都市邊緣群體及其社會(huì)保障權(quán)益

都市邊緣群體及其社會(huì)保障權(quán)益　　都市邊緣群體指城市外來(lái)人口或進(jìn)城務(wù)工人員。他們雖在城市務(wù)工，但總體對(duì)于城市社區(qū)沒(méi)有認(rèn)同感，也不被城市居民所認(rèn)同。他們各自又分別以原籍的鄉(xiāng)土關(guān)系、家族關(guān)系或以現(xiàn)職業(yè)關(guān)系而結(jié)成不同的、聯(lián)結(jié)松散的群體，彼此之間沒(méi)有橫向聯(lián)合。簡(jiǎn)言之，他們既沒(méi)有融入工作、生活于其中的城市，也沒(méi)有被該城市所接納。本文主要是研究由農(nóng)村進(jìn)入城市打工的農(nóng)民，即“農(nóng)民工”。（注：盡管現(xiàn)在理論界以及許多地方政府已將進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口稱(chēng)為“城市外來(lái)務(wù)工人員”，但為討論方便，本文仍用“農(nóng)民工”。）他們已成了介于農(nóng)民和工人（市民）之間的一個(gè)社會(huì)階層。因?yàn)閺穆殬I(yè)上看，農(nóng)民工已不再是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，而是在城市從事第二、三產(chǎn)業(yè)的工人，但從身份上看，他們?nèi)匀皇寝r(nóng)民，因?yàn)樗麄兊膽?hù)口仍留在農(nóng)村，他們的“家”仍然在農(nóng)村。由此可見(jiàn)，中國(guó)城市里的農(nóng)民工首先是一個(gè)職業(yè)與身份不一致的群體（其實(shí)，嚴(yán)格意義上“農(nóng)民”也不能算是人的“身份”，而只能是“職業(yè)”），故亦將其稱(chēng)為都市邊緣群體。正是這種職業(yè)與身份的不一致，導(dǎo)致他們?cè)诠ぷ饕约肮ぷ饕酝獾闹T多方面遭受著不平等的待遇，尤其是連最基本的社會(huì)保障權(quán)益也無(wú)法獲得。
　　　　一、“農(nóng)民工”問(wèn)題：從何而來(lái)？
　　事實(shí)上，“農(nóng)民工”現(xiàn)象并非“中國(guó)特色”。克里斯·漢恩在“三個(gè)世界的農(nóng)民工”一文中，曾對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的研究。他認(rèn)為，在西方國(guó)家工業(yè)化初期就曾出現(xiàn)過(guò)農(nóng)民工現(xiàn)象。20世紀(jì)70年代中期，東歐一些國(guó)家工業(yè)化迅速發(fā)展，其工業(yè)勞動(dòng)者中幾乎有一半是來(lái)自農(nóng)村的農(nóng)民。但西方的工業(yè)化是與大城市化同步發(fā)展的，大多是農(nóng)民脫離土地流入城市務(wù)工，最后“農(nóng)民工”都工人化了，而農(nóng)民階層人數(shù)驟減。
　　中國(guó)的特殊國(guó)情造就了中國(guó)“農(nóng)民工”的特殊性：由于農(nóng)民工“離鄉(xiāng)不離土”，農(nóng)忙及春節(jié)返鄉(xiāng)，農(nóng)閑又外出，更由于嚴(yán)格的戶(hù)籍身份制度限制，其工作往往具有短期性，再加上他們自身素養(yǎng)問(wèn)題，在城市中往往是補(bǔ)充城市勞動(dòng)者在某些方面的不足，一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退或企業(yè)不景氣，又往往會(huì)被逐回農(nóng)村；而且城市為解決大量下崗人員再就業(yè)難題，又往往會(huì)對(duì)農(nóng)民工采取一些限制性政策，因而，他們的工作又具有很大的不穩(wěn)定性。這些都決定了“農(nóng)民工”身份的雙重性：一方面，其現(xiàn)身份與職業(yè)不一致；另一方面，又被深深打上“農(nóng)民”的烙印。
　　　　二、“農(nóng)民工”問(wèn)題：社會(huì)保障權(quán)益的缺失
　　1.農(nóng)民工的基本權(quán)益
　　在不少城市中，農(nóng)民工并不被認(rèn)同，他們的基本權(quán)益往往得不到保障。農(nóng)民工非但不能享受城市居民的同等待遇，反而往往會(huì)被作為“另類(lèi)”處理，收容遣送即為一例。
　　近年來(lái)收容遣送被越來(lái)越多地用于農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)人員的社會(huì)管理。那些進(jìn)城流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工往往會(huì)由于“三證”（身份證、暫住證、勞動(dòng)就業(yè)證）未辦全；或是雖有暫住證，但沒(méi)有隨身攜帶；或是在過(guò)年過(guò)節(jié)和重大活動(dòng)的前夕實(shí)施大的收容遣送活動(dòng)時(shí)被收容遣送；更有甚者，有些人甚至是因?yàn)橐�“湊夠”收容任�?wù)而遭此厄運(yùn)。
