社會保障社會化與養(yǎng)老基金省級統(tǒng)籌

社會保障社會化與養(yǎng)老基金省級統(tǒng)籌　　　　社會化是社會保障本質特征
　　2001年我在一篇討論社會保障社會化的文章《全面理解切實實現(xiàn)現(xiàn)代社會保障社會化》中，強調闡述了一個觀點：社會化是現(xiàn)代社會保障的本質特征。我研究這個問題已有些年。我之所以研究這個問題，是出于實踐也是理論研究的需要。
　　我國上世紀八十年代開始養(yǎng)老保險費社會統(tǒng)籌的改革，將企業(yè)保險轉為社會保險，取得了重大成果。以后的改革就碰到了一些困難，致使社會保障改革大大滯后于經(jīng)濟體制其他方面的改革。究其原因，主要是改革之初，對基本養(yǎng)老保險基金的管理模式設計的不是很好，以縣為單位進行統(tǒng)籌，起點過低。待到形成了地區(qū)的既得利益，再來調整就十分困難了。而出現(xiàn)這種情況，主要又是由于缺少對社會保障的理論研究，對建立現(xiàn)代社會保障制度缺乏全面、充分的理論準備。沒有正確的理論，就沒有正確的行動。這個道理，對社會保障的改革也是適用的。
　　社會化是現(xiàn)代社會保障的本質特征。這是研究和建立社會保障制度首先必須明確的。但是現(xiàn)代社會保障的社會化究竟何所指，近二十年的實踐表明，許多人，包括一些領導干部并不清楚。何以見得？試檢閱我們這些年發(fā)布的有關文件、報刊文章，就可以發(fā)現(xiàn)，這些文件、文章并沒有少談社會化�？墒菂s僅僅限于管理服務這一低層次的社會化。在談到養(yǎng)老保險的時候，一般都只要求作到養(yǎng)老金由社會發(fā)放，就是實現(xiàn)社會化了。
　　毫無疑問，這樣的理解是非常狹隘的。
　　現(xiàn)代社會保障具有極其豐富的內涵。上世紀九十年代筆者曾將社會化的內涵概括為以下四點：一、保障對象社會化；二、保障主體社會化；三、基金籌集社會化；四、管理服務社會化。現(xiàn)在看來，這個概括沒有錯，但失于簡單。例如在談社會保障基金時，只提基金籌集社會化，而沒有提到調劑使用基金的社會化。
　　社會保障是國民收入的再分配。再分配可以有多種渠道，通過社會保障進行的再分配，是高度社會化的再分配，其目的是在社會范圍內調劑使用從社會籌集的基金，以保證社會成員遇到種種風險時的基本需要。調劑使用基金的范圍越大，社會化的程度越高，抗御風險的能力越強，繳費者的負擔則會越小。
　　　　二次分配應強調公平
　　國民收入的第二次分配的原則與第一次分配有所不同：第一次分配在我國過去是按勞分配，現(xiàn)在講按生產(chǎn)要素分配。無論按什么原則，第一次分配著重的是效率，第二次分配則應強調注重公平。我國長期以來強調“效率優(yōu)先，兼顧公平”，弱化了社會保障的公平原則，對建立統(tǒng)一的社會保障制度，顯然是不利的。
　　在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟領域競爭激烈，不可避免地出現(xiàn)收入差距拉大，社會財富分配不平衡，甚至貧富懸殊，兩極分化現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不予適當控制，必將影響社會的穩(wěn)定。社會保障作為一種社會公共計劃，它的宗旨在于通過國民收入的第二次分配，使社會財富在富人和窮人之間、在職者與失業(yè)者之間、健康者與病殘者之間、富裕地區(qū)和貧困地區(qū)之間合理地適當轉移。財富從幸運者向不幸者轉移，目的是保障公民的基本生活需要，從而提高社會福利水平，維護社會穩(wěn)定，促進社會健康地發(fā)展。
　　我們必需從保障社會穩(wěn)定和民生安全的高度，深刻理解社會保障的經(jīng)濟意義和社會意義，加強對社會保障社會化的理論研究和宣傳教育，使社會化的概念深入人心，并在實踐中堅決貫徹。
