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服刑罪犯醫(yī)療費用保障的淺議
摘要:罪犯醫(yī)療費用難以充分保障是目前幾乎每個監(jiān)獄都面臨的問題。本文剖析了這種現象的成因,指出只有通過盡快開始監(jiān)獄內部醫(yī)療改革,建立專項經費、完善監(jiān)獄醫(yī)療條件并最終實現監(jiān)獄醫(yī)療與社會醫(yī)療的接軌,才能最終解決罪犯醫(yī)療費用保障問題。
關鍵詞:罪犯 醫(yī)療 費用 保障
罪犯是受刑罰懲罰的特殊公民,享有基本醫(yī)療服務的權利�！侗O(jiān)獄法》第八條明確規(guī)定:國家保障監(jiān)獄改造罪犯所需經費。然而,我國目前罪犯醫(yī)療費用的保障并不樂觀,方方面面的因素制約了罪犯醫(yī)療的保障。
一、罪犯醫(yī)療費用的現狀
近年來,罪犯的醫(yī)療費全系統(tǒng)平均每人每月在9元左右,有些地區(qū)還不到3元。2007年財政部和司法部聯合下文,調整了經費標準,但離實際需要仍有較大差距,低標準的罪犯醫(yī)療費保障水平造成大多省、市、自治區(qū)罪犯醫(yī)療費嚴重超標。有24個省(區(qū)、市)監(jiān)獄統(tǒng)計,近3年醫(yī)療經費實際支出4.5億元(不含罪犯本人及家屬承擔的自費購藥、自費就醫(yī)的支出),超支1.37億元,超支部分占經費標準43%。就四川監(jiān)獄而言,從2004年到2007年,罪犯醫(yī)療費一直維持在96元/犯的年標準。在病犯比例不斷增大、醫(yī)療費用成本不斷上漲的情況下,罪犯醫(yī)療費用缺口仍然較大,監(jiān)獄只得把大量的精力投入到生產中去賺取效益而忽視了對罪犯的改造。
二、制約因素分析
1、罪犯衛(wèi)生狀況不容樂觀
罪犯入監(jiān)前大多生活方式不健康,生活無規(guī)律,打架斗毆、吸煙酗酒甚至嫖娼吸毒,身體素質不佳。同時,中央政法委員會《關于進一步加強保外就醫(yī)工作的通知》(政法[2005]11號)和司法部《關于貫徹中央政法委員會(關于進一步加強保外就醫(yī)工作的通知)精神的通知》(司發(fā)通[2005]38號) 要求對判處有期徒刑以上刑罰的罪犯,除法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行和由看守所代為執(zhí)行的以外,一律收監(jiān)執(zhí)行。暫且不論上述兩通知與《監(jiān)獄法》第十七條是否相左,其客觀上也確實造成了監(jiān)獄中病犯的增加,如四川某大型監(jiān)獄2005年后老病殘犯數量急劇增加,2008年底統(tǒng)計老病殘犯占罪犯總數的1/6,情況不容樂觀。
另外,由于監(jiān)獄處于高墻電網之中,罪犯在警察看守下生活本身就承受著較大的心理壓力,再加上近年來大量罪犯由室外勞動轉入室內勞動,長時間在一種單一、固定的封閉環(huán)境下進行重復、單調的勞動,不僅出現心理問題的罪犯有不斷增多的趨勢,也使那些長期處于心理抑郁、仇恨心態(tài)的罪犯沒有一個穩(wěn)定樂觀的情緒,從而防病抗病能力下降。另一方面,監(jiān)獄空間有限,人員相對集中,各類傳染疾病易感率也較高。
2、監(jiān)獄醫(yī)療條件有限
從硬件上看,監(jiān)獄醫(yī)療設施落后。監(jiān)區(qū)衛(wèi)生室設施簡陋,藥品及急救器械不全的情況比較普遍。監(jiān)獄醫(yī)院一般為一級甲等醫(yī)院,部分監(jiān)獄醫(yī)院還達不到這個級別。從軟件上看,由于監(jiān)獄醫(yī)務人員具備監(jiān)獄人民警察身份,因此與其他公務員一樣,逢進必考,而由于監(jiān)獄福利待遇偏低,對社會上的相關技術人員基本上沒有多大吸引力。同時,近年來監(jiān)獄系統(tǒng)醫(yī)務人員流失現象普遍;在職人員中,知識老化、技術水平偏低、衛(wèi)生人員的職稱待遇問題沒解決,工作積極性不高;醫(yī)務人員在監(jiān)獄的分布也很不合理。以湖北省沙洋監(jiān)獄為例,醫(yī)務人員配備相對充足的局總醫(yī)院不直接對監(jiān)獄罪犯看病,依托局總醫(yī)院設立的病犯監(jiān)區(qū)又只有50張床位,發(fā)揮作用有限。
3、財政撥款嚴重不足