　　我國(guó)的城市收容遣送制度，本來(lái)是針對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行救濟(jì)、教育和安置的措施。這種措施對(duì)于開(kāi)展社會(huì)救助、維護(hù)正常社會(huì)秩序起了積極的作用。但是，由于執(zhí)行政策的偏頗，收容遣送范圍不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大化了。事實(shí)上，這種做法本身就可以說(shuō)是一種限制公民自由、侵犯公民正當(dāng)權(quán)利的不合理措施。這種強(qiáng)制性措施不僅僅會(huì)使進(jìn)城務(wù)工人員的公民權(quán)益受到損害，損傷了廣大農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移及擴(kuò)大就業(yè)的積極性；而且也不利于城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化的發(fā)展，同時(shí)也起不到促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的預(yù)期目標(biāo)。他們絕大多數(shù)人連輕微的違法犯罪也沒(méi)有，這種做法會(huì)嚴(yán)格影響群眾對(duì)政府的信任，甚至?xí)�由于�?duì)立情緒而形成不穩(wěn)定因素。
　　2.農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益
　　國(guó)家相關(guān)法令都規(guī)定了用人單位要與職工簽訂勞動(dòng)合同。然而，大部分農(nóng)民工被雇用基本都沒(méi)有任何正式合同，基本權(quán)益常常受到侵害；即使有所謂合同，條件也是非�？量痰�。據(jù)有關(guān)資料介紹，一些建筑業(yè)的包工頭在招收鄉(xiāng)下民工時(shí)，所簽合同的主要內(nèi)容是：雇主向雇工支付一定的工資（工資不是按月發(fā)放的，通常工頭先給民工一些生活費(fèi)，完工之后，或者到年終才結(jié)算；中途不干者，一文不給）；雇工生病由自己支付藥費(fèi)，病假期間工資扣除，只提供生活費(fèi)用，病假超過(guò)10天視為自動(dòng)辭工，工資結(jié)算到病假之日，在工作期間造成的意外傷、殘、死亡，由個(gè)人及家屬負(fù)責(zé)；受雇者首先要支付一定的保證金（一般為300～500元）；受雇者要有1～2人為其作保，保證人要有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。很明顯，雇主幾乎不承擔(dān)任何責(zé)任。在一些“三資”企業(yè)中，廠方不與工人簽訂合同的現(xiàn)象也相當(dāng)普遍。很多企業(yè)往往以廠規(guī)代替合同，甚至把一些明顯違背國(guó)家現(xiàn)行勞動(dòng)法規(guī)、侵犯工人權(quán)益的條款塞進(jìn)廠規(guī)，致使勞動(dòng)合同蛻變?yōu)閱畏矫婢S護(hù)廠方利益的“協(xié)議”。即便在國(guó)有企業(yè)中，農(nóng)民工根據(jù)集體合同、勞動(dòng)合同的規(guī)定，其工資收入也僅僅相當(dāng)于正式職工的50%～75%，而正式職工所享受的各項(xiàng)福利待遇，農(nóng)民工卻沒(méi)有，甚至連勞動(dòng)保護(hù)權(quán)益都得不到保障。
　　3.農(nóng)民工的勞動(dòng)保護(hù)權(quán)益
　　統(tǒng)計(jì)資料表明，2000年農(nóng)村勞動(dòng)力中，小學(xué)文化程度的占32.22%，初中程度的占48.07%，高中程度的占9.31%，中專(zhuān)程度的占1.83%，大專(zhuān)程度占0.48%（注：中國(guó)統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)：《我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力文化素質(zhì)不斷提高》。），可見(jiàn)，農(nóng)民工的受教育程度普遍較低，絕大多數(shù)都是小學(xué)和初中水平，這就使得他們?cè)谶M(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)時(shí)處于一個(gè)很不利的地位，只能在次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)上尋找工作。因此他們的勞動(dòng)條件一般較差，勞動(dòng)報(bào)酬也相對(duì)較少。
