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主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計
主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計 內(nèi)容摘要:迄今為止,我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面,造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束,由不同機構(gòu)管理,形成不同的市場和權(quán)利體系;另一方面,形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,就要通過政府征地,任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者,成為城市土地一級市場的唯一供應(yīng)商。本報告強調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性,提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則,并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域,設(shè)計了相應(yīng)的土地政策。
關(guān)鍵詞:土地制度,主體功能區(qū),區(qū)域性土地政策
一、引言
迄今為止,我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面,造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束,由不同機構(gòu)管理,形成不同的市場和權(quán)利體系;另一方面,形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,就要通過政府征地,任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者,成為城市土地一級市場的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場配置資源的程度,但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣,對土地的壟斷卻進一步強化。中國經(jīng)濟由投資拉動的現(xiàn)狀,是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權(quán),不僅是地方政府賴以生存和維持運轉(zhuǎn)的重要保障,而且也促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟增長的特殊激勵結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多,地方可支配收入就越多,政府掌握的土地越多,城市擴張成本就越低,招商引資越便利,政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控,其宗旨是約束地方政府行為。但是,土地調(diào)控的閘門在中央,而土地閘門的把手還在地方,加上地方財政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變,地方政府就有將閘門把手?jǐn)Q開甚至放閘的沖動,進而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣,對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進行根本改革。
本報告強調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性,提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則,并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域,設(shè)計了相應(yīng)的土地政策。
二、推進形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路
(一)以進行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機,開展國土規(guī)劃
在我國經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃中,有以經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)的五年計劃,有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規(guī)劃,有以滿足城市化發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個規(guī)劃在實施過程中,各自為政,相互沖突,導(dǎo)致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長指標(biāo)為主導(dǎo),決定一個地方在一個階段的經(jīng)濟面貌,也決定地方領(lǐng)導(dǎo)的政績,因此,往往成為主導(dǎo)性規(guī)劃。城市建設(shè)規(guī)劃直接與一個地方的城市化程度相對應(yīng),而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力,加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段,在城市建設(shè)規(guī)劃方面,出現(xiàn)2-3年各地就進行一次規(guī)劃修編,也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個時期的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化程度的前提下,對一個地方土地利用結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護量的指標(biāo)性規(guī)劃,但是,由于各地的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化水平大大超過預(yù)期,另一方面,由于我國改革后的第一個土地利用規(guī)劃是1997年編定的,帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩,對經(jīng)濟發(fā)展預(yù)期明顯過低,造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后,越來越失去其權(quán)威性,甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃,是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ),以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù),以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐,逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進形成主體功能區(qū)為契機,把國土規(guī)劃提上議事日程,從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度,對國土進行全面規(guī)劃,實行科學(xué)的國土開發(fā)和保護,對于優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進行科學(xué)布局,以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確,提高規(guī)劃的科學(xué)性,減少行政干預(yù),減少下位法之間的沖突和矛盾。
(二)有利于空間合理布局,形成區(qū)域梯度發(fā)展
改革二十多年來,區(qū)域之間的調(diào)整,土地政策起到了很重要的作用,20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面,區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花,在很大程度上得益于當(dāng)時的政策鼓勵農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè),解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初,珠江三角洲的崛起,除了比鄰港澳的便利外,也得益于當(dāng)時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法,據(jù)調(diào)查,這一區(qū)域50%以上的建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地,這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻,為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后,長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴(yán)格管理,但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時,留下了大量存量集體建設(shè)用地,為長三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。
隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化,土地稀缺性大大提高,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢在必然,中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不一,土地要素的角色和功能應(yīng)有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū),由于土地稀缺性十分高,如果繼續(xù)沿襲政府獨家控制土地、低價供應(yīng)土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施土地的思路,不僅導(dǎo)致土地的不集約、節(jié)約利用,而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展;重點開發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色,土地政策的制定和實施應(yīng)當(dāng)借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗,避免建設(shè)用地完全通過征用的傾向,給集體建設(shè)用地進入市場開辟一個通道,將對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義;限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護為主,土地政策的制定和實施則應(yīng)以強調(diào)補償機制的完善為主,通過補償和轉(zhuǎn)移支付,縮小這兩個區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的差距。因此,在推進形成主體功能區(qū)建設(shè)中,根據(jù)不同區(qū)域的功能定位,形成區(qū)域性的土地政策,將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢,形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。
(三)建立和健全補償機制,縮小區(qū)域差距,實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展
我國經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟發(fā)展,一個很重要的原因是,一個地方不抓經(jīng)濟,該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會不斷拉大,地方政府收入也上不來。
地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定,而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高,居民購買力越強,房地產(chǎn)業(yè)越活躍,土地市場也越發(fā)展,政府土地收入也越高。反之,一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低,居民購買力越低,房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展,土地市場也無法發(fā)展,政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實寫照。
盡管我們力圖通過財政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡,但由于地區(qū)之間差距的根源在于預(yù)算外收入的差距,一個地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展,尤其是地方可支配的收入上不來,光靠財政轉(zhuǎn)移支付,無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉(zhuǎn)。
解決的辦法是,根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則,對于能發(fā)展的區(qū)域(優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域)在土地政策、尤其是建設(shè)用地指標(biāo)有所放松,支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進程和重點開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進程;對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域,除了已經(jīng)實行的財政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外,在財政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護基金,給予補償;除了中央財政渠道外,還應(yīng)探索區(qū)域之間發(fā)展權(quán)機會損失補償機制,即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權(quán)的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進行發(fā)展權(quán)補償,辦法包括建設(shè)用地指標(biāo)可交易,建立政策性移民專區(qū)等等,讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果,讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境,形成全局范圍的經(jīng)濟、社會、自然可持續(xù)發(fā)展。
(四)充分發(fā)揮市場機制的作用,實現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用
我國上一輪經(jīng)濟發(fā)展中,政府通過壟斷土地供應(yīng)主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展進程,這種增長模式,雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度,但也帶來政府經(jīng)營土地和金融的高風(fēng)險,農(nóng)民權(quán)益受損,土地的粗放利用,形象工程林立,環(huán)境惡化,土地腐敗。
我國經(jīng)濟已進入追求增長質(zhì)量和經(jīng)濟、社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色,但土地啟動經(jīng)濟成長的機制必須要有根本改變。那就是,要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷,發(fā)揮市場在土地配置中的基礎(chǔ)性作用,通過價格機制反映土地資源的稀缺性,引導(dǎo)土地的更集約、更節(jié)約及更有價值利用;將財產(chǎn)權(quán)在土地利益分配中的作用擺在重要位置,讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價值增值的成果,促進社會和諧和政治穩(wěn)定。
具體而言,在優(yōu)化開發(fā)區(qū),土地政策的重點是,強化市場機制的作用,政府逐步退出對土地征用和供應(yīng)的壟斷,誘導(dǎo)目前過量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置,將一些對農(nóng)民財產(chǎn)性補償?shù)膫�案探索上升到地方普適性做法,并形成地方規(guī)章,對農(nóng)民土地權(quán)益實行合法保護。在重點開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟起飛階段,一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn),改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路,真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用,既通過價格機制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用,又通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護,降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻,實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對土地級差收益的分享,為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。
三、主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計
(一)優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策
1.優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu),促進城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。(1)改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)目前工業(yè)用地比重過高,城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應(yīng)著力研究發(fā)達(dá)國家和地區(qū)同等經(jīng)濟發(fā)展水平下,城市用地與工業(yè)用地的比重關(guān)系,提高土地的集約度和利用效率,推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變,促進城市集聚效應(yīng)對整個經(jīng)濟的帶動作用。(2)在土地增量不大幅增加的前提下,增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場供應(yīng)量,促進房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。具體途徑是,將建議(2)中提到的減少的行政性劃撥用地,轉(zhuǎn)用于通過市場方式供應(yīng)于經(jīng)營性用地,以及將建議(4)中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場方式供應(yīng)轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營性用地。