　　為了實現(xiàn)現(xiàn)代社會保障制度需要的這種社會財富的轉移，要求一種高度社會化的再分配，要求樹立社會互濟互助和自助的觀念。
　　社會保障的互濟可以是橫向的，也可以是縱向的。保費在一定范圍內調劑使用，屬于橫向互濟，在代際間調劑使用就是縱向互濟。勞動者本人年輕時的積累退休后使用，則是自助。據(jù)測算，即令是完全儲備制的養(yǎng)老保險，個人一生繳納的養(yǎng)老保險費也不夠退休后常年支用。所以，社會互濟在任何模式下都不可以沒有，對任何人都是必需的。
　　我們還應看到，隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，在發(fā)達國家，社會保障的對象已經(jīng)擴大到全體社會成員。社會保障成為人人都應享受的權利，屬于人的權利。這個觀點已載入1948年聯(lián)合國大會通過的《世界人權宣言》和1966年的《聯(lián)合國人權公約》，表明現(xiàn)代社會保障已進入一個新的階段。
　　我國1979年已開始直接參加聯(lián)合國人權領域的活動，并于1982年成為聯(lián)合國人權委員會的成員國。自上世紀八十年代以來，我國已經(jīng)在好幾個人權公約上簽字。在新的世紀，我國已加入世界貿(mào)易組織，我們更應進一步放開視野，認識到社會保障是對人權的保障，加強對社會保障的理論研究，加速建立完善社會保障體系，編織好維護社會穩(wěn)定的安全網(wǎng)。
　　　　社會保障是公民權益
　　現(xiàn)代社會保障是國家立法強制施行的一種公共計劃，是全體公民依法享受的權利。社會要保障公民基本的體面的生活，要尊重他們的人格尊嚴。這是現(xiàn)代社會保障與過去時代濟貧事業(yè)和所有慈善事業(yè)的根本區(qū)別�，F(xiàn)代社會保障也不同干現(xiàn)代的慈善事業(yè)。慈善是政府、宗教、社會團體以及富人們，出于對窮人的慈悲和憐憫所做的施舍，是一種恩賜。接受者一般都要感恩戴德，有的施舍者還要求“知恩圖報”，使對方感受屈辱。這種情況下，雙方的關系是不平等的。
　　歷來各個時代都有慈善事業(yè)。有的是政府舉辦、有的是宗教團體或其他社團舉辦，也有個人如開明士紳舉辦的。無論是誰舉辦慈善事業(yè)，都屬于道德行為，都對社會對人民有好處，應受到歡迎。
　　但是想依靠道德來解決社會不公，是不可能的。社會上各種人的道德水準差別很大，各人的動機不同。道德高尚者樂意做慈善事業(yè)。有的人以非正當手段爆富，也會做點善事以掩蓋劣跡或裝潢門面。一般人慈悲為懷，出于同情而做些救災濟貧的好事。不論何種情況，舉辦慈善事業(yè)總是好事。至于那種只知利用職權、親朋關系，不擇手段、貪污受賄、巧取豪奪、殘酷剝削勞動者達到發(fā)財致富的人，屬于缺德者。對這類人不要希望他們去做什么慈善事業(yè)。只望他們的劣跡暴露之后受到應得的懲處。
　　以社會道德為基礎的慈善事業(yè)，是以自愿為原則的。社會、國家不可能命令大家都來舉辦慈善事業(yè)，都向窮人施舍。好比現(xiàn)在社會，水旱災害頻繁，捐助救濟受災人民，只能號召，不能強迫命令。對于那種“為富不仁”者，盡管他享受豪華，揮金如土，你也不能強使他拿出錢來做善事�，F(xiàn)在有不少公司、企業(yè)的經(jīng)理、老總，本單位職工工資發(fā)不出，退休者養(yǎng)老金拖欠幾個月甚至幾年，他照樣出國“考察”，買別墅、高級轎車，他不犯法，你奈他何？所以，絕不可以將現(xiàn)代社會保障同慈善事業(yè)劃上等號。
　　有人說什么“慈善事業(yè)是社會保障的代名詞”，“是慈悲行為”，這是不對的。
　　社會保障是公民平等享受的權利，這里不存在恩賜或施舍，只有責任和義務。有的同志指出，不應將現(xiàn)代社會保障等同于慈善事業(yè)。我完全同意。不過，我也不同意社會保障是出于正義的說法。如果以重振社會風氣，提高道德水平為出發(fā)點，應大力提倡正義，堅持正義。但是，僅僅依靠正義也解決不了社會安全的問題�，F(xiàn)代社會保障是在社會成員間實行的互助、互濟，是一種社會責任和義務。不論你有沒有正義感，你都得依法參保、按規(guī)定繳費。而我們當前最迫切需要的社會保險法還沒有出臺。社會保障法治化離我們還有多遠？
