)糾紛終局性的含義是首先,檢察機(jī)關(guān)對于生效的裁決認(rèn)為是錯(cuò)誤的,應(yīng)當(dāng)以有限次抗訴的方式予以救濟(jì),以維護(hù)司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有的公正性。其次,檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為裁決是正確的,即人民法院的生效裁決一旦經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)的審查認(rèn)為不符合抗訴的條件,就應(yīng)當(dāng)視為終局性的裁決,除人民法院依審判監(jiān)督方式外其他機(jī)關(guān)不得干預(yù),以維護(hù)司法機(jī)關(guān)裁決的穩(wěn)定性。但是目前,受我國傳統(tǒng)上僅僅注重司法的公正性而忽略了司法的穩(wěn)定性這種觀念的影響,在發(fā)揮維護(hù)司法機(jī)關(guān)權(quán)威的作用時(shí),檢察機(jī)關(guān)的作用僅僅體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院的裁決是錯(cuò)誤時(shí)以抗訴的形式進(jìn)行法律監(jiān)督。因此,即便是經(jīng)過了檢察機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為是正確的裁決,當(dāng)事人仍然可以通過上訪推翻審判機(jī)關(guān)的生效裁決。因此,檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有的穩(wěn)定性方面尚未發(fā)揮出其應(yīng)當(dāng)具有的地位與作用也是導(dǎo)致涉法信訪案件增多的一個(gè)客觀原因。
四、促進(jìn)涉法信訪良性運(yùn)行的基本對策
信訪制度自身的悖論和缺陷,造成信訪公民往上跑、信訪機(jī)構(gòu)逐級向下批轉(zhuǎn)信訪案件的惡性循環(huán),這一循環(huán)導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)內(nèi)耗。因此,信訪制度必須與時(shí)俱進(jìn),適時(shí)創(chuàng)新,以建立有效的調(diào)停機(jī)制與運(yùn)行規(guī)則,防范矛盾激化,降低社會(huì)運(yùn)行成本,促進(jìn)涉法信訪良性運(yùn)行。
(一)、創(chuàng)新信訪理念是解決涉法信訪問題的必然要求
信訪工作是法律工作,信訪事項(xiàng)從法律視角檢視,就是法律案例。《信訪條例》規(guī)定了“屬地管理、分級負(fù)責(zé),誰主管、誰負(fù)責(zé),依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”的原則,本文認(rèn)為,除上述基本原則外,還需要進(jìn)一步創(chuàng)新信訪理念。
1、法律至上。懷著深厚的感情做信訪工作是起碼的要求,但是感情絕對不能代替法律,法律作為硬規(guī)則約束,是絕對不能突破的最后底線�，F(xiàn)代法制社會(huì)應(yīng)該首先提倡用法律解決問題。在強(qiáng)化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時(shí),應(yīng)把公民權(quán)利補(bǔ)救功能從信訪制度分離出去。在策略上應(yīng)盡可能避免使用行政手段,把矛盾和沖突引入到正常的司法程序之中,由司法機(jī)關(guān)以法律手段加以處理。
2、程序優(yōu)先。信訪活動(dòng)必須按規(guī)定逐級、有序、理性、依法信訪。實(shí)踐中,有些在實(shí)體處理上并沒有多大問題的案件,當(dāng)事人仍信訪不止,往往就是程序上的瑕疵,當(dāng)事人感受不到司法的正義。現(xiàn)實(shí)中公民無序越級信訪更多的是由下級機(jī)關(guān)的亂作為、不作為或作為不當(dāng)引起的,公民因此寄希望于尋求上級機(jī)關(guān)的支持和壓力,信訪制度逐漸向“準(zhǔn)司法程序”靠攏。當(dāng)前,在處理信訪問題上許多是“暗箱操作”,人們一般會(huì)對程序規(guī)則的不合理不公正提出疑義,而只要程序公正合理,無論產(chǎn)生的結(jié)果如何,都是可以被人接受認(rèn)可的。