2.強化市場在建設(shè)用地配置中的作用,探討政府逐步退出壟斷土地供應(yīng)的途徑。(1)嚴(yán)格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛,占地過多,既浪費土地,又易滋生腐敗。建議對建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴(yán)格限定,清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償?shù)脑圏c。減少行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進行嚴(yán)格限定,尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定。(2)著手制定“公共利益征地否定式目錄”,明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用,土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要,可以對土地實行征收和征用”的原則,改變目前只要是經(jīng)濟建設(shè)需要就實行征用的做法。為了解決 “公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定的情況,建議出臺政策明確規(guī)定,只要是以盈利為目的的用地,即可判定為非公共利益,這類用地不得通過征用獲得,并列出不屬于公共利益用地的名錄,作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。(3)限定政府儲備土地為存量土地,嚴(yán)禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍,明確土地儲備中心主要通過對存量建設(shè)用地的收購和收回以獲取土地。
3.嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量,把盤活存量作為土地政策的著力點。(1)出臺政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題,在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當(dāng)前土地資產(chǎn)價格上漲的有利時機,以盤活閑置土地為目的,由國務(wù)院盡快出臺關(guān)于處置國有閑置建設(shè)用地歷史遺留問題的規(guī)定,對閑置用地的界限、類型、范圍、期限,金融機構(gòu)抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關(guān)稅費等作出明確政策規(guī)定。同時,加強土地利用制度改革,加大土地腐敗的處罰力度,進行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點,提高房地產(chǎn)商持有土地的成本,防止土地投機。(2)對存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進行分類處理,在政策上既要給出路,又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標(biāo)支持和減免稅費,由登記機關(guān)直接按歷史用地進行確權(quán)發(fā)證。屬于舊廠房改造,須根據(jù)有關(guān)規(guī)定完善用地和規(guī)劃報建手續(xù)后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷,應(yīng)視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設(shè)用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進行存量集體建設(shè)用地確權(quán)試點。(3)尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利,構(gòu)建利益共同體。政府應(yīng)主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級和物業(yè)的稅收中受益,土地價值升值的絕大部分應(yīng)留給農(nóng)民集體;在物業(yè)改造中,尊重農(nóng)民意愿,盡可能保持土地的集體所有;對于需要政府和社會資本介入的大型物業(yè)改造項目,要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體,讓農(nóng)民集體長期享有物業(yè)出租的收入。
4.實行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點。(1)由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費用。(2)在建設(shè)用地掛鉤過程中,城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域,作為工業(yè)和城市發(fā)展用地;(3)城市區(qū)域應(yīng)向騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進城,這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。(4)對于整理出的閑置建設(shè)用地,可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。
5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡,逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。(1)在優(yōu)化開發(fā)區(qū),既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占,又要解決建設(shè)用地后備資源的供應(yīng)瓶頸。以浙江為例,土地嚴(yán)管前,浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里,啟動開發(fā)面積484平方公里,僅占32%,大量土地未被利用。但是,受制于建設(shè)用地的按計劃指標(biāo)控制與管理,再過5到10年,浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年,全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬畝,最高年份達(dá)70萬畝。土地嚴(yán)管后,2005年國家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)16.5萬畝,加上已獲批準(zhǔn)可使用的折抵指標(biāo)共20多萬畝,大量已批項目等地開工。建議對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整,以適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程。(2)在劃定功能區(qū)之后,為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展,可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法,改為以功能區(qū)域為單位,實行耕地占補平衡。(3)建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異,它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣,各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換,解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡,這種做法一直沒有得到中央認(rèn)可。隨著經(jīng)濟發(fā)展,這種做法將越來越普遍,甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關(guān)政策,這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求,又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。
6.進行土地財產(chǎn)稅改革試點,培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。(1)啟動土地財產(chǎn)稅改革,讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國經(jīng)驗,土地財產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種,可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難,合并稅種,統(tǒng)一征收,分步實施。建議將與土地財產(chǎn)相關(guān)的稅費由多個部門征收,改為只由稅務(wù)部門征收;將現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種,即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅,將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設(shè)有償使用費合并征收,體現(xiàn)保護耕地的目的;土地保有稅是對持有建設(shè)用地者的征稅,基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟發(fā)展必然升值的情況,可由中立的土地評估機構(gòu)公布一個地區(qū)一定時期的土地價格,稅務(wù)部門根據(jù)地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅;土地交易稅是對建設(shè)用地的交易行為征稅,既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源,也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價值的使用。(2)在土地財產(chǎn)稅改革探索階段,盡快出臺土地出讓金納入地方預(yù)算管理實施辦法,并明確土地出讓金由地方使用,中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定,將國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算,繳入地方國庫,實行“收支兩條線”管理,有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是,在操作上要注意以下兩點:一是,預(yù)算資金管理是年初進行預(yù)算,年終審核,而土地出讓金是政府出讓土地所得,它是一種政府壟斷下的市場行為,當(dāng)年計劃出讓多少土地可以由有關(guān)機構(gòu)控制,但出讓金多少則受市場左右,土地出讓金如何納入地方預(yù)算管理要有具體實施細(xì)則。二是,中央在土地出讓金預(yù)算管理的規(guī)定中,應(yīng)規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率,決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。