　　在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)受到了很大的沖擊，過(guò)去隱藏在體制內(nèi)的問(wèn)題凸顯出來(lái)，如冗員問(wèn)題。在下崗、失業(yè)現(xiàn)象日趨嚴(yán)重的情況下，出于保護(hù)城市就業(yè)者的考慮，政府勞動(dòng)管理部門(mén)，特別是一些大中城市，大多限制農(nóng)民工的進(jìn)入，尤其是一些具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)。農(nóng)民工無(wú)法在正規(guī)部門(mén)工作，也就限制了他們獲得合法保護(hù)的權(quán)利。
　　再?gòu)霓r(nóng)民工所從事的工作性質(zhì)看，大多數(shù)農(nóng)民工受雇于個(gè)體私營(yíng)業(yè)主、包工頭或“三資”企業(yè)。他們所干的大多數(shù)是苦、臟、累、險(xiǎn)的活，勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度大、勞動(dòng)及生活條件相當(dāng)惡劣，受工傷，職業(yè)病、疾病困擾的可能性非常大，而且常常冒著生命的危險(xiǎn)。
　　近幾年來(lái)，隨著安全生產(chǎn)工作的深入開(kāi)展，不少?lài)?guó)有企業(yè)、三資企業(yè)和具有一定規(guī)模的私營(yíng)企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)工作的重視程度有了很大的提高，企業(yè)三級(jí)安全教育和生產(chǎn)場(chǎng)所勞動(dòng)安全衛(wèi)生條件有了一定程度的加強(qiáng)和改善。但是，許多企業(yè)往往只重視對(duì)正式職工的安全教育與管理，而對(duì)農(nóng)民工有所忽視。實(shí)際上，由于農(nóng)民工自身文化素質(zhì)較低，安全生產(chǎn)素質(zhì)更低，自我保護(hù)意識(shí)也很差，從事的又多是臟、亂、差、險(xiǎn)工作，對(duì)易燃易爆化學(xué)品的危險(xiǎn)性、對(duì)特種設(shè)備的性能等知之甚少，不安全行為大量存在，因此極易發(fā)生事故或職業(yè)病。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，不僅對(duì)繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，及至對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到很大的作用，而且在一定程度上解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。然而，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者、管理人員是剛剛放下鋤頭的，他們還沿用管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)管理工業(yè)生產(chǎn)，缺乏企業(yè)科學(xué)管理知識(shí)、專(zhuān)業(yè)技能和經(jīng)驗(yàn)，也缺乏安全衛(wèi)生知識(shí)，對(duì)國(guó)家有關(guān)安全衛(wèi)生法規(guī)不甚了解，不能擺平安全與效益的關(guān)系，甚至嚴(yán)重違章指揮作業(yè)；對(duì)作業(yè)場(chǎng)所危害因素不進(jìn)行整改治理。
　　一些外商投資企業(yè)急于收回投資成本，對(duì)安全設(shè)施不舍得投資，一些地方政府急于“吸引外資”，也嚴(yán)重違反國(guó)家有關(guān)“勞動(dòng)安全衛(wèi)生設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)驗(yàn)收投產(chǎn)”的“三同時(shí)”規(guī)定，從而使不少企業(yè)鉆了空子。不少外商投資企業(yè)在對(duì)新招收的農(nóng)民工進(jìn)行培訓(xùn)教育時(shí)，很少涉及安全衛(wèi)生及防護(hù)方面的內(nèi)容，而更多地是注重廠紀(jì)廠規(guī)或操作技能方面。