以湖北省某重刑犯工業(yè)監(jiān)獄為例,從2000年起,省監(jiān)獄局規(guī)定每名罪犯每年的醫(yī)藥費為84元,省局每年撥款6.5萬元,從2002年到2008年,該獄每年實際支出均在12萬元以上,每名罪犯開支平均在120元以上,醫(yī)療費用嚴重入不敷出。此外,財政撥款不足也限制了監(jiān)獄醫(yī)院的發(fā)展。盡管每個監(jiān)獄都設有醫(yī)院,監(jiān)區(qū)也有一定的衛(wèi)生人員,然而總體上看,監(jiān)獄醫(yī)院工作人員相當一部分都是中�；虼髮．厴I(yè),有限的財政撥款使得這些醫(yī)務人員平時進修的機會較少,臨床經驗相對欠缺。同時,監(jiān)獄醫(yī)院的設備更新滯后,稍有大病疑難病癥,監(jiān)獄醫(yī)院都無法解決,只能將罪犯推向地方醫(yī)院。而地方醫(yī)院看病費用高昂,這直接導致了醫(yī)療費用的大大超支。如在保外就醫(yī)鑒定的過程中,四川省某監(jiān)獄醫(yī)院僅能做X線、B超、心電圖檢查,CT、彩超等均需要到地方醫(yī)院,直接導致了費用的大幅攀升。
4、罪犯基本醫(yī)療保障缺乏相適應的規(guī)章制度
由于缺乏制度約束,對于罪犯的醫(yī)療保障應當保障到何種程度監(jiān)獄沒有相應的底線規(guī)定,而這給監(jiān)獄人民警察帶來了執(zhí)法上的風險。一些監(jiān)獄為避免不必要的法律風險和醫(yī)療糾紛,只要診斷和治療需要,即便是超出《城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險藥品目錄》的藥品和《城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險診療項目管理辦法》的檢查治療項目,監(jiān)獄也不得不無限制地免費提供給罪犯,以致出現有限的醫(yī)療經費財政保障承擔著無限的罪犯醫(yī)療保障需求,醫(yī)療經費嚴重超支的現象。另一方面,由于缺乏可操作性的具體制度,監(jiān)獄為了全獄醫(yī)療經費不致超支太多,實踐中也出現了對罪犯頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的狀況,某種程度上不利于罪犯人身權利的保護。同時,由于現行的保外就醫(yī)門檻過高,罪犯常常是拖到病重甚至病危時才得以保外就醫(yī),貽誤了最佳治療時間,容易引發(fā)矛盾,產生不良影響,也增加了監(jiān)獄的醫(yī)療費開支。
三、建立罪犯醫(yī)療保障機制的途徑
1、加強經費保障
前已述及,財政撥款不足是醫(yī)療經費保障不力的重要原因之一。適應監(jiān)獄體制改革的需要,監(jiān)獄應建立起罪犯醫(yī)療經費的動態(tài)增長機制,不僅要保證目前低標準的經費保障,而且要使得財政撥款基本上能夠滿足罪犯的實際醫(yī)療需要。當然,財政保障到何種程度需要作進一步探討。隨著社會生活水平的普遍提高,罪犯的生活條件逐步改善,罪犯的醫(yī)療也得到進一步保障。但是,罪犯不能因犯了罪反而生活的更好,反而得到更多的保障。目前我國還有幾千萬生活在溫飽水平以下的貧困人口,對罪犯醫(yī)療的過度保障不僅會加重財政的負擔,還會使罪犯親屬遲遲不擔保罪犯的保外就醫(yī),更會成為少數人“多進宮”的理由,不利于犯罪的預防。
2、改革現有制度
(1)制定罪犯醫(yī)療保障的規(guī)章制度。針對目前缺乏統(tǒng)一的罪犯醫(yī)療保障標準的實際情況,應由各省市監(jiān)獄局制定專門的制度,以確定罪犯醫(yī)療的保障程度。具體而言,國家只能保障對一些常見病、多發(fā)病、傳染病以及多種慢性病進行相應的治療和管理;及時對危急重病人開展搶救;開展獄內疾病的預防和監(jiān)測;建立醫(yī)療應急預案措施;防治醫(yī)療突發(fā)事件。對于一些嚴重疾病或不可能徹底治愈的疾病,國家只能提供一個合理的費用,而不提供保健性的醫(yī)療服務。這樣,可以有限避免醫(yī)療經費運用在治療一些目前根本無法徹底治愈的病癥上。
此外,在制定規(guī)章制度時也要有例外的規(guī)定。由于目前保外就醫(yī)的標準過高,一些不符合保外就醫(yī)條件的病犯有治療目前根本無法徹底治愈的病癥的要求,且家屬愿意提供費用的,實踐中由于無任何法律依據接受病犯家屬提供的費用而一律禁止,這并不利對罪犯權利的保護。因此,可以設定特別條款對這種情況予以肯定。