7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進入市場,讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。(1)嘗試政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應(yīng),讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場。建議政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應(yīng),讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場,這樣,一方面可以減輕政府的財政壓力,另一方面有利于農(nóng)民分享土地級差收益,使稀缺的建設(shè)用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進入市場的做法,值得推廣。(2)給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地,由村集體經(jīng)濟組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明,村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大,在農(nóng)村公共財政缺位的情況下,土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源,而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策,就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。(3)保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進程中,農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房,獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權(quán)屬沒有明確規(guī)定,出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面,因此,必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時,對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名,侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。
(二)重點開發(fā)區(qū)的土地政策
1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用,警惕和防范政府經(jīng)營土地風(fēng)險。(1)改變建設(shè)用地指標(biāo)過于集中于大城市的局面。在重點開發(fā)區(qū),政府在建設(shè)用地上行政配置資源的色彩濃,對經(jīng)濟發(fā)展的負(fù)面影響大。在一些省份,2/3以上的建設(shè)用地指標(biāo)被集中使用于省會城市和少數(shù)幾個中等城市,不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,應(yīng)該予以改變。(2)在重點開發(fā)區(qū),地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法,實行政府土地儲備和獨家經(jīng)營土地,但是,由于經(jīng)濟發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場發(fā)育不足,土地出讓收益不理想,政府經(jīng)營土地并非一本萬利,應(yīng)減少政府獨家供應(yīng)土地的局面,禁止政府將增量土地放入土地儲備。(3)在重點開發(fā)區(qū),基礎(chǔ)設(shè)施用地比重過高,帶來供地結(jié)構(gòu)的不合理,也影響土地收益,應(yīng)當(dāng)予以改變。
2.嘗試工業(yè)用地直接進入市場,維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢。審慎評估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對我國工業(yè)化的影響,讓農(nóng)民集體土地直接進入市場。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺,可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為,但也會提高重點開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關(guān)鍵階段,農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移,都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗表明,在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,農(nóng)民直接將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應(yīng)給企業(yè),既大大降低了企業(yè)的用地成本,又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益,地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費。推廣地方農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進入市場的做法,有利于大量中小企業(yè)到廣大重點開發(fā)區(qū)域落戶,促進制造業(yè)向重點開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移,繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。
3.維持工業(yè)化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權(quán)”。(1)城市化進程中的土地國有化趨勢應(yīng)該有所遏制。在法律有待修改的情況下,要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃這個龍頭。規(guī)劃就是法律,一切用地以規(guī)劃為藍(lán)本,不能突破規(guī)劃,也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新,變相大面積圈占農(nóng)地。(2)在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存,有利于維護我們這樣一個農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是,由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現(xiàn)實格局,建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時的長期而有保障的土地使用權(quán),而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。(3)給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地,由村集體經(jīng)濟組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明,村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大,在農(nóng)村公共財政缺位的情況下,土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源,而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策,就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。(4)保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進程中,農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房,獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權(quán)屬沒有明確規(guī)定,出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面,因此,必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時,對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名,侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。