　　國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督局局長(zhǎng)曾經(jīng)指出過(guò)：以煤礦百萬(wàn)噸死亡率為例，美國(guó)為0.03，波蘭0.23以下；印度0.5以下；俄國(guó)0.7以下；南非0.23以下。而我國(guó)，即使是設(shè)備和生產(chǎn)條件有一定基礎(chǔ)的國(guó)有重點(diǎn)煤礦，目前也在1.27～1.47，更不用提遍地開(kāi)花的小煤礦了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年1～3月無(wú)證小煤礦事故42起，死亡136人，其中特大死亡事故1起，死亡25人；同期未經(jīng)省級(jí)驗(yàn)收小煤礦死亡事故6起，死亡34人，其中特大死亡事故1起，死亡14人（注：煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察局“關(guān)于今年以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦事故情況的通報(bào)”，2002.4.）。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)非公有制企業(yè)發(fā)生事故的起數(shù)和死亡人數(shù)約占整個(gè)企業(yè)發(fā)生總數(shù)的70%以上。這些小煤礦、小工廠、小運(yùn)輸（公路、水路）等小廠、小礦或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)，安全條件極差，管理混亂，同時(shí)又是國(guó)家安全監(jiān)察和執(zhí)法很難到位的地方。而一些私營(yíng)業(yè)主只要錢(qián)而不要工人命，不進(jìn)行起碼的安全投入和安全防護(hù)、安全教育，如果再加上“權(quán)錢(qián)交易”受地方官員保護(hù)甚至是帶有黑社會(huì)性質(zhì)的保護(hù)，農(nóng)民工的勞動(dòng)保護(hù)權(quán)益是無(wú)從談起了。
　　此外，生產(chǎn)車(chē)間、倉(cāng)庫(kù)、宿舍、食堂等混在一個(gè)建筑物內(nèi)的“三合一”、“二合一”現(xiàn)象在一些地方仍然存在，致使農(nóng)民工即使“躲”過(guò)生產(chǎn)事故，也很難在非生產(chǎn)時(shí)間內(nèi)逃過(guò)火災(zāi)等大劫。
　　4.農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益
　　對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家而言，廉價(jià)的勞動(dòng)力往往是其工業(yè)化初期的一個(gè)相對(duì)優(yōu)勢(shì)。為了充分利用這一優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化的進(jìn)程，經(jīng)常使用的手段是國(guó)家政策向現(xiàn)代工業(yè)部門(mén)傾斜，由此而致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)幾乎成為工業(yè)化過(guò)程中的普遍現(xiàn)象。中國(guó)就是這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家。建國(guó)初期所建立的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，實(shí)際上是在主要的現(xiàn)代工業(yè)部門(mén)（基本是“國(guó)營(yíng)”的）建立終身就業(yè)和雇主（企業(yè)）全部負(fù)擔(dān)費(fèi)用的“小”社會(huì)保險(xiǎn)制度。而對(duì)城鎮(zhèn)非現(xiàn)代工業(yè)部門(mén)（或“非國(guó)營(yíng)”企業(yè)）職工以及農(nóng)村人口，則沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)。而政府又將“社會(huì)救助”降到了最低限度，從而使中國(guó)最初建立起來(lái)的社會(huì)保障制度既同多數(shù)發(fā)展中國(guó)家相似，是與二元經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的；同時(shí)又具有“中國(guó)特色”：極度向社會(huì)保險(xiǎn)傾斜：極度向城市傾斜，而過(guò)度保護(hù)了城市中既得利益群體，同時(shí)剝奪了農(nóng)村和非現(xiàn)代、非國(guó)營(yíng)部門(mén)群體的利益。
　　在經(jīng)濟(jì)體制改革的今天，大批農(nóng)村富余勞動(dòng)力涌入城市，形成一個(gè)新的龐大的“邊緣”群體——農(nóng)民工。而此時(shí)，社會(huì)保障制度的改革就不能不考慮這些人了。然而，這一改革卻是難產(chǎn)的。