(2)進行監(jiān)獄內部醫(yī)療體制改革�？紤]到國家的經濟發(fā)展狀況,財政撥款不足的情況肯定仍會長期存在,因此監(jiān)獄內部的醫(yī)療體制改革才是解決目前罪犯醫(yī)療保障不力的最有效措施。浙江省長湖監(jiān)獄已經作出了這樣的嘗試。該獄借鑒了社會企業(yè)職工大病醫(yī)療統(tǒng)籌和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的有效做法,建立了罪犯醫(yī)療費由監(jiān)獄統(tǒng)籌和監(jiān)區(qū)包干相結合的管理制度,還規(guī)定了一系列的輔助措施。其為監(jiān)獄醫(yī)療體制改革提供了一個值得借鑒的方向。
目前很多監(jiān)獄都開始向罪犯發(fā)放勞動報酬,完全可以把罪犯的勞動報酬的一部分納入醫(yī)療費用。所以,模擬社會醫(yī)改的做法。監(jiān)獄內部可以設立監(jiān)獄統(tǒng)籌基金和罪犯個人賬戶相結合的基本醫(yī)療保險基金,實行監(jiān)獄統(tǒng)籌基金和罪犯個人賬戶制,由監(jiān)獄醫(yī)院具體負責罪犯醫(yī)療保險事項,為每名罪犯建立個人醫(yī)療賬戶�？紤]到罪犯勞動報酬還比較少(如四川省雷馬屏監(jiān)獄的罪犯人均報酬為每月30元),可以把國家財政撥款的醫(yī)療費作為監(jiān)獄基本醫(yī)療統(tǒng)籌基金,并分為兩部分,一部分用于建立監(jiān)獄統(tǒng)籌基金,另一部分劃入個人賬戶。如把國家財政撥款的醫(yī)療費的70%用于建立監(jiān)獄統(tǒng)籌基金,30%劃入個人賬戶,罪犯個人月勞動報酬的20%全部計入個人賬戶。這樣罪犯個人賬戶的金額計算公式為:個人賬戶額=國家撥款額×30%+個人月報酬額×20%。當然,比例問題還可以進一步斟酌,不同省份可以根據財政撥款和罪犯報酬的具體數額進行調整。
(3)摸索監(jiān)獄醫(yī)療與社會醫(yī)療的融通機制。監(jiān)獄是刑罰執(zhí)行機關,改造罪犯是監(jiān)獄的重要任務�！耙愿脑烊藶樽谥肌笔俏覈O(jiān)獄工作的靈魂和核心,它反映了我國監(jiān)獄的根本性質和任務。對大多數罪犯而言,其遲早要離開監(jiān)獄走向社會,那么監(jiān)獄醫(yī)療與社會醫(yī)療其實都是用于同一個人的醫(yī)療手段,絕對不可把二者割裂開來。因此,盡管由于社會現實的限制,目前二者還不能有效地溝通起來,但不能把罪犯醫(yī)療僅僅看作是監(jiān)獄內部的事情,要逐步摸索監(jiān)獄醫(yī)療與社會醫(yī)療的融通機制。因此,考慮在將來可以實現二者的融通,罪犯入獄后其社會醫(yī)療的賬戶可以用于支付其獄內的醫(yī)療費用,出獄后個人賬戶又轉為社會醫(yī)療使用。
3、加強罪犯衛(wèi)生工作
在財政撥款有限的現狀下,做好罪犯衛(wèi)生工作是罪犯醫(yī)療費用保障的重要舉措。應在監(jiān)獄中加強衛(wèi)生知識的普及教育,提高罪犯的身體素質,同時加強監(jiān)獄的衛(wèi)生基礎設施建設,提高醫(yī)務人員的診療水平。另外,努力嘗試罪犯醫(yī)療保障的社會化也是做好罪犯衛(wèi)生工作的重要舉措。隨著監(jiān)獄的重新布局,很多監(jiān)獄都由偏遠山區(qū)向城市郊區(qū)轉移,這就罪犯醫(yī)療保障社會化提供了可能。監(jiān)獄可以采取與地方醫(yī)院合作的方式,引進地方醫(yī)療資源,彌補自身醫(yī)療條件的不足。
4、加強罪犯的思想工作
盡管絕大多數罪犯確實是有病才治療,但不可否認,確實有些罪犯明明沒病卻天天要求看病,還要求作全面的儀器檢查。如果勞動,就說這里痛、那里痛,消極抗改,監(jiān)獄民警壓力非常大,監(jiān)獄的醫(yī)療經費也無謂消耗。以四川某監(jiān)獄為例,該獄曾經有5位公認的精神病犯,但經醫(yī)療鑒定僅1名為真正的精神病犯,其余4人一直偽裝精神病以逃避勞動改造。四川僅華西醫(yī)院有精神病的鑒定資格,且精神病鑒定花費就財政對每個罪犯的撥款而言價值不蜚,這4個偽裝的精神病人白白地耗費監(jiān)獄有限的醫(yī)療經費。因此,平時要加強教育改造的力度,且在罪犯中引入勞動報酬制,以確保監(jiān)獄改造秩序的穩(wěn)定。
【參考文獻】
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