4.盡快制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律,結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。(1)應(yīng)在符合規(guī)劃的前提下,集體土地應(yīng)與國有土地一樣,可以出租,出讓,轉(zhuǎn)讓,抵押;可以獲得與國有土地具有同等權(quán)利的《集體土地使用權(quán)證》;農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益;集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制,依法取得。(2)所有非農(nóng)建設(shè)用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃,農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下,按年度用地計劃實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用,依法進行土地登記,辦理轉(zhuǎn)用手續(xù),取得轉(zhuǎn)用證書。(3)要對所轄地域的非農(nóng)建設(shè)用地作一次認(rèn)真普查,制定出補辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則,使所有非農(nóng)建設(shè)用地必須依法取得,禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市;建立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下,依市場原則將集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場進行交易,這一過程不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì),任何建設(shè)用地使用者都可根據(jù)市場公平交易的原則,與集體土地所有者或建設(shè)用地使用者進行等價交換。土地使用權(quán)價格應(yīng)該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理,確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權(quán)上,嚴(yán)格界定集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在土地權(quán)利,在流轉(zhuǎn)收益分配上的關(guān)系,要加強對集體經(jīng)濟組織土地收益資金的管理,將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運用于農(nóng)民的社會保障,以保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。
5.進行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點。(1)由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費用。(2)在建設(shè)用地掛鉤過程中,城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域,作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。(3)城市區(qū)域應(yīng)騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進城,這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。(4)對于整理出的閑置建設(shè)用地,可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。
6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡,逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。(1)在劃定功能區(qū)之后,為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展,可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法,改為以功能區(qū)域為單位,實行耕地占補平衡。(2)建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異,它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣,各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換,解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡。(3)隨著經(jīng)濟發(fā)展,跨省耕地動態(tài)總量平衡將不可避免,建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關(guān)政策,這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求,又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。
(三)限制開發(fā)區(qū)的土地政策
1.建立生態(tài)保護的財政和地區(qū)補償機制。(1)國家財政專門設(shè)立生態(tài)保護基金,作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。(2)繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止,但是對于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù),這對于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。(3)國家出臺政策,建立發(fā)達(dá)地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補償辦法。
2.加大林權(quán)、草場權(quán)屬改革,增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。(1)改革森林采伐制度,提高林業(yè)經(jīng)濟效益;(2)林地權(quán)屬的長期化;(3)解決草場的“公地悲劇”問題,解決草場界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。
3.對于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進程,帶來當(dāng)?shù)厝丝谥赂?應(yīng)該支持當(dāng)?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設(shè)用地指標(biāo)上,改變完全集中于大中城市的格局,對于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標(biāo)。
(四)禁止開發(fā)區(qū)的土地政策
1.建立生態(tài)保護的財政補償機制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護區(qū),資源的保護具有國家公共品的特性,因此,必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口,因此,必須由中央財政專門設(shè)立生態(tài)保護基金,作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。
2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復(fù)補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策,對于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復(fù)起到了十分積極的作用,考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復(fù)期,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟能力承擔(dān)后續(xù)功能,繼續(xù)10-15年的中央財政支持相當(dāng)關(guān)鍵,因此,這一政策對于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù),這對于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。不僅如此,在實施主體功能區(qū)以后,由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)功能,中央財政應(yīng)對本區(qū)域生態(tài)修復(fù)以后的維護設(shè)立專門資金。
3.加大政策性移民力度,讓禁止區(qū)域人口分享工業(yè)化城市化成果。禁止開發(fā)區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)域,資源的承載力不堪重負(fù)是環(huán)境惡化的主要原因。國家應(yīng)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域及重點開發(fā)區(qū)域協(xié)同,做好政策性移民工作,讓限制性區(qū)域的人口分享工業(yè)化和城市化的好處,尤其是分享土地級差收益帶來的好處。(1)由禁止開發(fā)區(qū)域政府與優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域政府聯(lián)手,建立政策性移民專區(qū),輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)政府聯(lián)合組織管理區(qū),在土地、就業(yè)、教育、社會政策等方面形成特殊政策,利于移民長期安置;(2)輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)建立建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺,輸入?yún)^(qū)給予輸出區(qū)土地收益補償。
4.加大林權(quán)、草場權(quán)屬改革,增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。禁止開發(fā)區(qū)域不僅要進行生態(tài)的修復(fù),還要增加生態(tài)保護的效益,關(guān)鍵是改變在林、草方面只重保護、忽視效益的思路,應(yīng)建立從保護中增加收益的制度安排。(1)改革森林采伐制度,提高林業(yè)經(jīng)濟效益;(2)林地權(quán)屬的長期化;(3)解決草場的公地悲劇問題,解決草場界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。
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