　　“農(nóng)民工”雖然也包含了一個(gè)“工”字，但他們是不會(huì)被工會(huì)接納的�！豆�會(huì)法》出臺(tái)前，我國(guó)的工會(huì)雖然對(duì)保障工會(huì)會(huì)員的權(quán)益起不了太大的作用，但會(huì)員起碼能夠享受到一些福利，而“農(nóng)民工”則被拒之門(mén)外；大部分“農(nóng)民工”實(shí)際上無(wú)法實(shí)施選舉權(quán)和被選舉權(quán)，他們很少能夠得到“職稱(chēng)”或是晉升；一些城市甚至曾經(jīng)規(guī)定，凡招聘“農(nóng)民工”的單位，每月必須按人頭繳納一筆費(fèi)用作為本市下崗職工再就業(yè)基金。
　　社會(huì)保險(xiǎn)是基于勞動(dòng)關(guān)系的。而“農(nóng)民工”在城市務(wù)工，已經(jīng)存在事實(shí)上的勞動(dòng)關(guān)系了，且勞動(dòng)法、社會(huì)保障制度也都規(guī)定了用人單位必須為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，然而現(xiàn)實(shí)中卻大相徑庭。
　　(1)工傷保險(xiǎn)權(quán)益。農(nóng)民工往往從事較為危險(xiǎn)、有害的作業(yè)，又缺少較為全面的保障，往往既是受害者，又是“肇事者”。其結(jié)果，由于對(duì)“農(nóng)民工”工傷保險(xiǎn)權(quán)益的無(wú)視，一旦發(fā)生了事故，他們可能會(huì)得到些微補(bǔ)償或治療（杯水車(chē)薪�。�，或者根本無(wú)人過(guò)問(wèn)；發(fā)生死亡事故的，或者根據(jù)根本非法的“生死合同”，給其家屬一點(diǎn)補(bǔ)償，或是“私了”，據(jù)有關(guān)媒體披露，農(nóng)民工死亡后，賠償2～5萬(wàn)元已為礦山、業(yè)主、職工及其家屬所默認(rèn)了。更不要提象南丹、繁峙那樣受幾重“保護(hù)”的黑心礦主瞞報(bào)、毀尸、焚尸了。由于職業(yè)病往往具有遲發(fā)性的特點(diǎn)（急性中毒除外），農(nóng)民工發(fā)生職業(yè)病傷害的，可能會(huì)在疾病“積累”的過(guò)程中（甚至在患病后）已經(jīng)被除名遣送回家，而辛苦打工所得可能根本不夠支付昂貴的治療費(fèi)用，甚至導(dǎo)致其傾家蕩產(chǎn)、惡疾纏身。這種對(duì)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)權(quán)益的無(wú)視，往往導(dǎo)致勞資糾紛，甚至引發(fā)社會(huì)不安定因素。(2)醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益。和工傷保險(xiǎn)同樣重要的是醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題。大部分農(nóng)民工所從事的工作，有可能接觸到各種有害物質(zhì)，給其身心帶來(lái)?yè)p害。這種損害不僅能造成其子代發(fā)育障礙，而且還會(huì)影響其壽命，帶來(lái)或者誘發(fā)某些疾病。此外，農(nóng)民工既在城市打工，同樣受到城市中各種致病因素的威脅，而且由于居住條件差、公共衛(wèi)生及防疫無(wú)人問(wèn)津，更有可能會(huì)患上各種疾病。而農(nóng)民工基本被排斥在醫(yī)療保險(xiǎn)制度之外。農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益的缺失，往往會(huì)導(dǎo)致他們有病不能就醫(yī)，小病釀成大災(zāi)，甚至喪失勞動(dòng)能力，經(jīng)濟(jì)損失更是無(wú)法補(bǔ)償。(3)生育保險(xiǎn)權(quán)益。《勞動(dòng)法》規(guī)定，在女職工懷孕期間，不得辭退。但對(duì)一些企業(yè)來(lái)講，這是否同等地適用于農(nóng)民工？哪家企業(yè)考慮了農(nóng)民工的生育保險(xiǎn)權(quán)益？不少“打工妹”一旦懷孕就被辭退，她們的生活也就隨之發(fā)生困難。此外，即使不被辭退，由于絕大多數(shù)企業(yè)沒(méi)有為其辦理生育保險(xiǎn)，她們?cè)谏�育期間的一切待遇都無(wú)法與城鎮(zhèn)女工“同工同享”，有些人無(wú)力支付正規(guī)醫(yī)療的生育費(fèi)用，而不得不求助于“接生婆”、私人醫(yī)生甚至無(wú)牌照游醫(yī)、巫醫(yī)，其結(jié)果可想而知。這是對(duì)生存權(quán)的漠視，也不利于國(guó)家計(jì)劃生育政策及優(yōu)生優(yōu)育政策的實(shí)施。
　　　　三、“農(nóng)民工”問(wèn)題：對(duì)策
　　由于“農(nóng)民工”已形成一個(gè)龐大的邊緣群體，他們?cè)诟鞯氐某擎?zhèn)建設(shè)、現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中起到了不可忽視的作用。因而，在完善城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的同時(shí)，應(yīng)該對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益加以重視，并應(yīng)該嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，將其納入其中。