　　解決欠繳養(yǎng)老保險費的問題，要加強社會保障的理論教育，作宣傳動員，提高認識和覺悟。但對于頑抗者，不能依靠道德，而應訴諸法律。我訪法期間，法國社會部的官員告訴我：在法國，如果有哪個單位不繳納社保費，下個月法院就會找他。
　　　　統(tǒng)籌層次提高就是社會化水平提高
　　制度不統(tǒng)一，條塊分割、地區(qū)分割，要實現(xiàn)國民收入高度社會化的分配，是根本不可能的。我國現(xiàn)行社會保障制度的弊病，要害正在于此。
　　僅以基本養(yǎng)老保險而論，時至今日，我們實行的還是以縣市為單位的養(yǎng)老保險費用統(tǒng)籌。這種低層次統(tǒng)籌的弊病，國務院1997年發(fā)布的26號文件即已指出：基本養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一，企業(yè)負擔重，統(tǒng)籌層次低，管理制度不健全。這種情況必須改變，要按照中央、國務院確定的目標和原則，“進一步加快改革步伐，建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，促進經(jīng)濟與社會健康發(fā)展”。明確要求提高基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次，逐步由縣級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡。1998年國務院還專門發(fā)了一個通知，要求加快實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，“到2000年在省、區(qū)、市范圍內，要基本實現(xiàn)統(tǒng)一企業(yè)繳納養(yǎng)老保險費比例，統(tǒng)一管理和調度使用基本養(yǎng)老保險基金，對社會保障經(jīng)辦機構實行省級垂直管理�！边@個通知還規(guī)定基本養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌移交地方。
　　應該肯定，1997、1998年這兩個文件的方向是正確的，如能貫徹實施，定能將我國養(yǎng)老保險向社會化推進一步。省級統(tǒng)籌要求實現(xiàn)統(tǒng)一繳費比例、統(tǒng)一管理和調度使用基金。實際上就是國民收入在省級范圍內的再分配。統(tǒng)籌層次的提高，亦即社會化水平的提高。
　　這兩個文件的更為重大的意義在于，明確了省級統(tǒng)籌是建立全國統(tǒng)一的社會保障體系必經(jīng)之路，是為下一步過渡到全國統(tǒng)籌，實現(xiàn)國民收入高度社會化再分配創(chuàng)造條件。雖然無論是1997年還是1998年的文件，均未將省級統(tǒng)籌與提高社會保障社會化的水平聯(lián)系起來，但這兩個文件實施的結果，必將對提高我國養(yǎng)老保險的社會化水平，發(fā)生重大的促進作用。
　　　　社會化的陜西模式
　　遺憾的是，近幾年筆者走訪過一些地區(qū)，了解到1997年的決定和1998年通知的要求，直到2001年并沒有實現(xiàn)。有的省是有困難，有的則是對省級統(tǒng)籌有不同意見。過去文件講有13個省市實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，筆者的著作中也沿用了這個數(shù)據(jù)。后來才知道，實際上除了京、津、滬三市外，僅陜西省基本上作到了企業(yè)職工基本養(yǎng)老基金省級統(tǒng)籌。何以陜西這個西部地區(qū)欠發(fā)達的省份能夠作到省級統(tǒng)籌，而東中部較發(fā)達地區(qū)反而實現(xiàn)不了呢？