3、依法分流。對可以通過復(fù)議、訴訟等法律程序解決的信訪事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知信訪人、舉報(bào)人申請復(fù)議、提起訴訟的權(quán)利,積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過法律途徑解決問題。不能一味地以“誰家孩子誰家抱”、“人要回去,事要解決”的簡單理由要求下級政府千方百計(jì)“抱”回、領(lǐng)走而草率了事。
4、公開中立。中立性是法治的基本內(nèi)涵。中立性要求信訪機(jī)構(gòu)在行使職權(quán)、處理具體信訪問題時(shí),必須不偏不倚、一視同仁,不傾向于信訪參與諸方的任何一方,而按問題本來的是非曲直去處理信訪博弈各方的關(guān)系,因?yàn)樾旁L機(jī)構(gòu)與涉案責(zé)任單位往往有著更多的聯(lián)系,一旦有了偏見,就會(huì)先入為主,也就難以公平公正地對待各方信訪參與人。
5、有限信訪。信訪機(jī)構(gòu)不是法定的糾紛處理機(jī)關(guān),應(yīng)該只對社會(huì)糾紛的解決起補(bǔ)充、輔助作用�！靶旁L制度的存在不能挑戰(zhàn)或破壞現(xiàn)有司法體系,信訪辦不能變成‘第二法院’或不開庭的‘三審法庭’。信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為黨和政府的‘第二研究室’,擔(dān)負(fù)起表達(dá)民意、集中民智的決策咨詢機(jī)構(gòu)”。信訪機(jī)構(gòu)必須堅(jiān)守不受理、不干預(yù)涉法涉訴案件。因個(gè)案利益的保護(hù)而動(dòng)搖對司法權(quán)威的信仰,會(huì)動(dòng)搖人們對法院判決信賴的司法理念,繼而損害整個(gè)社會(huì)的法律制度。
(二)加強(qiáng)制度建設(shè)是解決涉法信訪問題的根本途徑
1、嚴(yán)格實(shí)行“逐級上訪、分級受理”制度
“逐級上訪、分級受理”制度是指對群眾上訪反映的問題,一般由依法有權(quán)對該問題作出處理決定的基層直接管轄的部門或單位(起始單位)首先作出處理,上訪人如對起始單位處理不服,可向上一級機(jī)關(guān)提出復(fù)查請求,未經(jīng)起始單位接待處理或未持起始單位出具的《答復(fù)意見書》而直接到上級機(jī)關(guān)上訪的,上級機(jī)關(guān)只做登記,一般不立案、不交辦,勸其回到起始單位反映問題。 “逐級上訪、分級受理”制度是與終結(jié)機(jī)制配套的工作制度,是確保信訪終結(jié)機(jī)制實(shí)施的重要措施。 然而,“逐級上訪、分級受理”制度在信訪工作實(shí)踐中并沒有得到很好的實(shí)施。原因如下:
(1)信訪部門受理哪些事項(xiàng)在條例中沒有明確規(guī)定。我國群眾信訪“門檻”過低,信訪部門受理的內(nèi)容過寬,多年來由于我們把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)演繹為黨和政府對一切社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)的包攬,習(xí)慣通過單一的行政手段去處理紛繁復(fù)雜的各類社會(huì)矛盾。致使群眾不管什么事項(xiàng)都來信訪,群眾上訪存在著盲目性、任意性和無序性。信訪部門成為向來訪者解釋政策的“宣傳辦”,傾聽群眾訴說不滿的“出氣辦”,重大會(huì)事節(jié)日活動(dòng)期間的“維穩(wěn)辦”,平息突發(fā)事件的“救火辦”。
(2)各級信訪機(jī)構(gòu)受理信訪事項(xiàng)的范圍不明確 。分級受理的總原則模糊,信訪機(jī)構(gòu)上下職責(zé)不清、權(quán)限不明,各級信訪機(jī)構(gòu)直接辦理信訪事項(xiàng)的范圍不明確。中央一級、省一級信訪部門的工作重點(diǎn)是什么,主要有哪些事項(xiàng)、信訪當(dāng)事人不清楚,信訪部門的工作人員也不清楚。一方面造成該上級部門研究解決的信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)給了下一級,如政策方面的問題,跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)方面的問題等,基層對這些問題無能為力。另一方面,造成上級部門受理了很多本該下級部門處理的信訪問題,如目前中央一級、省一級信訪部門相當(dāng)大的精力在重復(fù)做縣、鄉(xiāng)一級的信訪工作。
(3)信訪事項(xiàng)沒有規(guī)定時(shí)效限制 。信訪人反映的信訪事項(xiàng)沒有時(shí)效限制,沒有規(guī)定信訪事項(xiàng)的時(shí)間跨度,通常是信訪人想訪就訪。