　　在建設(shè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中，在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，原有的二元經(jīng)濟(jì)已經(jīng)受到?jīng)_擊，因而建立在這種二元化基礎(chǔ)上的社會(huì)保險(xiǎn)理論也受到了挑戰(zhàn)。在建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度的過(guò)程中，其覆蓋對(duì)象應(yīng)該是所有工資收入者，而不是將城鎮(zhèn)職工和“農(nóng)民工”截然分開(kāi)，差別對(duì)待。因?yàn)椤稗r(nóng)民工”一旦進(jìn)城務(wù)工，他的身份就已經(jīng)發(fā)生改變，他們依附的農(nóng)村社會(huì)保障關(guān)系也發(fā)生了相應(yīng)的變化。因此，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)該逐步將“農(nóng)民工”納入到體系中來(lái)。
　　在建立健全社會(huì)保險(xiǎn)體系和完善社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)分步解決農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題：
　　首先，建立規(guī)范的用工制度。規(guī)范用人單位與農(nóng)民工的勞動(dòng)關(guān)系，是保障農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的前提。借此次全國(guó)基本單位調(diào)查統(tǒng)計(jì)的東風(fēng)，規(guī)范用工制度。所有用人單位均須與所雇勞動(dòng)者（不論是城鎮(zhèn)戶(hù)口還是鄉(xiāng)村戶(hù)口的勞動(dòng)者）依法簽訂勞動(dòng)合同，并接受政府相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督（北京市已經(jīng)開(kāi)始了這種普查工作，凡有農(nóng)民工的單位，應(yīng)一視同仁為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，否則將受到處罰）。
　　其次，解決與生產(chǎn)密切相關(guān)、與農(nóng)民工的身心健康以及生命至關(guān)重要的工傷保險(xiǎn)。應(yīng)該建立針對(duì)農(nóng)民工的以普遍性為原則的工傷保險(xiǎn)制度。作為全國(guó)性的法規(guī)、政策，在今后出臺(tái)的《工傷保險(xiǎn)條例》中，應(yīng)將農(nóng)民工問(wèn)題加以強(qiáng)調(diào)，保險(xiǎn)關(guān)系應(yīng)等同于城鎮(zhèn)正式職工。否則，農(nóng)民工即使參加了工傷保險(xiǎn)，也還會(huì)因流動(dòng)性強(qiáng)而隨時(shí)中斷保險(xiǎn)關(guān)系，亦無(wú)法隨著工作區(qū)域的改變而繼續(xù)這種保險(xiǎn)關(guān)系。而且，相對(duì)于事后補(bǔ)償?shù)闹贫榷�言，更�?yīng)該強(qiáng)調(diào)事先的宣傳和預(yù)防工作。政府的勞動(dòng)監(jiān)督部門(mén)應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民工集中的企業(yè)及事故多發(fā)或職業(yè)危害嚴(yán)重的行業(yè)、企業(yè)和監(jiān)督力度。應(yīng)采用現(xiàn)代的、科學(xué)的安全管理手段，以預(yù)防為主，而不是“事后處理”型的管理和監(jiān)督。
　　再次，建立農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度。醫(yī)療保險(xiǎn)尤其是大病醫(yī)療保障，是農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需要，因?yàn)榧膊〔粌H會(huì)影響他們的工作，而且還可能使他們陷入貧困的境地。因而，應(yīng)該逐步建立起農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)制度（深圳市所創(chuàng)建的多層次醫(yī)療保險(xiǎn)體系，就是很好的范例）。當(dāng)然，在初始階段，可以根據(jù)農(nóng)民工的不同情況區(qū)別對(duì)待，對(duì)服務(wù)時(shí)間長(zhǎng)的給予較高的醫(yī)療保障待遇。同時(shí)，建立農(nóng)民工的生育保險(xiǎn)制度，目的在于保護(hù)女性農(nóng)民工的健康并維持其生活水平。打工妹因懷孕而遭辭退的情況并不鮮見(jiàn)，因而，給予他們一定程度的保障還是必要的，這也是為了下一代的健康著想。