　　陜西省基本建立了符合國務院要求的基本養(yǎng)老基金省級統(tǒng)籌，被稱為“陜西模式”，實際上也可稱為“社會化的陜西模式”。陜西這個社會化的省級統(tǒng)籌模式是形勢逼出來的。
　　1998年以前，陜西省和全國一樣，是按國務院1991年33號文件和1992年勞動部12號文件的要求實行省級統(tǒng)籌。這時對省級統(tǒng)籌的理解和規(guī)定僅僅是，各縣市將基本養(yǎng)老基金結余的30%上交給省，由省調劑使用。陜西省實行了兩年就停了。馬新生同志說，有的地方認為，這是“一平二調”。我結余的基金為什么要交給你？直到1997年和1998年，基本養(yǎng)老基金還是沒有做到省級統(tǒng)一調劑使用。寶雞、西安有少量結余，也協(xié)調不上來，省里沒有錢調劑，職工養(yǎng)老金只好拖欠。那時經(jīng)常半夜三更就會有電話打來找局長，說什么地方欠養(yǎng)老金，什么地方鬧事，情況很亂。加上11個行業(yè)統(tǒng)籌移交省上，就更亂了。行業(yè)養(yǎng)老金待遇一般比省高，缺口更大。
　　針對這種情況，1997年陜西省下發(fā)40號文件，提出確保養(yǎng)老金發(fā)放的任務。過去實行的是差額繳撥制，企業(yè)不繳費，經(jīng)辦機構就不發(fā)。40號文件規(guī)定，不論企業(yè)繳不繳費，經(jīng)辦機構都必須發(fā)。
　　從1997年下半年到1998年下半年實行了一年，豈料又出現(xiàn)了新的問題：撥下去的養(yǎng)老金，有的被企業(yè)挪用了，有的隨意扣發(fā)。例如陜西農(nóng)械廠，扣住省里撥來的養(yǎng)老金不發(fā)，說是在職職工的工資都發(fā)不出去，如果發(fā)了養(yǎng)老金，職工不答應。所以先扣住，等有了錢一起發(fā)，有的幾個月才發(fā)一次。根本就保證不了養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，更談不到社會化發(fā)放了。
　　1998年8月，國務院發(fā)布28號文件，要求加快實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。陜西省總結了近年來實行省級統(tǒng)籌的經(jīng)驗教訓，提高了認識。只有實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，才能發(fā)揮出基金的最大效用，也才能在確保養(yǎng)老基金方面形成力度，但由此也意味著省級統(tǒng)籌就是把養(yǎng)老金籌集和發(fā)放的責任由省一級承擔，將矛盾集中到省。只有這樣，才能真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，也才能保證養(yǎng)老金社會發(fā)放。
　　為了真正做到省級統(tǒng)籌，他們首先改養(yǎng)老保險費差額繳撥為全額繳納；并在全省基本統(tǒng)一了企業(yè)職工基本養(yǎng)老金繳納比例。最關鍵的是實行省對各級社保機構的垂直管理，亦即實現(xiàn)了養(yǎng)老保險管理體制的改革。
　　垂直管理主要是管人，首先掌握了社會保障系統(tǒng)的人事權。各級社保機構的負責人都由省社保局統(tǒng)一任免。這一條是關鍵中之關鍵。其次，他們改變了養(yǎng)老基金籌集的辦法，省政府決定全省養(yǎng)老保險費改由省地稅部門統(tǒng)一代征，省政府要求“先保費，后保稅”，作為考核地稅工作的一項重要指標，加強了繳費的強制性。