(4)信訪部門對信訪制度的認(rèn)識不夠。分級受理是逐級上訪的前提,首先應(yīng)該嚴(yán)格界定各級各部門對信訪事項(xiàng)的受理范圍,既管轄權(quán),應(yīng)在立法上予以明確; 其次,加大宣傳力度和制度約束,讓每個(gè)公民都清楚地知道所訴信訪事項(xiàng)應(yīng)該找哪一級、哪個(gè)部門。把指導(dǎo)公民正確信訪作為信訪部門的一項(xiàng)重要工作。 信訪條例中應(yīng)當(dāng)設(shè)立信訪管轄制度。信訪管轄制度是信訪法治化、規(guī)范化的重要內(nèi)容,也是信訪活動(dòng)走向有序的重要保證�？梢試L試按級別管轄辦理相應(yīng)的信訪事項(xiàng),比如:國家信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理對中央政府機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)工作人員的投訴,地方信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接待處理對地方政府和服務(wù)機(jī)構(gòu)工作的投訴。
2、建立一套科學(xué)的績效考核體系和責(zé)任追究制
引進(jìn)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本-收益分析理論,建立一套科學(xué)的信訪工作績效考核體系,并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)責(zé)任追究制,可以從制度上保證信訪工作各個(gè)環(huán)節(jié)工作質(zhì)量的提高。 目前,信訪工作考核機(jī)制不完善,目標(biāo)管理不科學(xué)。有一些地方政府及其信訪部門對越級上訪和集體上訪實(shí)行目標(biāo)管理、總量控制、層層分解任務(wù),按分配的數(shù)量進(jìn)行考核。其直接負(fù)面效應(yīng)是迫使基層信訪部門把主要精力用在降低信訪量上,而不是用在解決問題上,為了把上訪數(shù)字壓下來,不惜花費(fèi)大量人力、物力、長期派人到上級部門值班,許多省甚至長年有幾十人、上百人在北京守候,攔堵上訪群眾,想方設(shè)法不讓群眾在窗口登記。有的為了抹掉登記數(shù)字,到處托人找關(guān)系。這種舍本逐末的做法,結(jié)果當(dāng)然適得其反,致使一些問題久拖不決,矛盾不斷激化升級, 造成了大批上訪老戶、纏戶。導(dǎo)致這種惡性循環(huán)的重要原因就是考核機(jī)制的不科學(xué), 考核的價(jià)值取向出現(xiàn)了問題。
3、完善行政訴訟制度
行政訴訟在程序上相對信訪制度而言其優(yōu)勢明顯,但是現(xiàn)行行政訴訟制度本身還存在一些缺陷,其強(qiáng)勢地位往往使實(shí)體不正義成為可能。信訪制度盡管缺乏規(guī)范的程序,存在濃厚的人治色彩和態(tài)意成分,但它包含了公眾認(rèn)可的實(shí)體正義成分。盡管實(shí)現(xiàn)這種實(shí)體正義非常艱難,但是,在健全行政訴訟制度、樹立法律至上權(quán)威的漫長過程中,信訪制度“無論對于仍對行政訴訟持懷疑態(tài)度的行政相對人還是對于在行政訴訟中走投無路的行政相對人來說,都具有重要的意義。”當(dāng)公民權(quán)利受到公權(quán)力侵害時(shí),公民本來可以向當(dāng)?shù)卣蛏弦患壊块T提起行政復(fù)議,但是在具體操作中,由于復(fù)議機(jī)關(guān)與原有的責(zé)任部門存在千絲萬縷的上下級或利益關(guān)系,公民的行政復(fù)議大多數(shù)被駁回,行政復(fù)議不能發(fā)揮本應(yīng)發(fā)揮的行政監(jiān)督作用,導(dǎo)致這一渠道缺乏應(yīng)有的公信力和公正性。許多行政相對人并非不愿打官司,而是更習(xí)慣于通過信訪去實(shí)現(xiàn)目的。目前中國法治精神薄弱、人治傳統(tǒng)強(qiáng)大,本來應(yīng)該更多強(qiáng)調(diào)對司法補(bǔ)救制度的完善,而不應(yīng)過分強(qiáng)化信訪這種非司法手段,但是建設(shè)法治社會(huì)過程漫長,公民對仲裁和復(fù)議若明若暗,在諸多補(bǔ)救方式無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用時(shí),越來越多的公民被迫選擇“告御狀”。特別是在鄉(xiāng)村,村民往往“望法興嘆”,把希望寄托于無門檻的信訪以尋“青天”。