　　最后，考慮農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。北京市已經(jīng)出臺(tái)了《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，體現(xiàn)了政府對(duì)于農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的關(guān)注。但是應(yīng)該說(shuō)建立農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難度很大，因?yàn)樗麄兊牧鲃?dòng)性很強(qiáng)，而且現(xiàn)在過(guò)高的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率會(huì)提高農(nóng)民工就業(yè)單位的人工成本，從而直接影響到農(nóng)民工的就業(yè)問(wèn)題。所以，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)緩行，對(duì)于工作較為固定，已經(jīng)在城鎮(zhèn)安定下來(lái)的農(nóng)民工，可以考慮其養(yǎng)老保險(xiǎn)，并且在費(fèi)率上也應(yīng)該有通盤(pán)的考慮。
　　戶(hù)籍制度的堅(jiān)冰已被打破，許多地方亦已根據(jù)政府相關(guān)法規(guī)先后出臺(tái)了將城市務(wù)工人員也納入社會(huì)保險(xiǎn)體系的政策�？磥�(lái)，農(nóng)民工的“邊緣狀態(tài)”將逐漸解除。然而，鑒于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力、地區(qū)差異以及其他相關(guān)因素，我國(guó)的社會(huì)保障制度不可能一下子從二元化而轉(zhuǎn)到一元化，其間必然要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的多元化時(shí)期。在此期間，各地方政府應(yīng)適時(shí)地分層分類(lèi)保障農(nóng)民工的權(quán)益：經(jīng)濟(jì)條件好的，應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定，一視同仁地將其納入社會(huì)保險(xiǎn)體系；經(jīng)濟(jì)條件暫不允許的，應(yīng)將與農(nóng)民工生存狀態(tài)最為迫切的項(xiàng)目（如前面所述的工傷保險(xiǎn)、大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)等）最先出臺(tái)，以最大限度地保障農(nóng)民工的基本社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。
　　與此同時(shí)，隨著《安全生產(chǎn)法》的實(shí)施，各地應(yīng)加大監(jiān)督力度，重點(diǎn)檢查職業(yè)病、工傷事故“重災(zāi)區(qū)”的勞動(dòng)安全衛(wèi)生狀況，檢查對(duì)農(nóng)民工的安全教育、安全防護(hù)措施實(shí)施情況。至于小煤礦，應(yīng)加快關(guān)閉整頓步伐，加大打擊非法開(kāi)采的力度，提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)及資源稅，并且改為提前收��；同時(shí)加收“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”，以扼制小煤礦遍地開(kāi)花的狀況。
　　“都市邊緣群體”的基本權(quán)益應(yīng)得到保障，這樣才能體現(xiàn)社會(huì)保障的公平性，體現(xiàn)社會(huì)的公正性�！岸际械拇迩f”應(yīng)當(dāng)取消；“都市貴族”亦會(huì)逐漸消失。還社會(huì)一個(gè)公平。
【參考文獻(xiàn)】
　　[1]　張敦福：《城市相對(duì)貧困問(wèn)題中的特殊群體城市農(nóng)民工》，《人口研究》1998年第3期。
　　[2]　薛昭：《農(nóng)民工的權(quán)益誰(shuí)來(lái)保護(hù)》，《中國(guó)勞動(dòng)》1998年第10期

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