　　從2000年開始，全省的養(yǎng)老保險費就由省地稅部門統(tǒng)一收上來，轉入財政廳養(yǎng)老專戶，再由財政廳轉到省社保局賬戶，省再轉到各地市社保賬戶。離退休人員持存折（卡）到銀行領取養(yǎng)老金。這樣一來，就實現(xiàn)了基本養(yǎng)老金由地稅部門統(tǒng)一收繳；由銀行統(tǒng)一發(fā)放。各級社保機構和地、市、縣區(qū)部門只管開單子，管賬不管錢。真正作到了收支兩條線。各級社保機構手上沒有積累，也就避免了挪用現(xiàn)象。
　　關于陜西養(yǎng)老金省級垂直管理，省級統(tǒng)收統(tǒng)支的“六統(tǒng)一”和發(fā)放方式實行的“五子模式”，本期“探索與思考”欄目《陜西養(yǎng)老保險模式利弊談》一文有詳細闡述，不贅。
　　談到省級統(tǒng)籌問題時，馬新生說：省級統(tǒng)籌的關鍵是看省一級政府是不是敢于把責任都承擔起來。雖然很多人都知道社會保險的層次越高越好，社會化的范圍越大越好，但由于部門利益、地方利益，涉及多方面復雜的問題，很多地方有畏難情緒，不敢去碰。
　　陜西省能夠實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，還有一個條件是財政兜底。陜西是個欠發(fā)達省份，實行省級統(tǒng)籌以前，陜南、陜北養(yǎng)老金缺口達40億，由省財政補貼。實現(xiàn)省級統(tǒng)籌后，寶雞、西安的結余都交上來。2001年，中央財政轉移支付補助陜西達6.1億元。
　　　　為實行全國統(tǒng)籌做好準備
　　陜西的經(jīng)驗表明，要是全國各省都實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，財政每年為確保養(yǎng)老金發(fā)放轉移支付的費用有可能大幅減少，這對國家、對社會、對省和退休人員四者都有利，何樂而不為？有的地方認為，這個問題很復雜，很難辦到，陜西模式無法推廣。實際考察表明，說到底，核心的問題只有一個，即利益障礙。這個問題解決了，其余屬于事務性的問題，都不難解決。
　　前面提到，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，提高統(tǒng)籌層次，也就提高了社會化的水平，為將來實現(xiàn)高度社會化的再分配從養(yǎng)老保險這個方面創(chuàng)造條件。我認為，省級統(tǒng)籌是過渡到全國統(tǒng)籌的重要一環(huán)，是建立全國統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的必由之路。它的意義絕不可以低估。
　　社會保障是國民收入的第二次分配，著重的是公平。社會化的范圍越大，越能做到公平。在全國范圍內調劑使用養(yǎng)老基金，這是高度的社會化分配，也是社會公平所要求的。
　　陜西有人說，這不是“一平二調”么？這是誤解。社會保障要求的公平，是機會均等，不是平均主義。過去我們反對“一平二調”，是反對平均主義，而且是第一次分配中的平均主義，即工資、勞動報酬的平均主義。社會保障，包括養(yǎng)老保險是第二次分配。不能將它們混在一起來反對。
　　從省級統(tǒng)籌看，陜西一個西部地區(qū)不發(fā)達省份尚能做到，為什么東中部沿海發(fā)達地區(qū)反而做不到呢？是沒有錢嗎？不是。江蘇和廣東兩個發(fā)達省份，分別結余18個億和100個億，但他們省上卻動不了這個錢。同一個省里面，有積累同時又有拖欠。這不是錢多錢少的問題，有的是對社會保障社會化理論缺少認識；有的是辦法不對，養(yǎng)老模式?jīng)]有社會化。歸根結底，最深層次的原因是利益障礙。省內是各市縣局部利益障礙。省一級當前是怕負責任，將來則是不愿將本省結余上繳給國家用于調劑使用。其實，發(fā)達的省份如果采取社會化的養(yǎng)老金模式，將全省各地的結余調集起，用來給省內貧困地區(qū)發(fā)放養(yǎng)老金，可能夠了。即使還有缺口，也不會大，由財政轉移支付，做到“確�！辈⒉浑y。