(三)、建立“陽光信訪”是是解決涉法信訪問題的重要渠道
陽光信訪是指信訪過程體現(xiàn)公開、透明原則,在人們可以看得見的狀態(tài)下,將信訪公務(wù)行為向信訪人和社會(huì)公開。在實(shí)踐中,信訪的公開透明度明顯滯后,突出表現(xiàn)在一些信訪問題處理上的“暗箱操作”。當(dāng)前極少數(shù)信訪人摸準(zhǔn)了政府需要穩(wěn)定的“軟肋”,人為地制造不穩(wěn)定的假象,其“鬧中求決”的手段在實(shí)踐中屢試不爽,并導(dǎo)致更多的信訪人效仿,帶來了不少社會(huì)負(fù)面效應(yīng)。這實(shí)際上是政府誠信缺失和底氣不足的表現(xiàn)。越來越多的經(jīng)驗(yàn)表明,公平的實(shí)現(xiàn)必須在程序和形式上表現(xiàn)出公開性。比如,新聞媒體之所以常被信訪人寄予莫大的希望,就是因?yàn)槊襟w能夠揭破黑箱、推動(dòng)監(jiān)督和評判。再如信訪信息系統(tǒng)可以方便信訪人提出信訪事項(xiàng)監(jiān)督信訪事項(xiàng)的受理、辦理,使上級政府和信訪機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)了解、督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)辦理信訪事項(xiàng)避免多頭信訪和重復(fù)信訪,節(jié)約行政成本,因此,建立“陽光信訪”,必須通過創(chuàng)建信訪網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),建立新聞發(fā)言人制度、設(shè)立專門負(fù)責(zé)接待公民查閱、咨詢信息的公開機(jī)構(gòu)等方式,提高政府的開放形象,同時(shí),給媒體以相對寬松的環(huán)境并通過嚴(yán)格的程序讓其有序介入,媒體要正確引導(dǎo)社會(huì)輿論,以案釋法,使公民明辨是非,避免獵奇、渲染、夸張和誤導(dǎo)性宣傳報(bào)道。
(四)、實(shí)行集中處理是解決涉法信訪問題的有效方法
短期內(nèi)治理涉法信訪,要突出重點(diǎn)抓住關(guān)鍵。重點(diǎn)是解決一批群眾反映強(qiáng)烈的涉法信訪問題,遏制涉法信訪大量增多的勢頭。關(guān)鍵是要狠抓案件質(zhì)量,從源頭上遏制引起涉法信訪的誘因。要充分認(rèn)識集中處理涉法信訪問題的重要性和緊迫性,進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感。堅(jiān)持實(shí)事求是、依法辦案的原則,抓緊組織力量,對涉法信訪案件進(jìn)行全面排查,查清問題,找準(zhǔn)原因,逐案逐人進(jìn)行登記建檔,做到底數(shù)清,情況明,有什么問題就依法解決什么問題,對無理上訪的,要態(tài)度明確地予以告知,說服其罷訪息訴,鬧事的,要教育、批評直至依法制裁,把解決實(shí)際問題,加強(qiáng)思想教育和依法打擊處理違法行為有機(jī)結(jié)合起來,要進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)包案接訪制度,凡是由司法機(jī)關(guān)信訪部門多次調(diào)處仍未有效解決的信訪案件,原則上都要由部門領(lǐng)導(dǎo)親自包案接訪,認(rèn)真落實(shí)定領(lǐng)導(dǎo)、定時(shí)間,包調(diào)處、包穩(wěn)定的“兩定兩包”工作制度,對因案件周期較長而導(dǎo)致的信訪,著力強(qiáng)化政法工作的監(jiān)督與制約,通過規(guī)定辦案期限、案件督察等多種形式,積極解決“久拖不決”的問題,維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,減少信訪隱患,對因法律知識不清而導(dǎo)致的信訪,應(yīng)當(dāng)通過建立案前、案中、案后全方位的法律咨詢服務(wù)體系,積極為來訪群眾提供法律服務(wù),解疑釋惑,化解矛盾;對需及時(shí)辦理的重大涉法信訪案件,由信訪組向有關(guān)部門下發(fā)督辦函,限期辦理,必要時(shí)由單位領(lǐng)導(dǎo)親自掛牌督辦,包案處理;對重點(diǎn)上訪老戶,應(yīng)當(dāng)建立“信訪檔案”,實(shí)行長期監(jiān)管,特別是對可能造成越級訪的,及時(shí)采取措施,加強(qiáng)教育引導(dǎo),努力使問題解決在基層,消除在萌芽狀態(tài).
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