　　關鍵在于提高對社會保障社會化的認識，樹立起國民收入再分配的觀念、互濟互助和自助的觀念。我國政府對社會保障越來越重視，正是由于經(jīng)濟社會發(fā)展實踐的需要。各級政府對建立全國統(tǒng)一的社會保障制度負有不可推卸的責任。在入世后的新時期，我們更要擴大視野，從增強國力以應對入世挑戰(zhàn)著眼，首先實現(xiàn)國務院的要求，建立基本養(yǎng)老基金的省級統(tǒng)籌，并為下一步建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌作好準備。
　　談到全國統(tǒng)籌，一些同志認為是可望而不可及的事情。這里存在實際困難，主要是利益障礙，這種考慮是必要的。
　　按手邊掌握的數(shù)字：2001年底養(yǎng)老保險基金結余滾存已達1054億元，政府補貼從1998年到2001年累計約1170億元。兩者數(shù)額相差無幾（參見附表）。有人大膽設想，如能將結余滾存用于發(fā)放養(yǎng)老金，以豐補欠，可以達到基本平衡，可以減少財政的負擔，當然很好。但是，這在目前是很難辦到的。
　　我們既要照顧各地方的既得利益，又要考慮有利于將來建立全國統(tǒng)一的社會保障制度，實際上處于兩難的境地。為了提高養(yǎng)老基金籌集和使用的社會化水平，又不加劇矛盾，也只有采取漸進改革的辦法。第一步要先實現(xiàn)1997年國務院的決定，基本養(yǎng)老基金從縣級統(tǒng)籌到省級統(tǒng)籌的過渡。
　　　　附表：  
年份　　養(yǎng)老金結余滾存①　　　　財政對養(yǎng)老金缺口
　　　　�。▋|元）　　　　　　　的補貼②（億元）
1991　　149.00
1992　　200.00
1993　　258.50
1994　　304.80
1995　　429.80
1996　　578.00
1997　　682.90
1998　　611.60　　　　　　　　　　  100
1999　　733.59　　　　　　　　　　  200
2000　　947.00　　　　　　　　　　  470
2001　　1054.00　　　　　　　　　　400
合計　　1054.00　　　　　　　　　  1170

　　
　　資料來源：①歷年勞動和社會保障統(tǒng)計公報。②《財經(jīng)時報》，其中2000、2001據(jù)養(yǎng)老金收支缺口計算。
　　所謂實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的利益障礙，無非是如何對待各地方的結余滾存問題。解決這個問題，是否可以考慮既往不咎，就是說各地已往結余滾存不動，省級統(tǒng)籌重新開始，有準備有步驟地進行�？梢源_定一個適合的時點，比如2003年或2004年1月1日開始，實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌。當年的基金由省一級統(tǒng)收統(tǒng)支，也可以吸取陜西的經(jīng)驗，統(tǒng)一由地稅部門代收，銀行統(tǒng)一發(fā)放，結余上繳國家，不夠由國家財政補貼。在此之前，各地方結余滾存的養(yǎng)老基金仍歸各地方所有，用于對退休人員的福利補貼。
　　至于全國統(tǒng)籌困難更大，更加需要從頭做起，要充分做好準備。首先要加強研究，提高認識，還要設計模式，制定法律法規(guī)和協(xié)調關系等等。用3-4年的時間作好準備，研究起草社會保障或社會保險法草案，提交全國人民代表大會討論審議通過實行。以求平穩(wěn)過渡，達到全國統(tǒng)籌的偉大目標。
　　以上淺見，作為引玉之磚，誠懇希望引起討論。

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